2. Принципы, определяющие порядок построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации

Первая из них — принципы построения и развития банковской системы РФ. Необходимо отметить, что принципы, входящие в рассматриваемую подгруппу, в современных условиях имеют различную степень выраженности, «воплощенности в жизнь».

В данную подгруппу входят следующие принципы.

Принцип двухуровневого построения банковской системы РФ. Согласно ст. 2 Закона о банках банковская система РФ включает в себя: Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.

История становления и развития банковского дела свидетельствует о том, что совокупность банковских организаций может существовать и существовала в трех формах.

Первая форма была представлена в виде множества не зависимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный государством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.

Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов. Вторая форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в социалистический лагерь. Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.

Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправления банковской системы, а на другой — остальные кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.

Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества — Центробанк — уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми и функционированию которых придается скоординированный характер.

Эти особенности свидетельствуют о том, что у совокупности банковских организаций появились признаки системы и двухуровневая форма построения.

Принцип экономического районирования при организационном построении Банка России является производным от конституционного принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в ст.

Само понятие «единое экономическое пространство» взаимосвязано с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с понятием «государственное единство», также употребленным в Конституции РФ. Свобода экономической деятельности невозможна при отсутствии единых денежно-кредитной и банковской систем. Неотъемлемым элементом последней является Банк России, который образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.

В преамбуле Конституции РФ провозглашена необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единства, которое юридически обеспечивается единством власти, единством территории, единством закона. Экономической же основой государственного единства выступает понятие «единое экономическое пространство». Как отмечается в литературе, категория «единое экономическое пространство», сформулированная в главе Конституции «Основы конституционного строя», служит базой для формирования в разделе Конституции о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм81.

Необходимо отметить, что рассматриваемый принцип хотя и нормативно закреплен в Законе о Банке России, но в современных условиях еще не реализован на практике. Это связано с известными процессами в становлении новой государственности Российской Федерации.

Принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы РФ и обусловленные этим дифференциация и фиксирование полномочий органов верхнего уровня банковской системы РФ. Сущность данного принципа выражается в том, что один и тот же орган (имеется в виду Банк России) не может сочетать нормотворческую, контрольную и надзорную функции, выполнять роль эмиссионного центра, кредитора последней инстанции и одновременно выступать как хозяйствующий субъект.

Совершенствование государственного управления и самоуправления в рамках банковской системы РФ зависит от того, какой вариант построения этой системы будет избран законодателем.

Суть первого варианта состоит в следующем. Центробанк остается единственным субъектом на верхнем уровне банковской системы с теми же либо с обновленными управленческими функциями. В этом случае законодатель должен будет подробно и последовательно очертить пределы его влияния на коммерческие банки и иные финансовые институты, осуществляющие банковские операции. Именно по этому пути пошли разработчики федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России и в Закон о банках.

Рассмотренный вариант развития банковского законодательства не предполагает сколько-нибудь существенных сдвигов в структуре и функциях субъектов и объектов управления банковской системой и направлен на осуществление, по существу, лишь «косметического ремонта» этой системы. Вот почему данный вариант с полным основанием можно назвать продолжением политики «ла- тания дыр». Он не может быть принят за основу совершенствования банковского законодательства, если стремиться к реформированию банковской системы и переводу ее на подлинно рыночную основу, поскольку в этом случае банковская система консервируется в ее нынешнем состоянии.

Думается, что если воспользоваться этим вариантом, то продвижение любых новшеств в кредитно-банковской сфере будет крайне медленным.

Второй вариант предполагает развитие Центробанка в Федеральную банковскую систему России (ФБСР) во главе с Центробанком. Этот вариант представляется более прогрессивным, а потому и более перспективным82. Его реализация позволит избежать постоянных конфликтов между двумя уровнями банковской системы и законодательно установить систему «сдержек» и «противовесов» с целью воспрепятствования сосредоточению всех властных функций в руках одного субъекта управления банковской системой, что представляется на данном этапе крайне важным.

Идея превращения системы существующего в настоящее время Центробанка РФ в ФБСР предполагает разделение управленческих функций, осуществляемых им как центром банковской системы. Представляется крайне важным подчеркнуть, что разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции Российской Федерации.

Реализация идеи превращения системы Центробанка в ФБСР связана прежде всего с изъятием у него и передачей другим субъектам ряда выполняемых им функций государственного управления. Так, регистрация банков, лицензирование банковской деятельности, осуществление контрольно-надзорных функций и нормотворчество служат формой реализации публичного интереса в банковской сфере, понимаемого как требование обеспечения стабильности кредитно-банковской системы.

В подавляющем большинстве стран этот интерес реализуется не центральными банками, а специальными государственными орга- нами. Например, в ФРГ лицензирование банковской деятельности, а также осуществление контрольно-надзорных функций выполняется Федеральным ведомством по контролю за кредитным делом — самостоятельным федеральным органом, подчиненным федеральному министру финансов83.

Федеральная резервная система США (ФРС) также не выполняет функции регистрации и лицензирования. Этими вопросами ведает Служба финансового контролера, подчиненная министру финансов. Более того, в литературе и материалах для законодательных органов настоятельно рекомендуется лишить ФРС всех функций регулирования и контроля, оставив за ней главную функцию — формирование и проведение в жизнь денежно-кредитной политики84.

Так какими же могли бы быть органы, которые взяли бы на себя ряд функций, выполняемых в настоящее время Банком России?

Прежде всего это функции регистрации банков, а также лицензирования банковской деятельности, которые могут быть возложены на учреждение, организационно обособленное от Центробанка РФ и. не подведомственное ему.

Далее, специальному ведомству следует частично передать и нормотворческую функцию нынешнего Центробанка, поскольку осуществление функций государственного управления невозможно без права принимать в пределах предоставленной компетенции соответствующие нормативные правовые акты. При этом подзаконные акты должны проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции РФ85, что является их дополнительной гарантией обеспечения их соответствия закону.

Наконец, осуществление контрольно-надзорных функций и применение санкций за нарушение банковского законодательства также могли бы быть возложены на специальный орган.

Создание нескольких федеральных органов управления банковской системой РФ представляется целесообразным и необходимым, поскольку позволит реализовать идею «сдержек» и «противовесов» в управлении банковской системой страны, основанной наподобие разделения властей на ее верхнем уровне.

? Что же касается системы Центробанка, то на нее ложится задача осуществления единой денежно-кредитной политики, что и превращает эту систему в федеральную банковскую систему России. Учитывая, что Конституция РФ возложила на Центробанк как на один из органов государственной власти ряд исключительных функций, необходимо использовать для их реализации существующую систему Центробанка.

Предлагаемые преобразования безусловно должны быть закреплены в специальном федеральном законе, содержащем нормы прямого действия. Но возникают вопросы: каким должен быть этот закон? какую форму систематизации законодательства следовало бы использовать при его создании?

Как известно, высшей формой систематизации законодательства является кодификация. Яркий пример этого — принятие нового ГК РФ. Этому предшествовала большая работа по изданию новых законов (Закон о собственности, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности и т.д.). Следовательно, сначала в законодательстве накапливались новые решения, соответствующие переходу страны на рыночные основы, а затем уже стала разворачиваться работа по кодификации, т. е. кодификации всегда предшествует накопление большого массива законов, в которых содержатся нормативные основы разрешения крупных экономических, политических и социальных проблем.

Однако в сфере банковского законодательства до сих пор не произошло накопления необходимого и отвечающего требованиям рынка законодательного материала. В связи с этим сейчас вряд ли возможна кодификация банковского законодательства86, речь должна идти об инкорпорации правовых норм, регулирующих вопросы управления банковской системой. Инкорпорацию же целесообразно проводить в форме консолидации, что позволит располагать правовые нормы в определенной логической последовательности, возможно, подвергая их необходимой редакционной обработке.

Изложенное позволяет предложить консолидировать подавляющее большинство правовых норм, регламентирующих управленческие вопросы банковской системы РФ в едином Федеральном законе «Об управлении банковской системой в Российской Федерации».

В этом законе необходимо было бы решить, в частности, следующие вопросы: 1.

Определение органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в России. 2.

Определение компетенции каждого из этих органов с целью создания и реализации механизма «сдержек» и «противовесов», направленного на обеспечение взаимного контроля этих органов в процессе принятия управленческих решений и их оптимизации. 3.

Определение правовых средств, обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в РФ. 4.

Решение вопросов правового положения и компетенции территориальных органов управления банками в регионах и их взаимоотношений с федеральными органами управления банковской системой РФ. 5.

