Сбалансированность бюджетов. Дефицит, профицит бюджета

В процессе составления, утверждения и исполнения бюджета может быть достигнута: сбалансированность доходов и расходов, дефицит или профицит бюджета. Дефицит и профицит бюджета наряду с его размерами являются основными параметрами бюджета.

Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над доходами.

Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над расходами.

Эти параметры бюджета важны не только для законодателей, принимающих бюджет, правительства, его исполняющего, и бюджетополучателей, но и для аналитиков финансового рынка, представителей бизнеса. Если бюджетополучателей интересует вопрос, как конкретно распределить средства по разделам и подразделам, статьям и видам расходов, то представителей финансового рынка интересуют как раз общие параметры бюджета: его доходы, расходы, степень дефицитности, величина профицита, размер государственного долга. Ответ на эти вопросы позволяет им прогнозировать изменение спроса со стороны государства на те или иные ресурсы, на уровень производства в обществе, на объем частного потребления, на динамику банковских процентов, на курсы валют, на уровень цен.

От этих прогнозов будут зависеть обзоры финансовых рынков и рекомендации по выбору стратегии и тактики поведения в различных сферах - не только финансовых, но и других, взаимосвязанных с ними. В конечном счете они прямо или косвенно повлияют на реальное поведение всех участников рынков, выразившись в уровне, состоянии и направлении социально-экономического развития страны. Последнее, в свою очередь, окажет корректирующее влияние на доходы и расходы государства, определив их соотношение (дефицит, профицит) в каждый конкретный момент времени. Очевидно, что бюджет государства должен формироваться только на основе детального прогноза общественно-экономического развития, в том числе размера ВНП, уровня цен и инфляции, занятости населения, уровня зарплаты и т.п.

Проблема обеспечения сбалансированности бюджета и определения допустимого уровня дефицита - это проблема большинства стран, в том числе и развитых. Например, американская экономическая политика, начиная со времен Р. Рейгана, делала ставку на снижение налогов для стимулирования бизнеса при зарубежных заимствованиях на покрытие дефицита бюджета: продавалось большое количество облигаций США, покрывался дефицит бюджета, но рос и государственный долг. Во время президентства Клинтона произошло снижение дефицита бюджета, но при правительстве Буша война в Ираке и некоторые другие расходы потребовали больше расходов, чем изначально предполагалось, поэтому правительство США обратилось к Конгрессу с просьбой повысить лимит госдолга свыше 8 трлн дол. (при объеме ВВП США 20 трлн дол.), т.е. разрешить выпуск государственных облигаций.

Обеспечение сбалансированности бюджета, определение взаимосвязи параметров бюджета и показателей социально-экономического развития государства на стадии проектирования и утверждения бюджета - это важнейший этап в установлении параметров бюджета в целом, его доходной и расходной частей в частности. План-прогноз функционирования экономики на очередной финансовый год позволяет Министерству финансов осуществить разработку основных характеристик федерального бюджета и выделить приоритеты в реализации функций государства путем их предпочтительного финансирования; кроме того, будут определены проектировки основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Таким образом, правительство делает одновременно обзор, прогноз и расчет доходов и расходов бюджета на краткосрочный период, равный одному году, и на среднесрочный период. Опыт западно-европейских стран свидетельствует о том, что бюджетные доходы и расходы формируются исходя как минимум из трехлетней перспективы, поскольку:

1) с течением времени меняются общественно-экономические предпосылки и условия, что влияет на доходы и расходы бюджета;

2) при негативном воздействии на бюджет прогнозируемых событий (для РФ - падение мировых цен на нефть) возможно предпринять контрмеры (например, создать резервные фонды);

3) ряд программ и финансовых обязательств государства реализуются в течение длительного периода времени, поэтому ежегодные объемы их финансирования не дают полной картины затрат государства; необходимо учитывать совокупные затраты в разбивке на ряд лет, что входит в рамки среднесрочной перспективы (например, обязательства государства компенсировать из федерального бюджета расходы Пенсионного фонда рассчитаны на несколько лет);

4) некоторые мероприятия не дают отдачи в первый год реализации, и эффект от их реализации может сказаться на доходах и расходах бюджета только по истечении нескольких лет (например, снижение ставки по налогу на прибыль может дать положительный результат не в первый год ее снижения);

5) в течение нескольких лет легче осуществлять маневрирование финансовыми ресурсами и осуществлять их перераспределение внутри этого периода времени и между мероприятиями.