Определение инструментов, обеспечивающих управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны субъектов верхнего уровня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, порядка и условий рефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направленные на обеспечение ликвидности банковской системы, операции на открытом рынке и т.д.), а также порядка их применения. 6.

Определение правовых основ самоуправления и саморегулирования банковской системы. 7.

Установление мер юридического воздействия, в том числе мер юридической ответственности субъектов обоих уровней банковской системы (в особенности субъектов верхнего уровня) за принимаемые решения.

Принцип независимости Банка России от других органов государственной власти. Содержание данного принципа раскрыто в ст. 5 Закона о Банке России, в соответствии с которой Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Закону о Банке России. В случае вмешательства в его деятельность Центробанк информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ.

Мы полагаем, что понятие «независимость» применительно к национальному центральному банку характеризуется довольно широким объемом, т.е. включает в себя определенное множество элементов, каждому из которых принадлежат признаки, относящиеся к содержанию данного понятия.

Выявлению элементов множества, составляющих объем понятия «независимость центрального банка», необходимо предпослать некие общие начала (принципы), имеющие непосредственное отношение к содержанию рассматриваемого понятия:

Во-первых, независимость центрального банка может и должна носить исключительно правовой характер и, следовательно, определяться законодательством страны о центральном банке. При этом не следует недооценивать так называемые неосязаемые активы центрального банка, т.е. такие важнейшие факторы, обеспечивающие его независимость, как личность руководителя, честность центрального банка по отношению к населению, высокое качество консультаций, предоставляемых им правительству, характер его взаимодействия с предпринимательским сектором, в том числе с коммерческими банками. Эти «неосязаемые активы» являются важным элементом механизма реализации центральным банком предоставленной ему законом независимости. Следует напомнить, что само изменение правовой независимости может осуществляться только правовыми средствами. Данный вывод наиболее адекватно отражен в следующем высказывании, приписываемом Монтескье: «Надлежит преобразовывать посредством законов то, что основано законами, и переменять посредством обычаев то, что введено обычаями...»87.

Во-вторых, исходя из своей сущности, социального предназначения, выполняемых функций, центральный банк не может быть неограниченно независимым. Его независимость — это не то, что Н.И.Тургенев в своем классическом труде «Опыт теории налогов» называл «буйной независимостью сильных вассалов»88. Центробанк представляет собой главный денежно-кредитный государственный орган. Это означает, что, осуществляй свою деятельность, преследуя при этом свои законодательно закрепленные цели, он должен исходить из высших интересов государства и общества, а также учитывать цели и действия других государственных органов, координировать с ними свою деятельность и поддерживать рабочие отношения.

В-третьих, независимость центрального банка, используя лексику российского классика XIX в. М.Ф. Орлова в том виде, в котором она ныне известна образованному свету, не обязана существованием глубокомысленному соображению какого-либо изобретателя, постигшего вдруг все ее правила и последствия и представившего ее удивленному свету в полном зрелом совершенстве. Как многие другие изобретения, особенно практические, она родилась от необходимости и случая, подвержена была ошибкам и неудачам и не прежде достигла до того состояния, в коем теперь мы ее видим, как после многих опытов и усилий89. В данном случае мы хотим подчеркнуть, что независимость центрального банка — продукт достаточно длительного периода ее становления и ее следует рассматривать в историческом и сравнительно-правовом аспекте, без чего невозможно получить сколько-нибудь достоверные и значимые результаты90.

В-четвертых, поскольку независимость центрального банка неразрывно связана с общей системой финансов государства, а, как указывал М.М. Сперанский, «всякая система финансов поддерживается множеством страстей, частных видов и привычек, и следо- вательно, всякое преобразование, всякий переход от смешения к порядку воздвигает тучу страстей и своекорыстия»91, постольку любые реформы, преобразования, касающиеся независимости центрального банка, могут и должны проводиться только после большой системной подготовительной работы и должны носить постепенный характер, так как это та область, где «постепенные и мирные происшествия имеют действие более благодетельное, нежели сильные мгновенные перевороты»92.

Исходя из изложенного, представляется возможным выделить следующие элементы, составляющие в своей совокупности понятие «независимость центрального банка»: —

институциональная независимость; —

функциональная независимость; —

имущественная независимость; —

инструментальная независимость; —

бюджетная независимость', —

финансовая независимость', —

кадровая независимость93.

Указанные элементы могут и должны иметь различную степень «выраженности» на практике.

По понятным причинам степень независимости довольно трудно поддается измерению количественными показателями. Тем не менее исследователями предпринимаются попытки математически вывести обобщенный индекс независимости, исходя из анализа законодательных положений, регламентирующих отдельные аспекты деятельности центрального банка.

Так, в глобальном исследовании Объединенного банка Швейцарии 11 июля 1997 г. (с. 3—4) опубликована приведенная ниже таблица (3), показывающая соотношение индекса независимости центрального банка и уровня инфляции в различных странах. В этой таблице индекс независимости — средневзвешенные данные за 1950—1989 гг. законодательных положений, предусматривающих: —

назначение и увольнение управляющего; —

процедуры формирования денежно-кредитной политики; —

цели политики центрального банка; —

ограничение на предоставление кредитов центральным банком.

При этом минимальное количество очков (наименее независимые) равняется нулю, а максимальное (наиболее независимые) — 1,00.

Анализ табл. 3 позволяет сделать вывод о наличии почти прямой корреляции между индексом независимости центрального банка страны и уровнем инфляции в этой стране, что свидетельствует о высокой практической значимости проблемы независимости центрального банка.

Таблица 3 Страна Индекс независимости Среднегодовая инфляция Германия 0,71 3,70 Швейцария 0,65 3,80 Австрия 0,65 4,30 Дания 0,53 6,90 Греция 0,52 10,90 Ирландия 0,50 8,30 Нидерланды 0,74 4,50 Люксембург 0,40 4,40 Франция 0,34 6,40 Италия 0,31 8,80 Финляндия 0,30 7,30 Швеция 0,30 6,70 Великобритания 0,30 7,70 Испания 0,16 9,60 Бельгия 0,13 4,80 США 0,51 4,90

Рассмотрим подробнее элементы, составляющие понятие «независимость центрального банка».

Институциональная независимость определяется положением центрального банка в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государства.

Анализ Конституции РФ показывает, что Банк России — самостоятельное звено единой системы государственной власти Российской Федерации.

Это обосновывается следующим образом: формула «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти», закрепленная в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.

Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Этот перечень органов, осуществляющих в РФ государственную власть, является исчерпывающим94.

Конституция страны — это тот документ, в котором каждое слово, термин, понятие стоит на своем месте и не может быть «лишних» слов, употребленных «для красоты». В связи с изложенным мы полагаем, что вопрос о том, относится ли Банк России к органам государственной власти, уже решен в Конституции РФ: в тексте Конституции РФ Банк России однозначно отнесен к числу таких органов. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Банк России — это орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле слова.

В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Следовательно, в Российской Федерации конституционно закреплена единая система государственной власти. В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Следовательно, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, ноне исчерпывается указанными органами.

В п. «ж» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В связи с тем, что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 75 осуществляется исключительно Центробанком, можно сделать вывод, что Банк России — это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций.

Сопоставление всех вышеприведенных положений Конституции приводит нас к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти.

Таким образом, Банк России является органом государственной власти федерального уровня. В силу этого ему делегированы определенные государственно-властные полномочия, к числу которых относятся: издание нормативных актов (ст. 6 Закона о Банке России), валютное регулирование (п. 10 ст. 4), валютный контроль (п. 11 ст. 4), представление интересов РФ во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств (ст. 50), банковское регулирование и банковский надзор (гл. 10) и др.

Возможно возражение: в компетенцию государственных органов в классическом понимании этого термина не может входить осуществление коммерческой деятельности, которой активно идо- вольно успешно занимается Банк России.

Да, это так, но Конституцией РФ (ч. 2 ст. 75) и Законом о Банке России» (ст. 3) определены основные функции и цели деятельности Банка России, которыми являются:

— защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; — развитие и укрепление банковской системы РФ; —

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Причем особо подчеркнуто, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Это означает, что по причине специфичности основных функций Банка России, которые невозможно выполнять, не осуществляя коммерческую деятельность, он должен их осуществлять не с целью получения прибыли, а с другими, определенными законодательством целями.

Таким образом, Банк России действует в интересах государства и общества в целом, не имея частноправовых целей. Причем в данном случае интересы государства и общества необходимо понимать так, как это предусмотрено в преамбуле Конституции РФ, т.е. как стремление обеспечить благополучие и процветание России и ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.

На основании изложенного можно утверждать, что Центральный банк является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои исключительные функции независимо от них.

Следовательно, Банк России является самостоятельным (независимым) звеном единой системы государственной власти Российской Федерации.

Функциональная независимость обозначает ту степець свободы принятия решения, при которой Центробанк может направлять свою денежно-кредитную политику на цели, определенные законом или им самостоятельно.

Функциональная независимость тесно связана с институциональной независимостью, но отличается от нее тем, что в данном случае рассматриваются взаимоотношения центрального банка не с другими ветвями власти вообще, а только с правительством (исполнительной властью). Этот вопрос нуждается в специальном рассмотрении (а значит и в выделении на понятийном уровне) потому, что история развития национальных банков не знает прецедентов, когда национальный банк был бы подведомствен (непосредственно подчинен) парламенту либо судебной власти. Дискуссии о функциональной независимости центрального банка часто ведутся не по существу, создавая превратное впечатле- ниє, что центральные банки стремятся полностью изолироваться от политиков (правительства), а цели денежно-кредитной политики могут и должны достигаться в полной изоляции от бюджетно- налоговой политики и иных направлений макроэкономической политики. Как отмечает управляющий Центробанком ЮАР К. Стэлс, «являясь составной частью общей макроэкономической стратегии государства, денежно-кредитная политика должна обеспечивать поддержку в достижении целей правительства в макроэкономике. Поэтому в вопросе о независимости центрального банка речь идет не об условиях достижения конечной цели, а о выборе предпочтительного пути к ней. ...правительство ЮАР разумно внесло в конституцию страны положение, разрешающее Резервному банку страны в независимом порядке добиваться финансовой стабильности, не опасаясь вмешательства заинтересованных лиц, будь то со стороны правительства или частного сектора. В конечном счете, мерилом успеха становится не степень независимости Центробанка, а достигнутые им результаты»95.

Функциональная независимость центрального банка в плане его взаимоотношений с правительством это такая сфера, которая обычно не детализируется на законодательном уровне. Закон ограничивается лишь несколькими словами. Приведем примеры.

Закон о Банке Франции, ст. 1: «Банк Франции формулирует и осуществляет денежную политику... Банк Франции... не стремится к получению инструкций от правительства или любого другого лица при исполнении Банком своих обязанностей».

Закон Швейцарии о Национальном банке, ст.2 (П)(с поправкой 1978 г.): «Перед принятием решений большой важности в области экономической и денежной политики, Федеральный совет (Правительство) и Национальный банк информируют друг друга и координируют предпринимаемые меры».

Закон о Немецком Федеральном банке, ст. 13 (III): «Федеральное правительство приглашает президента Немецкого Федерального банка принимать участие в обсуждении важнейших вопросов денежной политики».

Закон Болгарии о Национальном банке, ст. 3: «При определении общих направлений денежно-кредитной политики Национальный банк Болгарии и Совет Министров информируют друг друга о своих намерениях и действиях». Закон Украины о Национальном банке, ст. 4: «Национальный банк проводит экономическую политику в рамках, определенных в Основных направлениях денежно-кредитной политики, которые утверждаются Верховным Советом, исходя из полномочий Национального -банка в отношении денежной системы и банковского дела на Украине».

Закон Словакии о Национальном банке, разд. 12: «1. Национальный банк Словакии, действуя в рамках, определенных настоящим Законом, оказывает поддержку экономической политике правительства... 2. Национальный банк Словакии выполняет свои задачи в соответствии с разделом 2... независимо от инструкций, направляемых ему правительством».

Приведенные примеры иллюстрируют тезис о том, что денежно-кредитная политика, осуществляемая центральным банком, является одним из основных элементов экономической политики государства, в связи с чем необходимо, чтобы осуществлялась тесная координация между Центробанком и правительством. Координация может быть хорошей, т.е. осуществляемой на основе коллегиальности и партнерства, и плохой. Последняя возможна:

во-первых, когда правительство заставляет центральный банк смягчить денежно-кредитную политику, поскольку в стране существует большой дефицит государственного бюджета и правительство не хочет, чтобы такой дефицит сказывался на процентных ставках;

во-вторых, когда Центробанк проводит свою денежно-кредитную политику вообще в отрыве от бюджетно-финансовой политики правительства.

Как же в этом отношении дело обстоит в Российской Федерации?

Согласно п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о Банке России Центробанк во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Согласно ст. 44 указанного Закона Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основ- ные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту РФ и Правительству РФ.

О том, как происходит процесс согласования денежно-кредитной политики на практике, можно судить по тому, что Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. исходят преимущественно от Центробанка, о чем свидетельствует сопроводительное письмо от 1 декабря 1998 г., направленное Председателем Центробанка Председателю Государственной Думы, где было указано следующее:

«Предварительный проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. был рассмотрен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ 21 ноября 1998 г. В соответствии с п. 1 разд. II Протокола заседания Правительства РФ № 7 от 21 ноября 1998 г. Банк России при доработке проекта документа согласовал основные макроэкономические параметры с вариантом прогноза, рассматриваемым Правительством РФ в качестве целевого при определении перспектив социально-экономического развития страны и формировании федерального бюджета на следующий год. Согласно этому варианту прогноза макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в экономике в пределах 3%.

Поскольку к настоящему моменту федеральный бюджет на 1999 г. не принят, Банк России допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год с учетом утвержденных параметров бюджета».

Из этого документа можно определить следующую последовательность действий государственных органов по согласованию Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г.:

1. Проект Основных направлений был разработан Банком России и направлен им в Правительство РФ для согласования;

2.21 ноября 1998 г. проект Основных направлений был рассмотрен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ, который одновременно предложил Банку России доработать проект с целью согласования макроэкономических параметров с вариантом правительственного прогноза;

3. Банк России доработал проект документа и согласовал мак- ' роэкономические параметры с вариантом правительственного прогноза, согласно которому макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в экономике в пределах 3%;

4. 1 декабря 1998 г. Банк России представляет в Государственную Думу Основные направления и одновременно информирует Думу о том, что он допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета.

• Далее Государственная Дума в соответствии со ст. 44 Закона о Банке России рассматривает Основные направления и принимает решение.

При этом совершенно не ясно, каков юридический смысл решения Госдумы (одобрение, утверждение, отклонение, принятие к сведению или что-либо иное), какова его правовая форма (постановление или закон) и, соответственно, обязательность данного решения для Банка России.

Если судить по положению письма Председателя Банка России отом, что Банкдопускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета, то можно предположить, что роль Госдумы сводится к окончательному принятию бюджета в форме закона (с учетом возможных поправок Думы), после чего может последовать внесение изменений в текст Основных направлений на основании Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Изложенное приводит к выводу о недостаточности реального участия Правительства РФ в разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, которое, как показал анализ, в настоящее время сводится к согласованию с Банком России только двух показателей: уровня годовой инфляции и уровня спада в экономике.

По нашему мнению, такое положение сложилось в результате того, что в действующем законодательстве неверно сформулированы основные цели денежно-кредитной политики, когда между проводимой Банком России денежно-кредитной политикой и бюджетно-налоговой политикой Правительства РФ воздвигается непреодолимая стена.

В Конституции РФ закреплено положение, согласно которому защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка РФ (ч. 2 ст. 75). В ст. 3 Закона о Банке России защита и обеспечение устойчивости рубля названы уже одной из основных целей деятельности Банка России, а в п. 1 ст. 4 указанного Закона закреплено положение о том, что единая государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Таким образом, законодатель допустил неоправданное смешение понятий, выразившееся в том, что основная функция оказалась приравненной к одной из основных целей деятельности.'Между тем это неравнозначные понятия. Конкретные функции вверяются в компетенцию государственного органа для достижения определенных целей. Следовательно, функция является средством для достижения какой-либо цели, но никоим образом не должна быть самоцелью.

Однако на смешении понятий дело не закончилось. Законодатель определил, что государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на достижение только одной цели (без указания каких-либо других целей).

Круг замкнулся. Банк России имеет формальные основания для проведения денежно-кредитной политики, не нацеленной на развитие и укрепление банковской системы России, а также на обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов, не говоря уже о достижении других целей, на которые направлена бюджетно-налоговая политика Правительства РФ.