В Российской Федерации проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на 3 года.

В настоящее время страны ЕС работают со среднесрочной бюджетной перспективой по доходам и расходам бюджета; каждая из стран ежегодно должна предоставлять Европейской комиссии трехлетнюю программу стабилизации и роста (табл. 2.11.1). Бюджетным кодексом РФ предусматривается составление перспективного трехлетнего финансового плана, который формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и должен содержать данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и подвергается ежегодной корректировке с учетом показателей уточненного среднесрочного периода социально-экономического развития. Естественно, что этому уточнению будут подвергаться доходы и расходы бюджета, так как исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

Таблица 2.11.1

Процесс среднесрочного бюджетирования

Бюджетная практика многих стран мира показала, что при отсутствии определенных ограничений по бюджетным итогам постоянно возникает опасность того, что в условиях нехватки финансово-бюджетных ресурсов законодатели и затем правительство будут пытаться решать многие проблемы путем увеличения расходов бюджета, тем самым нарушая его баланс. Так, например, во всех странах Западной Европы в 70-е и 80-е гг. XX в. значительно выросли общественные расходы, но одновременно выросли и размеры государственного долга. Поэтому конец XX в. принято считать периодом оздоровления общественных финансов. Одним из негативных последствий чрезмерного увеличения расходов по сравнению с доходами является то, что за заимствования, сделанные в нынешнее время, придется рассчитываться будущему поколению.

В целях избежания роста бюджетных расходов, которые превышают допустимые для национальной экономики пределы, законодатели и правительство налагают в сфере бюджетной деятельности бюджетнополитические ограничения. Эти ограничения формировались исторически. Одним из самых ранних положений является положение о том, что расходы не должны превышать доходов, следовательно, бюджет не должен предполагать дефицита. Этот тезис восходит к XIX в., когда госбюджет ассоциировался с бюджетом частного лица - монарха. Поскольку превышение расходов над доходами невозможно осуществлять в течение продолжительного времени, развитие этого тезиса привело к тому, что сбалансированность бюджета стала правилом № 1 в построении бюджета; его стали также называть «золотым правилом». Длительное время бюджетный дефицит рассматривался как проявление неспособности государства покрывать свои расходы текущими поступлениями, в первую очередь налоговыми.

В современном мире сбалансированность бюджета является, с одной стороны, идеальным принципом, а с другой - она стала трактоваться более расширительно. Юридически ничто не мешает правительству предоставлять парламенту несбалансированный бюджет, а законодателю - его утверждать. Дело в том, что расширительная трактовка принципа сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. По мере вмешательства государства в экономику страны, а также с развитием государственной инвестиционной деятельности во многих странах постепенно стало считаться возможным для достижения сбалансированности бюджета прибегать к государственным заимствованиям. В то же время уполномоченные органы на всех стадиях бюджетного процесса должны исходить из требования о необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В частности, 16.06.1997 г. Европейский совет в Амстердаме принял решение о том, что дефицит стран-участниц не должен превышать 3 % ВВП.

Вторым «золотым правилом» является положение о том, что государство не может иметь дефицит бюджета, который превышает совокупные государственные инвестиции. В современном мире ежегодные государственные инвестиции невелики и осуществляются в постиндустриальной экономике по трем направлениям:

1) материальные инвестиции в инфраструктуру, имеющую общенациональное значение: энергетика, телекоммуникации, железные и автомобильные дороги, аэродромы, мосты, водоснабжение, канализация, здания, информационно-техническое обеспечение деятельности госорганов и т.п.;

2) интеллектуальные инвестиции в высшее образование и научные исследования;

3) финансовые инвестиции в акции, выдача госкредитов и ссуд и т.п.