В связи с изложенным возникает вопрос: на достижение каких целей должна быть направлена денежно-кредитная политика национального центрального банка?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к зарубежному опьггу. При этом наиболее целесообразным представляется исследование положения в одном из самых «независимых» центральных банков Европы — Немецком Федеральном банке, а также в традиционно наиболее «зависимом» — Банке Англии.

Немецкий Федеральный банк в соответствии с § 3 Закона о нем регулирует с помощью валютно-денежных полномочий, данных эму этим законом, денежный оборот и кредитное обеспечение хозяйства с целью сохранения стабильности валюты и заботится о банковском исполнении системы расчета в стране и с заграницей.

Это означает, что наряду с традиционной задачей эмиссионного банка поддерживать упорядоченную денежную систему закон выделяет обязанность сохранения валюты и прежде всего ответственность Банка за обеспечение стабильности денег. Во взаимодейст- вии инстанций, принимающих решения в области экономической политики (парламент, правительство, эмиссионный банк), Немецкий Федеральный банк рассматривает роль блюстителя стабильности стоимости денег как свою первостепенную задачу.

Но эта задача является первостепенной не в том смысле, что все действия Банка направлены на выполнение только ее и ничего более. Согласно § 12 Закона о Федеральном банке он обязан, выполняя свою задачу, поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства. При исполнении полномочий, данных ему этим законом, он является независимым от указаний правительства.

В Германии эти положения закона, взятые в совокупности, трактуются следующим образом: «...определенная законом основная обязанность Федерального банка поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства была однозначно увязана с условием, что денежная политика при этом не должна вступать в непреодолимые конфликты с его собственными задачами»96.

При этом в процессе толкования указанных положений закона приоритеты расставляются исходя не из узковедомственных (правительственных или. банковских) интересов, а исключительно из общегосударственного интереса, рассматриваемого как интерес общества в целом: «Федеральный банк выполняет ряд исторически возникших типичных функций центрального банка, которые более или менее тесно связаны с его особой ответственностью за политическую стабильность. Его монопольное положение при выпуске наличных денег является ядром денежно-политической компетенции Федерального банка... Этому не противоречит то, что Федеральный банк должен одновременно выполнять и другие функции, такие, как функции «банка банков», «банка государства» или «управляющего национальными валютными резервами». До тех пор, пока Федеральный банк может подчинить свою деятельность денежно-политическим требованиям, его многообразные и кажущиеся независимыми функции служат одним и тем же целям; он может этими функциями распоряжаться таким образом, чтобы постоянно справляться со своими главными задачами по сохранению политической стабильности»97 (курсив мой. — Прим. авт.).

Таким образом, в Германии главной задачей государственной экономической политики вообще (и денежно-кредитной политики национального центрального банка в частности) является сохранение политической стабильности, которая включает в себя в качестве одной из составляющих стабильность немецкой валюты.

Банк Англии традиционно находился полностью под контролем правительства.

Показателен следующий факт: зависимость Банка Англии от правительства была настолько велика, что его директор Монтэгю Норман сказал в 1937 г.: «Я являюсь инструментом Казначейства»98. Положение дел, при котором полномочия в принятии ключевых решений денежной политики находились исключительно в руках правительства, сохранялось до убедительной победы на выборах в мае 1997 г. лейбористов, которые затем предприняли решительные шаги в отношении Банка Англии.

Изменения во взаимоотношениях Банка и правительства вступили в силу согласно Закону о Банке Англии от 1 июля 1998 г. и касаются прежде всего разграничения задач денежной политики между правительством и Банком, а также новых правил банковского надзора. Как отмечает Арно Бэкер, «цель этих изменений заключается в четком разграничении полномочий для обеспечения большей эффективности политики. Впервые закон обязывает Банк Англии следить за стабильностью цен и с учетом этой цели оказывать поддержку правительству, в частности в области обеспечения экономического роста и занятости населения»99. При этом Казначейство обязано не реже одного раза в год после представления бюджета определять, что конкретно подразумевается под стабильностью цен.

Одним из важнейших нововведений Закона о Банке Англии от 1 июля 1998 г. является предоставление ему «операционной независимости» от правительства. Вмешиваться в оперативную денежную политику Казначейство может сегодня лишь в очень редких, предусмотренных в законе случаях: только в интересах всего общества и при чрезвычайных экономических ситуациях.

Согласно новому закону задача по осуществлению банковского надзора в основном переходит в компетенцию вновь созданного надзорного ведомства Financial Services Authority (FSA). Почти 500 служащих Банка Англии перейдут на работу в это ведомство. После передачи функции надзора за деятельностью коммерческих банков в FSA задача Банка Англии ограничивается наблюдением за системными кризисами и принятием мер по их сдерживанию, а при необходимости — исполнением роли кредитора последней инстанции.

Таким образом, в Великобритании основными целями денежно-кредитной политики являются: —

обеспечение стабильности цен; —

обеспечение экономического роста; —

обеспечение занятости населения.

При этом во главу угла ставится законодательно закрепленная обязанность Банка Англии и правительства проводить денежно- кредитную политику в интересах всего общества.

На основании изложенного представляется необходимым более детально урегулировать взаимоотношения Банка России и Правительства РФ по следующим направлениям: —

детализация и разграничение целей деятельности и функций этих органов государственной власти; —

усиление участия Правительства РФ в разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, а также его влияния на развитие и укрепление банковской системы России.

Имущественная независимость означает независимость центрального банка в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Вопрос о праве Банка России на принадлежащее ему имущество является сложным и недостаточно исследованным в теоретическом плане, что, во-первых, порождает многочисленные дискуссии в научной среде, а во-вторых, время от времени вызывает к жизни предложения, подобные законопроекту «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в котором сделана попытка объявить уставный капитал и иное имущество Банка России принадлежащими ему на праве хозяйственного ведения.

Согласно ст.2 Закона о Банке России, «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются».

Анализ этого положения позволяет сделать следующие выводы: 1.

Имущество Банка России является федеральной собственностью, т.е. не собственностью Банка России. 2.

Банк России осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом, т.е. налицо традиционная для российского гражданского права «триада» правомочий, охватывающих все возможности собственника. 3.

Встречающаяся в приведенном тексте названной статьи три раза формула «имущество Банка России» позволяет говорить о принадлежности соответствующего имущества Центробанку.

Для уяснения статуса «имущества Банка России» необходимо воспользоваться приведенным выше положением ст. 2 Закона о Банке России, в соответствии с которым изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а последний — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

По мнению Л.Г. Ефимовой, указанные правомочия не характерны для права оперативного управления и более соответствуют праву хозяйственного ведения. На основании этого она приходит к выводу, что Центробанк является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения100. Однако затем Л.Г. Ефимова отмечает, что правомочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения. Например, в определенных законом пределах Банк России вправе создавать другие организации и наделять их имуществом (ст. 4, 8, 16 Закона о Банке России) без согласия собственника. Но, по ее мнению, в этом нельзя усмотреть противоречие между Законом о Банке России и ГК РФ, поскольку эти полномочия предоставлены Банку России законом. Согласие собственника, т.е. государства, которое приняло этот закон, предполагается данным заранее. Аналогично ст. 16 Закона о Банке России предоставляет Центробанку право без согласия собственника принимать решения о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих101.

Как видим, автор сам опровергает собственный вывод, тем более, что п. 2 ст. 295 ГК РФ, в которой раскрываются права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, прямо запрещаетсовершать подобные операции с недвижимым имуществом, принадлежащим субъекту на праве хозяйственного ведения.

Из сказанного следует, что имущество Банка России не отвечает признакам как имущества, принадлежащего субъекту на праве хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является в связи с тем, что представляет собой федеральную собственность.

Вопрос остается открытым, так как возникает непреодолимое на первый взгляд противоречие: Банк России не является собственником, но осуществляет все правомочия собственника.

Очевидно только то, что право Банка России в отношении закрепленного за ним имущества относится к категории вещных прав, так как оно фиксирует статику имущественных отношений, определяя имущественный статус Банка как участника гражданских правоотношений, и призвано оформить имущественную базу для его самостоятельного участия в гражданских правоотношениях как юридического лица-несобственника, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте.

В данной ситуации необходимо напомнить, что основаниями возникновения (приобретения) права собственности являются правопорождающие юридические факты, которые называются также титулами собственности. Титульное владение — это владение вещью, основанное на каком-либо праве (правовом основании, или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта102. В случае с Центробанком таким юридическим фактом является издание Закона о Банке России..

Главной отличительной особенностью, характеризующей правомочия собственника в российском гражданском праве, является возможность собственника по своему усмотрению, без каких-либо ограничений осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, руководствуясь при этом исключительно собственными интересами.

Как показано выше, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в со- ответствии с целями и в порядке, которые установлены в Законе о Банке России. Вот почему Центробанк не является собственником принадлежащего ему имущества в классическом понимании этого термина.

Исследование показывает, что Центробанк является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической особенностью которого является его обязанность осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.

Приведенное определение будет неполным, если не раскрыть содержание государственного и общественного интереса. Оно в соответствии с преамбулой Конституции РФ состоит в обеспечении благополучия и процветания России и в ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.

Есть и еще один аспект данной проблемы. Выяснение имущественного статуса Центробанка предполагает также правовой анализ формулы: «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью». В чем ее смысл? Отвечая на этот вопрос, любой юрист, не задумываясь, сошлется на п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, где сказано, что управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Следовательно, логично было бы предположить, что если имущество Банка России является федеральной собственностью, а управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ, то управление имуществом Банка России также может осуществлять Правительство РФ.

Однако такой вывод неверен, так как не учитывает положения ст. 75 Конституции РФ о том, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Данная формула, кроме всего прочего, означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.

Ученые-правоведы, исследующие правоотношения, одним из субъектов которых выступает государство, трактуют вопрос о его правосубъектности следующим образом: «Субъектом финансовой деятельности государства, что неоднократно подчеркивалось в науке, является государство в лице компетентных органов»103. Отсюда следует, что государство может выступать субъектом какой-либо деятельности исключительно в лице компетентных органов104. Более того, государство не существует и не может существовать вне его органов. Наличие системы органов — это единственно возможный способ существования государства.

Рассматриваемый нами вопрос, таким образом, трансформируется в сопоставление компетенции таких государственных органов, как Банк России и Правительство РФ. При этом в уже упоминавшейся формуле «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального Банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» акцент необходимо сделать на независимом осуществлении Центробанком своей основной функции.

Следовательно, государство как субъект, обязанный выполнять функцию защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, представлено сегодня единственным государственным органом — Банком России, одной из конституирующих особенностей которого является его независимость.

Таким образом, формула «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью», закрепленная в ст.2 Закона о Банке России, вместе с положением ч. 2 ст. 75 Конституции РФ означает, что осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения указанным имуществом является неотъемлемой частью компетенции Банка России, без чего он будет не в состоянии независимо выполнять свои законодательно закрепленные функции.

Исходя из сказанного, правомерным представляется утверждение, что на поставленный выше вопрос, кому принадлежит имущество Банка России, следует ответить так: имущество Банка России является федеральной собственностью, управление которой не может осуществляться Правительством РФ в силу исключительности компетенции Банка России как органа государственной власти. Отличительная особенность данной части федеральной собственности состоит в том, что владение, пользование и распоряжение ею осуществляет Банк России независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами.

Инструментальная независимость означает степень самостоятельности центрального банка в проведении активных и пассивных операций и использования инструментов и методов денежно-кредитной политики. «Центральный банк независим в смысле применения инструментария, если он оснащен соответствующим инструментарием для выполнения своих задач и может использовать эти инструменты по своему усмотрению»105.

Напомним, что в соответствии со ст. 35 Закона о Банке России основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Центробанка являются: —

процентные ставки по его операциям; —

нормативы обязательных резервов, депонируемых в Центробанке (резервные требования); —

операции на открытом рынке; —

рефинансирование банков; —

валютное регулирование; —

установление ориентиров роста денежной массы; —

прямые количественные ограничения.

Инструментальная независимость центрального банка может

ограничиваться, например, принуждением финансирования государственного бюджетного дефицита, обязыванием совершения интервенций в рамках системы твердых обменных курсов и т.д.

Бюджетная независимость, в свою очередь, может рассматриваться в трех аспектах:

первый — выражается в реальной способности центрального банка противостоять принуждению к обслуживанию потребностей правительства в финансировании дефицита государственного бюджета;

второй — определяется долей прибыли центрального банка, перечисляемой в государственный бюджет, а также порядком ее перечисления;

третий — характеризуется величиной участия государства в капитале центрального банка.

Первый аспект. Согласно ст.22 Закона о Банке России он не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

На практике же Центробанк, формально не нарушая вышеприведенного положения, активно осуществляет обслуживание правительственных потребностей в финансировании бюджетного дефицита. По экспертным оценкам, задолженность Правительства РФ Центробанку составляла 136 трлн неденоминированных рублей (для сравнения: задолженность коммерческих банков — всего 8 трлн руб.). И это еще не все. Как отмечается в литературе, эмиссионный ресурс Центробанка РФ направляется не на расчеты в реальном секторе экономики, а на покупку государственных облигаций. На те же цели направляются и сбережения населения, привлекаемые Сбербанком, контрольный пакет акций которого принадлежит Центробанку. В итоге получается, что Банк России не просто финансирует правительство за счет эмиссии денег, а кредитует его за счет предоставленного ему государством монопольного права на эмиссию денег. Практика центральных банков цивилизованных стран отличается от практики Центробанка РФ, в частности, в двух отношениях: во-первых, эмиссионный ресурс используется ими для поддержания ликвидности банковской системы и народного хозяйства в целом, а не для финансирования дефицита государственного бюджета; во-вторых, доход от использования эмиссионного ресурса (поскольку источником его является предоставленное государством монопольное право Центрального банка выпускать деньги) целиком принадлежит государству. У нас же эмиссионный ресурс используется для финансирования текущих расходов правительства, а доход от эмиссии принадлежит Центробанку106.

Второй аспект. Бюджетную независимость Банка России, рассматриваемую в плане второго аспекта, можно охарактеризовать как чрезмерную. Если американское законодательство предусматривает поступление в бюджет не менее 90% прибыли ФРС, то со- гласно ст. 26 Закона о Банке России он перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения.

Главное здесь даже не в процентах, а в том, что BaijK России совершенно бесконтрольно финансирует свои расходы из своих доходов (ФРС США осуществляет свои расходы по смете, утверждаемой Конгрессом США) и, следовательно, сам определяет размер своей прибыли.

Третий аспект. Бюджетная независимость с точки зрения ее третьего аспекта, т.е. определяемая участием государства в капитале центрального банка или, иными словами, характеризуемая порядком формирования уставного капитала центрального банка, в мировой практике встречается в различных вариантах, которые с известной долей условности можно разделить на шесть основных групп: 1)

100% капитала центрального банка находится в собственности государства (Великобритания, Дания, Франция, Россия, Германия); 2)

43% капитала центрального банка находится в собственности частных лиц, а 57% — в собственности кантона (Швейцария); 3)

100% капитала центрального банка находится в собственности коммерческих банков и страховых компаний (Италия); 4)

100% капитала ФРС находится в собственности федеральных банков — членов ФРС (США)107; 5)

55% капитала центрального банка находится в собственности государства, а 45% — в собственности частных лиц (Япония); 6)

50% капитала центрального банка находится в собственности федерации, а 50% — в собственности физических и юридических лиц-резидентов (с согласия Министерства финансов государства).

Финансовая независимость отражает степень самостоятельности центрального банка в определении собственного внутреннего бюджета.

Несмотря на то что большинство центральных банков полностью принадлежат государству, они обладают существенной фи- нансовой независимостью. Это связано с тем, что центральный банк не является одним из правительственных органов. В противном случае его деятельность должна была бы финансироваться из государственного бюджета и, как следствие, все его действия подлежали бы санкционированию со стороны правительства. Тогда правительство путем контроля над расходами центрального банка могло бы ненадлежащим образом влиять на результаты проводимого им анализа состояния денежно-кредитной и финансовой сфер.

Вместе с тем право самостоятельного определения своего бюджета не должно быть полным и бесконтрольным, о чем свидетельствует зарубежная практика. Так, в США бюджет ФРС подвергается тщательной проверке государственными ведомствами, ее баланс публикуется еженедельно практически во всех газетах, широко обсуждается и комментируется. Бюджет Банка Франции может быть отвергнут парламентом. Информация о счетах Банка Франции и отчеты аудиторов доводятся до сведения комитетов по финансам Национального собрания и Сената. Управляющий Банком Франции может заслушиваться комитетами по финансам обеих палат парламента по их запросу.

В свете сказанного финансовая независимость служит важным элементом общей независимости центрального банка.