У нас в стране под государственными инвестициями в большей степени принято понимать инвестиции первого направления, то есть классические вложения государства капитального характера.

Во многих государствах существует также целый ряд количественных ограничений, которые связаны с сальдо бюджета, совокупным нетто-капиталом государства, совокупным государственным долгом и совокупными расходами государства.

В Бюджетном кодексе РФ записано, что дефицит федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита Федерального бюджета, т.е. разницы между объемом доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета. В свою очередь, ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 % прогнозируемого ВВП (с 1.01.2013 г.).

Аналогичные ограничения установлены для субъектов РФ и бюджетов муниципалитетов.

Так, например, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим решением утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Если бюджет на очередной финансовый год принимается без дефицита, соответствующим решением о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

Размер дефицита регионального бюджета, утвержденный законом субъекта Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов регионального бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. В случае утверждения в бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале предельный размер дефицита регионального бюджета может превышать 15 %-е ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи акций, находящихся в собственности региона.

Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Превышение по данным годового отчета об использовании соответствующего бюджета рассмотренных выше ограничений является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Очевидно, что недостаточно использовать то или иное законодательное ограничение только при формировании бюджета; это ограничение должно применяться на стадии исполнения принятого и утвержденного бюджета, иначе не будет смысла вводить какие-либо ограничения вообще.

Мировая практика бюджетной работы показывает, что часто результаты исполнения бюджета отличаются в ту или иную сторону от того, что было принято законодательством, то есть даже если бюджет был принят как сбалансированный, в действительности расходы или доходы могут оказаться иными, чем было запланировано в законе.

В случае, если расходы окажутся меньше запланированных и утвержденных законом о бюджете, встает вопрос о том, возможно ли перенесение неиспользованных средств на следующий финансовый год; если да, то возникает следующий вопрос: следует ли использовать эти средства на те же цели, что ранее были предусмотрены, или же с окончанием финансового года дальнейшее целевое закрепление этих средств не является обязательным.

Практически все страны мира имеют механизмы, которые позволяют переносить неиспользованные в текущем финансовом году средства на следующий финансовый год. Исторически формированию такой практики способствовало несколько обстоятельств:

1) одной из первых форм бюджетов в XIX в. были многолетние бюджеты, существование которых допускается до сих пор законодательством ряда стран (Германии, Греции, Франции, Швеции);

2) некоторые страны принимают на несколько лет отдельные части бюджета, хотя бюджет в целом принимается на один год.

Законодательство ряда стран предусматривает утверждение отдельных видов доходов и расходов на период более одного года. Такой опыт касается многолетних программ, переноса кредитов, консолидированных кредитов. Многолетние программы позволяют распорядителям кредитов распределить расходы на инвестиции на несколько лет, а все такие программы утверждаются в законодательном порядке. Перенос кредитов на следующий бюджетный год используется в целях обеспечения непрерывности осуществления какого-либо проекта; процедура переноса позволяет внести в бюджет года, следующего за текущим, те кредиты, которые не были использованы ранее. Перенос кредитов чаще всего используется при осуществлении инвестиций государством, эти кредиты имеют строго целевое назначение. Консолидированными кредитами называются кредиты, которые утверждаются один раз на весь срок их действия и не требуют дальнейшего ежегодного подтверждения. Например, в Великобритании к консолидированным кредитам относятся расходы на содержание королевы и королевского двора, отражающиеся в Цивильном листе, пенсии высокооплачиваемым чиновникам (лорду-канцлеру, спикеру палаты общин), отчисления в фонды ЕС, проценты по консолидированному и текущему долгу.