Кадровая независимость1 характеризуется прежде всего принципами отбора и назначения кадров, определением сроков замещения постов, возможностью досрочного освобождения от должностей лиц, занимающих ведущие посты в центральном банке.

В мировой практике встречаются несколько вариантов порядка назначения на должность руководителей центрального банка. В одном случае руководящие органы центрального банка могут назначаться правительством или избираться из предложенных правительством кандидатур (Австрия, Великобритания, Германия, Япония, США), в другом — руководитель центрального банка назначается советом управляющих центрального банка, одобряется Советом Министров и утверждается Президентом страны (Италия).

Кадровая независимость Банка России закреплена в ст. 11, 12, 13, 18 Закона о Банке России.

Высшим органом Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка и осуществляющий руководство и управление им. В Совет директоров входят Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров, которые работают на постоянной основе.

Председатель Банка России назначается на должность Госдумой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуру для назначения на эту должность представляет Президент РФ не позднее чем за три месяца до истечения полномочий Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента ее освобождения.

В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз.

Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Госдума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ.

Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в следующих случаях: —

истечения срока полномочий; —

невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; —

личного заявления об отставке; —

совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; —

нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России;

Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Госдумой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.

Члены Совета директоров освобождаются от должности: —

по истечении указанного срока полномочий Председателем Банка России; —

до истечения указанного срока полномочий Госдумой по представлению Председателя Банка России. Заместители Председателя Банка России назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Банка России, который осуществляет распределение обязанностей между ними.

Рассмотренные составляющие понятия «независимость центрального банка» неразрывно связаны между собой, взаимно дополняют и предопределяют друг друга, т.е. являются взаимообусловленными. Они характеризуют одно и то же политико-правовое явление, но с различных сторон. При этом раздельное изучение элементов понятия «независимость центрального банка» (анализ) должно дополняться целостным рассмотрением всего понятия под углом зрения взаимосвязи и взаимообусловленности составляющих его элементов (синтез), без чего получение сколько-нибудь достоверных результатов представляется довольно затруднительным.

Вторая подгруппа принципов, определяющих порядок построения, функционирования и развития банковской системы, включает в себя принципы, определяющие порядок осуществления банковской деятельности в процессе функционирования банковской системы.

Принцип ответственности Банка России за осуществление законодательно закрепленных за ним функций. Данный принцип выводится из сопоставления положений ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, где говорится, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, с положениями ст. 3 Закона о Банке России, в соответствии с которой основными целями деятельности Банка являются: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, а также с положениями ст. 49 того же Закона, согласно которой Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами.

Действующее российское законодательство недостаточно полно регулирует данный вопрос. Вопрос об ответственности Центробанка за предпринимаемые им действия дебатируется уже давно и, надо сказать, пока безуспешно. В настоящее время вопрос об ответственности Центробанка как юридического лица, и в особенности вопрос о персональной ответственности руководителей Банка России, решен таким образом, что требует от них «столь совершенной нравственности и столь высокой добродетели, что с сими качествами люди не имели бы никакой нужды в законах, ни в уложениях, ни в умствованиях своих законодателей»108.

Мы полагаем, что законодатель хотя и вправе надеяться на личную порядочность, нравственность и «добродетель» руководителей Центробанка, но он вместе с тем обязан детально разрабатывать все необходимые регламенты и процедуры, касающиеся их персональной ответственности.

В связи с изложенным правовая регламентация и детализация ответственности Банка России и его должностных лиц за выполнение ими своих функций должны стать одним из направлений дальнейшего совершенствования банковского законодательства РФ.

Принцип монопольного осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации их обращения. Данный принцип закреплен в ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, где сказано, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации и что введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются, и конкретизирован в ст. 29 Закона о Банке России, в соответствии с которой эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Центробанком.

Принцип сочетания государственного управления банковской системой РФ и ее самоуправляемости. Государственное управление банковской системой может осуществляться в разных формах и различными методами.

Во-первых, — в форме прямого государственного управления, которое предполагает непосредственное вмешательство государственных органов в производственную и хозяйственную деятельность учреждений, предприятий и организаций. Отношения этих учреждений, организаций, предприятий с органами государственного управления имеют при этом для первых приоритетное значение. В результате прямого государственного управления возникает сильная зависимость учреждений, предприятий и организаций от вышестоящих управляющих органов.

В условиях прямого государственного управления доминируют административные методы управления.

Эта форма государственного управления осуществляется, как правило, «жестко» — в виде непосредственно распорядительных, императивных предписаний, запретов и т.п.

Во-вторых, государственное управление банковской системой может осуществляться в форме государственного регулирования. Будучи формой государственного управления общественными процессами, система государственного регулирования призвана создавать благоприятные экономические, правовые и организационные условия для функционирования учреждений, предприятий и организаций.

Осуществление государственного управления в форме государственного регулирования выдвигает на первый план экономические методы управления и осуществляется, как правило, «мягко» — в виде нормативного регулирования, рекомендаций, координации направлений, оказания помощи и т.д. и приводит к ослаблению зависимости учреждений, предприятий и организаций от вышестоящих организаций. Этот процесс, в соответствующих случаях, и ведет к употреблению термина «регулирование» взамен термина «управление».

Система государственного регулирования имеет богатое содержание. Она включает установление государством общих и специальных правил для участников административно-правовых отношений, корректировку этих правил в зависимости от изменяющихся условий, контроль за исполнением этих правил, содействие осуществлению нужных для общества форм деятельности, а также определение приоритетов в структурной политике. Важную регулятивную функцию выполняют налоги, таможенные пошлины, стандарты, система регистрации и лицензирования отдельных видов деятельности, государственные заказы и т.д.

Формы и методы государственного управления финансово-кредитной системой определяются характерными особенностями социально-экономической и политической систем, сложившихся в данном обществе. Изменения в этой сфере всегда вызывают изменения форм и методов управления. Не случайно сегодня в России к вопросам управления, особенно государственного, приковано столь пристальное внимание.

Действительно, переход к рыночной экономике требует развития предпринимательской инициативы, определенной экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов. Нужны экономические стимулы, которые создаются не адми- нистративными, а экономическими методами государственного управления.

По данному вопросу в литературе высказываются самые различные суждения, в том числе недооценивающие роль государствен- ного управления в экономике.

Утверждается, например, что по мере углубления рыночных отношений в ходе реформы государственное управление в экономике не только теряет свое значение, но и начинает выполнять негативную роль109.

Подобные крайние суждения представляются необоснованными по следующим причинам:

Во-первых, сторонники этих суждений игнорируют, на наш взгляд, тот факт, что государственное управление реализуется не только «жестко» — в форме прямого государственного управления, при котором доминируют административные методы управления и непосредственно распорядительные предписания, но и в форме государственного регулирования, т.е. «мягко» — в виде нормативного регулирования и т.д., о чем уже говорилось выше.

Во-вторых, ими не учитывается то обстоятельство, что цивилизованный рынок, способный на саморегуляцию, необходимо еще организовать. В наших условиях решение задачи такого масштаба невозможно без государства, поскольку, к сожалению, при этом приходится использовать все-формы управления, включая, при необходимости, его самые жесткие виды.

В-третьих, само нормальное функционирование рынка не может быть обеспечено только стихийными регуляторами. Неуправляемая государством рыночная стихия может стать разрушительной. Стихийные регуляторы сами по себе не могут оградить рынок, например, от возможных эгоистических действий субъектов естественных или иных монополий или обезопасить нацио- нальный рынок от порой пагубной внешней экономической экспансии.

В-четвертых, даже самый развитый цивилизованный рынок принципиально ограничен: ряд важнейших социально значимых задач он самостоятельно решить не может. К примеру, в сфере науки рыночная экономика не берется за финансирование фундаментальных исследований, массовых звеньев систем народного образования, здравоохранения и др.

Словом, по природе своей рыночную экономику не может привлекать все, что непосредственно не приносит прибыли. Ну, а если это действительно социально значимые задачи, то за их решение или по меньшей мере за организацию решений должно браться государство. Совершенно ясно, что необходимым условием успешного выполнения этой важнейшей своей функции является наличие у государства реальных рычагов управления экономикой.

В-пятых, следует иметь в виду, что роль государственного управления в жизни общества особенно возрастает в переходные периоды, поскольку в это время идет бурный процесс перестройки того, что есть, процесс создания новых форм, поиск путей выхода из кризиса. Об этом свидетельствует и экономическая история, в том числе промышленно развитых стран, имеющих богатый опыт рыночных отношений.