Довольно распространенным случаем является ситуация, когда решение об ассигнованиях на дотации, трансферты принимались в конце текущего бюджетного года, но все выплаты не успели произвести в этом году и их финансирование переносится на начало следующего бюджетного года.

Все эти ситуации не отменяют принципа ежегодности бюджета, согласно которому согласие законодательного органа на реализацию запланированных в бюджете доходов и расходов распространяется только на один год, следовательно, и исполнение бюджета должно быть осуществлено в течение одного года. Поэтому дефицит или профицит бюджета не могут быть перенесены автоматически на следующий год.

В свяэи с этим в Бюджетном уставе ЕС существует длинный перечень правил, которые подробно регламентируют ситуации переноса средств с одного бюджетного года на другой. В Бюджетном кодексе России аналогичных регламентов не установлено, хотя подобные ситуации возникают, поэтому законодателю приходится разрешать такие ситуации каждый раз заново, что неэффективно.

В случае если расходы оказываются больше, чем было утверждено законом о бюджете, возникает проблема перераспределения средств между разными расходными статьями. В таких ситуациях очень важно, чтобы Бюджетный кодекс или другой аналогичный по статусу бюджетный документ устанавливал правила, которые бы определяли полномочия различных уровней исполнительной власти.

Бюджетный кодекс регламентирует использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете.

Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на замещение заимствований, погашение долгов, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете.

Оказание финансовой помощи бюджетам второго и третьего уровней бюджетной системы также отражено в бюджетном законодательстве РФ; конечной целью процесса межбюджетного регулирования является также обеспечение сбалансированности субнациональных и местных бюджетов.

В бюджетной практике переходного периода Россией использовался дефицит федерального бюджета, который был малоуправляемым со стороны государства: начиная с 2000 г. федеральный бюджет становится профицитным до 2008 г. включительно, а с 2009 г. в РФ планируется дефицитный бюджет, но с уже более высокой степенью управляемости.

В мировой бюджетной практике планируемый профицит, даже первичный, - явление чрезвычайно редкое; такие ситуации требуют обязательного отражения в законе о бюджете, так как иначе общество теряет контроль над действиями правительства, а сам бюджет становится несбалансированным, неполным и непрозрачным.

В первой редакции Бюджетного кодекса РФ была глава 12 «Профицит бюджета и порядок его исполнения», где было четко указано, что бюджет любого уровня должен составляться без профицита. Предусматривалась также процедура сокращения профицита еще в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета, которой предписывалось вначале сократить привлечение доходов от продажи собственности, затем направить средства на дополнительное погашение долговых обязательств и только потом увеличить расходы бюджета, включая передачу части доходов бюджетам других уровней. Предполагалось также, что в случае нецелесообразности этих мер следует изменить налоговое законодательство для того, чтобы сократить налоговые доходы бюджета.

Впоследствии глава 12 была изъята из Бюджетного кодекса, и механизм урегулирования ситуации бюджетного профицита оказался законодательно не установленным.

Принято различать структурный дефицит и циклический. Дефицит бюджета, который закладывается еще на стадии формирования бюджета, то есть планируется при разработке структуры доходов и расходов бюджета, называется структурным. Поскольку стадия исполнения бюджета редко дает точно такие же показатели, какие были утверждены законом о бюджете, размеры реального дефицита, фактически сложившегося при исполнении бюджета, могут существенно отличаться от величины запланированного структурного дефицита.

В случае превышения величины реального дефицита над структурным рассчитывается разница между ними, которая называется циклическим дефицитом. При превышении структурного дефицита над реальным также рассчитывают разницу между ними, которую называют циклическим излишком.

Основными методами покрытия бюджетных дефицитов являются: увеличение налоговых поступлений и других доходов (например, от приватизации, распродажи резервов), выпуск государственных займов и эмиссия кредитных денег.