Вспомним, что одной из основных составных частей реформы Франклина Рузвельта, положившей конец эпохе Великой депрессии в США 30-х гг., стало усиление государственного регулирования финансово-кредитной деятельности (например, был принят закон Глааса-Стигола, вводивший верхний лимит процентов по депозитам, а также ограничивающий деятельность банков на фондовом рынке). Эти меры, революционные для своего времени, оказали мощное позитивное воздействие на экономическую систему США.

Характерные примеры усиления роли государственного управления'экономикой дает история восстановления экономик стран западной Европы после Второй мировой войны. Для того чтобы создать механизмы для скорейшего восстановления разрушенного войной хозяйства, правительства европейских стран устанавливали жесткие ограничения на потребление, в то же время поощряя инвестиционную составляющую дохода (при инвестировании доходов в развитие собственного дела устанавливался льготный режим налогообложения).

Еще один интересный пример усиления роли государственного регулирования можно найти в экономических реформах, прошедших в ряде развитых стран Запада на рубеже 70—80-х гг. Кажется парадоксальным, но «рейганомика» в США и «тетчеризм» в Великобритании, характеризовавшиеся резким снижением налогообложения и массовой приватизацией собственности, наделе сопровождались увеличением роли государства в экономике. Ведь при этом государство четко контролировало процесс перераспределения дохода и собственности, осуществляя правовое регулирование этого процесса и оставаясь гарантом того, что изменения происходят во благо страны.

Наконец, в исследовании, проведенном Всемирным банком в 1992 г., утверждалось, что государство должно играть центральную роль по меньшей мере в четырех областях, имевших первостепенную важность для перехода к рынку и капиталистической экономике. К этим важнейшим областям относятся:

а) соблюдение социального равенства, гарантирующего общественную стабильность, необходимую для продвижения реформы;

б) поддержка частного сектора с помощью четких программ в сочетании с активной антимонопольной деятельностью;

в) сохранение внутреннего рынка, отделенного от международного рынка, и защита его слабых структур от предсказуемого натиска слишком могущественных иностранных инвесторов;

г) контроль над ключевыми элементами финансовой политики и развитие административной ниши для разумной налоговой политики110.

Отрицать значение государственного управления в функционировании и развитии экономики111 — значит отрицать роль правового регулирования этой важнейшей сферы общественной жизни, по- скольку законодательное регулирование экономики служит одним из важнейших проявлений государственного управления.

Учитывая огромное значение государственного управления в функционировании и развитии общества, Конституция РФ юридически закрепляет право и обязанность государства активно влиять на жизнедеятельность общества, включая экономическую сферу (см. ст. 7, 8, 9, 34 — 37, п. «д», «е», «ж», «з», «л» ст. 71; п. «в», «и» ст. 72; ст. 75; п. «б» ч. 1 ст. 114 и др. Конституции РФ).

Вышеизложенное приводит нас к следующим выводам:

1. Роль государственного управления в экономике России в переходный период приобретает качественно иное содержание. Происходит возрастание роли государственного регулирования и сужение сферы действия прямого государственного управления.

Так, от прямого управления промышленностью, выражающегося в планировании хозяйственной и финансовой деятельности каждого отдельного предприятия, государство переходит к передаче функции управления предприятиями собственникам (приватизация). В то же время путем регулирования условий приватизации государство добивается того, чтобы управление приватизированными предприятиями способствовало эффективной их работе. Государство, принимая и исполняя государственный бюджет, задает общие «правила игры», которые также являются .регулирующими нормами112. 2.

Оптимальные пропорции «жесткого» и «мягкого» видов государственного управления для различных сегментов экономики различны.

В отраслях, напрямую связанных с национальной безопасностью (оборонная промышленность, атомная энергетика и др.), а также в отраслях, бюджетное финансирование которых обусловлено их высоким социальным статусом (здравоохранение, народное образование, в науке — фундаментальные исследования и др.), государственное управление должно оставаться преимущественно жестким. Для отраслей, эффективность функционирования которых требует постоянной инновационной деятельности (электронные и коммуникационные технологии, транспорт, нефтегазовый комплекс), допускается смещение пропорций в сторону «мягкого» управления. Еще меньшей доли жесткого, прямого государственного управления требуют такие сегменты, как малый бизнес, торговля, общественное питание, пресса.

Отдельные сегменты денежно-кредитной сферы также нуждаются в дифференцированном подходе в плане соотношения «мягкого» и «жесткого» государственного управления. Например, депозитарная деятельность банков в отношении частных лиц должна регулироваться более жестко по сравнению с другими видами банковской деятельности. Поэтому государство устанавливает ряд ограничений на прием вкладов от населения (банку разрешено осуществлять сберегательную деятельность не ранее чем через 1 год после получения лицензии, объем вкладов населения не должен превышать размеры собственных средств); кроме того, государству фактически принадлежит монопольное право владения крупнейшим банком, привлекающим вклады населения, — Сбербанком, где находится основная масса всех сберегательных вкладов. 3.

Определение для каждого сегмента экономики и для всего народного хозяйства оптимальных пропорций «жесткого» и «мяг- кого» видов государственного управления и его правовое закрепление — актуальная задача экономической и юридической науки.

Действительно, деятельность каждого отдельного сегмента экономики, с одной стороны, направлена на повышение экономической безопасности государства (и в этом аспекте, бесспорно, должна содержать элементы жесткого управления), а с другой, должна быть экономически эффективной (экономическая эффективность достигается за счет приоритета «мягкого» регулирования). Поэтому установление пропорций между этими видами управления оказывает решающее влияние и на состояние экономики, и на способность ее обеспечивать интересы национальной безопасности.

Банк России в соответствии с действующим законодательством осуществляет государственное управление банковской системой и денежно-кредитной сферой страны. Одновременно он выполняет и другую роль — главного органа самоуправления банковской системы.

Под самоуправлением системы мы понимаем управление ее функционированием, которое осуществляется механизмами, заложенными в самой этой системе. Иначе говоря, самоуправление — это такой вид управления, который осуществляется элементами самой системы, а не внешними по отношению к ней субъектами.

От самоуправления следует отличать саморегулирование.

Самоуправление всегда носит сознательный характер и имеет своего носителя — субъекта самоуправления. Что же касается саморегулирования, то оно осуществляется стихийно. Вслед за изменением какого-либо параметра системы могут автоматически изменяться другие параметры этой системы. С учетом этой закономерности саморегулирование определяется в литературе как «самостоятельное реагирование объекта управления на внешнее воздействие (возмущения), нарушающее его нормальное функционирование»1.

В свете изложенного толкования понятия «саморегулирование» правомерно говорить о его факторах, а не о его субъектах.

Фактором, способствующим целостности органических систем, является их способность к саморегулированию, или к самоуправлению, или к тому и другому одновременно.

Кроме того, есть класс органических систем (к ним относится и общество), способный и к саморегулированию, и к самоуправле- нию. Этот класс систем также нуждается в управлении. Пример тому — рыночная экономика.

Саморегулирование рыночной экономики как системы в целом осуществляется стихийно, автоматически, через действие объективных законов стоимости и денежного обращения, закона спроса и предложения и др. Самоуправление этой системы может осуществляться союзами, ассоциациями, объединениями субъектов рыночной экономики и др.

Внутренне присущие рыночной экономике возможности саморегулирования и самоуправления проявляются, как об этом свидетельствует практика, не так эффективно, как представляют себе некоторые сторонники рыночной экономики. Кроме того, эти возможности ограничены. Как справедливо отмечается в литературе, есть задачи, с которыми даже развитая рыночная экономика, опираясь только на свои внутренние силы, справляется плохо или совсем не справляется. Например, сюда относятся, как уже отмечалось, решение многих социальных задач общества, вопросы цивилизации самого рынка, решение стратегических задач научно-технического прогресса, обеспечение стабильности экономики страны в целом и др.113

Это обстоятельство и объясняет тот исторический факт, что свободное функционирование цивилизованного рынка всегда ограничено рамками, устанавливаемыми государством посредством законодательного регулирования рыночных отношений с помощью налоговой, кредитной, инвестиционной политики, государственных дотаций и т.д.

В этом проявляется государственное управление рыночной экономикой, а субъектами управления выступают определенные органы государственной власти114.

Только цивилизованный рынок способен на саморегулирование, а тем более на самоуправление, только он имеет перспективу. Дикий рынок саморазрушается.

Однако цивилизованный рынок сам по себе не складывается. Его необходимо организовывать115, а в условиях современной России при решении этой задачи, как уже отмечалось, без участия государства обойтись невозможно.

Банковская система страны как элемент рыночной экономики не только управляется государством, но и функционирует в режиме самоуправления. Без права на самоуправление банковская система рыночного типа успешно функционировать не может. Как бы детально закон не регламентировал деятельность кредитных организаций, законодатель в условиях рыночных отношений не в состоянии учесть все требования, которые предъявляются к деятельности этих организаций динамично меняющейся экономической, политической и социопсихологической конъюнктурой. А эти изменения прямо или опосредованно воздействуют на хозяйственную жизнь, определяя, в частности, уровень деловой активности в течение каждого конкретного периода, в каждом регионе и в стране в целом. Нормальное функционирование банковской системы рыночного типа немыслимо без постоянного учета этих изменяющихся факторов, число которых по мере развития рыночных отношений неуклонно возрастает. Только сама банковская система в процессе своего повседневного функционирования может учитывать динамику этих факторов и адекватно на них реагировать. Но это возможно лишь в том случае, если она наделена способностью к самоуправлению и саморегулированию.

Интересные мысли по поводу самоуправления банковской системы были высказаны участниками II Всероссийской конференции «Новое в банковском законодательстве», организованной и проведенной Ассоциацией российских банков в июне-июле 1998 г.116

Установленное кибернетикой единство процессов управления в живой природе, технике, обществе, мышлении дает нам единую методологию понимания процессов управления в сложных системах. Так, процесс устойчивого развития любой системы обусловлен соответствующим генезисом механизмов управления этой системы и предполагает, наряду с прямым управляющим воздействием управляющего субъекта на объект управления, наличие контуров обратной связи — от объекта к субъекту. И если В. Виннер (1948 г.) говорит о необходимости наличия первого контура обратной связи — неких датчиков информации, сигналов об изменениях в состоянии объекта управления под влиянием внешней среды, то И. Пригожин (1975 г.) вводит понятие второго контура обратной связи — некоего семантического фильтра, позволяющего вычленять позитивные изменения в объекте управления и тем самым идентифицировать устаревшие, избыточные или, наоборот, недостающие регулирующие нормы.

Становление механизмов управления финансовых рынков, их отдельных сегментов, будь то рынок ссудного капитала или рынок акций приватизированных предприятий, также может быть представлено в рамках общей парадигмы кибернетических систем. Роль различных профессиональных объединений участников рынка традиционных банковских услуг или рынка ценных бумаг определяется созданием этих двух контуров обратной связи, обеспечивающих устойчивость (саморегулирование) и саморазвитие соответствующих рынков.

Причем на практике в зависимости от законодательно закрепленных полномочий профессиональных участников рынков их роль может ограничиваться формированием лишь первого контура обратной связи и сводиться к представлению интересов своих членов перед официальными (государственными) регуляторами рынка. В этом случае функции, обеспечивающие формирование второго контура обратной связи, исполняются время от времени (независимо от заинтересованности самих профессиональных объединений) и не всегда достаточно эффективны ввиду отсутствия правовой базы (законодательно проработанных механизмов и процедур) для их реализации.

Речь может идти об отдельных рекомендациях профессиональных объединений своим участникам по ведению соответствующих видов деятельности, выборочному обучению специалистов — участников профессиональных объединений, разовой экспертизе проектов и подготовке предложений в отношении отдельных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующий вид деятельности.

В случае законодательного закрепления за профессиональными объединениями ряда функций по регламентации и/или надзору за соответствующим рынком и наделения их соответствующими правомочиями меняется статус документов профессиональных ассоциаций, расширяется спектр решаемых ими задач, становятся понятными механизмы достижения целей. В международной практи- ке подобные профессиональные объединения имеют статус саморегулируемых организаций. Саморегулируемыми организациями в мировой практике признаются предпринимательские ассоциации, добровольные объединения, устанавливающие для своих членов формальные правила ведения бизнеса117.

Рекомендации профессиональных объединений по ведению со-- ответствующих видов деятельности здесь трансформируются в стандарты ведения бизнеса, обязательные для всех членов саморегулируемых организаций. Более того, такие организации законодательно наделяются полномочиями осуществлять проверки профессиональной деятельности членов на соответствие ее стандартам. Несоответствие стандартам может стать причиной исключения из членов саморегулируемой организации и ходатайства об отзыве лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, а отсутствие внутренних, предусмотренных стандартами, документов, профессиональных участников — причиной для отказа в ходатайстве о выдаче такой лицензии.

Обучение специалистов дополняется проведением саморегулируемой организацией их квалификационной аттестации с целью предотвратить доступ на рынок непрофессионалов.

Подготовка предложений, замечаний, поправок в отношении нормативных правовых актов внешних (государственных) регуляторов дополняется собственным нормотворчеством в рамках правового поля, определенного нормативными правовыми актами внешних регуляторов, — разработкой правил и иных регулятивных установлений, обязательных для членов саморегулируемой организации. Причем в нормативных актах внешних регуляторов содержатся прямые указания на то, что конкретные сферы регулируются документами саморегулируемых организаций.

Что касается «договорной юстиции», то урегулирование конфликтов через третейские суды профессиональных объединений дополняется дисциплинарными расследованиями и применением мер административного воздействия по результатам работы с жалобами и заявлениями контрагентов и клиентов членов саморегулируемой организации.

Следует различать содержательную сторону проблемы организации обратных связей в системе с целью ее устойчивого развития и вопрос об институциональной структуре саморегулирования конкретных рынков, о специфике саморегулирования различных видов деятельности. Кто должен выполнять функции по организации обратных связей?

В отношении банковской деятельности (в связи с отсутствием определения этого понятия в российском законодательстве поясним, что здесь речь идет о тех видах деятельности, которые определяют ее исключительность и требуют соответствующей лицензии) на этот вопрос ответить непросто по,причине двойственного положения Банка России, являющегося одновременно и органом государственной власти (внешним регулятором), и элементом банковской системы.

Что касается рынка ценных бумаг, то в соответствии с общемировой тенденцией на уровень самой индустрии именно в лице объединений профессиональных участников, удовлетворяющих ряду обязательных требований, государство передает часть функций по регламентации и надзору. Варьируется лишь соотношение регулирования и саморегулирования.

Примером довольно детальной правовой регламентации саморегулирования может служить система нормативного регулирования российского рынка ценных бумаг. Нормативная база, определяющая создание и деятельность саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг, включает следующие основные документы: —

Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг»118; —

Комплексную программу мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, утвержденную Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г.119; —

Концепцию развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г.120; —

утвержденные постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ) от 1 июля 1997 г. Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг и Положение о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг*, и др. .

Соответствующими нормативными актами регламентируется правовой статус и цели саморегулируемых организаций на россий- ском рынке ценных бумаг, порядок формирования и процедура их лицензирования, их полномочия, требования, предъявляемые к ним, порядок осуществления ими деятельности, отчетность перед государственным органом регулирования и т.д. В настоящий момент статус саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг, т.е. лицензию ФКЦБ, имеют две профессиональные ассоциации — Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД).

Что касается кредитных организаций и банковской деятельности, то в ст. 3 Закона о банках, где говорится о создании союзов и ассоциаций кредитных организаций, ничего не сказано о механизмах и процедурах реализации функций по защите интересов членов ассоциаций, не предусматривается передача им каких-либо функций по регламентации и надзору за банковской деятельностью.

Из сказанного следует, что создание саморегулируемых организаций в сфере банковской деятельности — дело давно назревшее и вместе с тем — необходимое условие развития российской банковской системы.

Целесообразность создания и функционирования саморегули- румых организаций в сфере банковской деятельности не подлежит сомнению. Более того, плодотворная деятельность отдельных ассоциаций кредитных организаций де-факто уже привела к признанию их основными представителями соответствующих профессиональных сообществ. Речь идет об Ассоциации российских банков, которая выполняет функцию экспертной (информационной, методической и правовой) поддержки и научного обслуживания рынка банковских услуг, что обусловливает ее высокий авторитет среди кредитных организаций, признание со стороны государства и стремление к сотрудничеству с ней иных профессиональных ассоциаций и саморегулируемых организаций.

Принцип недопустимости вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления в оперативную деятельность кредитных организаций закреплен в ст. 9 Закона о банках, в соответствии с которой органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда она приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами.

С указанными положениями коррелируют следующие нормы Закона о Банке России: —

Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 55); —

Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда потребления (заработной платы) юридических лиц — клиентов (ст. 57).