Хотя дефицит бюджета - явление в целом противоречивое, но общепринято считать, что факт существования дефицита - еще не свидетельство финансового неблагополучия в государстве. С момента появления дефицита бюджета правительства многих стран пытались использовать его в качестве финансового инструмента, а теоретически - разрабатывали концепции его регулирования. Классической концепцией является концепция нейтрального сбалансированного бюджета, сторонники которой считают, что бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам ежегодно, т.е. бюджет должен быть бездефицитным, и следует нейтрально относиться к ходу воспроизводственного процесса в стране. Исторически это первая концепция, но реально ее придерживаются правительства стран с переходной или кризисной экономикой.

Второй по времени появления является концепция циклически сбалансированного бюджета, которая привязывает проблему обеспечения сбалансированности бюджета не к финансовому году, а к экономическому циклу: доходы и расходы бюджета должны быть приспособлены к фазам экономического цикла, поэтому правительство должно покрывать дефициты бюджета, возникшие в период спада и кризиса, теми излишками средств, которые образовались на стадии подъема экономики. Следовательно, на стадии спада для стимулирования экономического роста правительство должно сокращать налоги и сборы при одновременном увеличении расходов, компенсируя тем самым падение спроса, и сознательно создавать бюджетный дефицит. Наоборот, в стадии подъема должны повышаться налоги и сборы, уменьшая тем самым вероятность «перегрева» экономики, правительственные расходы сокращаться, поэтому возможно появление положительного сальдо бюджета и вероятно создание социальных фондов циклического регулирования. Внешне создание таких фондов напоминает ситуацию в современной России, где создавался Стабилизационный фонд, но это сходство только формальное, так как причины и цели создания российского стабилизационного фонда связаны не с фазами экономического цикла, а с попытками амортизировать средствами фонда прогнозируемое снижение поступлений в бюджет при уменьшении мировых цен на энергоносители.

Современные концепции - неоклассические, неоконсервативные и посткейнсианские - в своей основе имеют концепцию функциональных финансов, в которой главной целью государственных финансов считается обеспечение макроэкономического равновесия путем бюджетного регулирования экономики; различия же во взглядах неоклассиков, неоконсерваторов и посткейнсианцев относятся к различиям предлагаемых ими моделей экономического развития. Так, приверженцы неоклассических теорий, поддерживая идею развития свободного предпринимательства, считают необходимым ограничивать сферу государственного регулирования и не допускать дефицита бюджета (Мид, Роббинс, Слоу, Кенрик). Неоконсерваторы считают, что государство должно создавать условия для экономического роста, сбережений и накоплений как его факторов путем бюджетных ассигнований (Хау, Уолтерс, Стейн, Уэйденбаум), а посткейнсианцы настаивают на расширенном государственном вмешательстве, направленном через использование финансов на ограничение монополий и сокращение военных расходов при одновременном увеличении доли социальных расходов (Шэкл, Минский, Клауэр).

В действительности современное государство редко придерживается строго определенных теоретических взглядов, комбинируя на практике различные варианты и финансовые инструменты, но все правительства признают необходимость вмешательства государства в социальную сферу и экономику. Существующие разногласия по вопросам бюджетного регулирования касаются обсуждения степени вмешательства государства в экономику и методов, применяемых при этом.

Анализ тенденций российской бюджетной политики конца прошлого века и начала нынешнего показывает, что ее направленность определяется больше краткосрочными моментами (например необходимостью выплат по государственному долгу), чем стратегическими целями.

Разработка и принятие досрочной стратегии развития государства является той основой, на базе которой в РФ стало возможным разработать и принять трехлетний бюджет начиная с 2008 г.; трехлетний бюджет является «скользящим», или скользящей трехлеткой.

Решение тактических задач путем бюджетного финансирования при отсутствии предложенной обществу стратегии в области бюджетной политики, обсуждение намерений государства в перспективе препятствует обеспечению прозрачности бюджетной системы, то есть ее открытости для общества. Трехлетнему бюджету соответствует Бюджетное послание Президента, также рассчитанное на три года.

2.12.