Суть і значення фінансового контролю

Фінансовий контроль як одна із функцій управління фінансами являє собою особливу діяльність щодо перевірки формування і використання фондів фінансових ресурсів у процесі створення, розподілу і споживання ВВП з метою оцінювання обґрунтованості і ефективності прийняття рішень і результатів їх виконання.

Об’єктом фінансового контролю виступають процеси формування і використання фондів фінансових ресурсів (фінансові показники діяльності усіх суб’єктів економічних відносин: дохід, прибуток, собівартість, витрати обігу, рентабельність, податкові платежі). Суб’єктами фінансового контролю є, з одного боку, як державні, так і недержавні контролюючі структури, а з іншого — підприємства всіх форм власності та фізичні особи.

Призначення фінансового контролю полягає, насамперед, у необхідності мобілізації фінансових ресурсів усіх сфер фінансової системи і у дотриманні порядку ведення обліку та звітності.

Зміст фінансового контролю відображається у таких положеннях:

- перевірка виконання фінансових обов’язків усіма суб’єктами економічних відносин перед відповідними ланками влади згідно з економічним законодавством;

- перевірка використання бюджетних коштів державними та муніципальними підприємствами;

- перевірка надходжень податків і зборів у всі ланки бюджетної системи;

- перевірка спектра фінансових операцій підприємств;

- виявлення та усунення наслідків фінансових порушень та зловживань;

- застосування форм відповідальності за порушення норм фінансового законодавства.

Основні принципи фінансового контролю такі:

- незалежність (не враховуються матеріальна чи моральна зацікавленість перевіряючого);

- гласність (результати перевірок публікуються для широкого загалу);

- превентивність (попереджувальний характер фінансового контролю);

- дієвість (за результатами контрольної перевірки завжди вживаються певні заходи);

- регулярність (контроль проводиться з певною періодичністю);

- об’єктивність (контроль проводиться згідно з вимогами чинного законодавства);

- всеохоплюючий характер (якщо можливо, фінансовий контроль має охоплювати всі сторони фінансово-господарської діяльності).

Основні функції фінансового контролю покладено на вищі органи законодавчої і виконавчої влади (рис. 12.6).

Рис. 12.6. Механізм здійснення фінансового контролю в Україні

Верховна Рада України проводить фінансовий контроль під час визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту державного бюджету на новий бюджетний рік, внесення змін і доповнень до затвердженого бюджету, розгляду і затвердження звіту про виконання державного бюджету за минулий бюджетний період, прийняття законодавчих актів щодо виконання бюджету. У складі Верховної Ради України створено комітети, які здійснюють парламентський контроль за використанням фінансових ресурсів держави.

Контроль за витрачанням державних коштів, дотриманням норм фінансового законодавства, за реалізацією фінансової політики органами виконавчої влади покладено на спеціалізований незалежний орган — Рахункову палату Верховної Ради України. До основних повноважень Рахункової палати належать[32]:

- проведення фінансових перевірок, ревізій в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національного банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України;

- контроль органів місцевого самоврядування, підприємств, банків, організацій щодо використання ними бюджетних коштів;

- проведення комплексних ревізій і тематичних перевірок;

- внесення пропозицій щодо удосконалення бюджетного законодавства;

- порушення перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі тощо.

Важливі функції у фінансовому контролі виконує Кабінет Міністрів України.

Місцеві фінансові органи здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів.

Міністерство фінансів України та місцеві органи у встановленому законодавством порядку одержують від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання.

Відповідно до Бюджетного кодексу України, Міністерство фінансів України разом з Рахунковою палатою Верховної Ради України у порядку, визначеному Верховною Радою України, має здійснювати і контроль за проведенням таємних видатків.

До повноважень органів Державної фінансової інспекції України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:

- цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

- цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

- достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;

- відповідністю взятих бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

- ведення бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

- станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів.

Протягом 2011 р.

Проведені Держфінінспекцією контрольні заходи засвідчили те, що і надалі має місце негативна практика незаконного використання державних ресурсів. Такі порушення фінансово-господарської дисципліни у 2011 р. виявлено у майже у кожному з перевірених об’єктів контролю.

Загалом протягом 2011 р. виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, на загальну суму понад 5,4 млрд грн.

Найбільш поширеними порушеннями фінансово-бюджетної дисципліни в державі залишаються:

- порушення вимог Бюджетного кодексу в частині нецільового використання бюджетних коштів, взяття до сплати зобов’язань понад затверджені асигнування, відволікання бюджетних коштів у довготривалу дебіторську заборгованість тощо;

- зайве витрачання бюджетних коштів внаслідок оплати завищених обсягів та вартості виконаних робіт і наданих послуг;

- витрачання бюджетних коштів на придбання меблів, обладнання, автотранспорту та інших матеріальних цінностей з перевищенням граничних нормативів, а також на утримання автотранспорту понад встановлені ліміти;

- незаконна передача державного та комунального майна суб’єктам недержавної форми власності;

- незастосування обов’язкових процедур державних закупівель;

- заниження вартості активів внаслідок непроведення індексацій, а також в результаті неоприбуткування придбаного майна та лишків товарно-матеріальних цінностей.

Основними причинами таких порушень є низька якість внутрішнього контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів.

Зокрема, протягом 2011 р. на 11,1 тис. підприємств, установ і організацій виявлено майже 3,9 млрд грн незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів, у тому числі 1,6 млрд грн бюджетних коштів.

Внаслідок неправомірних дій окремих керівників, реалізації товарів, робіт, послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами та організаціями, підприємствами втрачена можливість отримати належні їм доходи в сумі понад 1,5 млрд грн., у тому числі бюджетами — 784 млн грн.

Протягом 2011 р. Держфінінспекцією забезпечено відшкодування і поновлення незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат, недостач фінансових та матеріальних ресурсів на загальну суму 7,5 млрд грн., з якої 3,2 млрд грн. — бюджетні кошти.

Важливість Державної податкової служби в країні зумовлюється тим, що вона є єдиною структурою в системі виконавчої влади, що здійснює фіскальний контроль за сплатою податків. При цьому податкові органи мають право здійснювати на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності перевірки грошових документів, бухгалтерських книг, звітів, кошторисів, декларацій, товарно-

касових книг, показників електронних контрольно-касових апаратів і комп’ютерних систем та інших носіїв інформації, пов’язаних з обчисленням і сплатою податків, інших платежів.

Крім перелічених суб’єктів загальнодержавний фінансовий контроль в Україні здійснюють також Державна казначейська служба України, Державна митна служба України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна України, уповноважений орган виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг, а також дирекції державних позабюджетних цільових фондів та інші центральні і місцеві органи виконавчої влади.

Фінансовий контроль як економічну категорію можна поділити на види, форми і методи. Види контролю визначають співвідношення контролюючого і підконтрольного суб’єктів. Форми фінансового контролю відображають стадію його здійснення відносно руху грошових потоків. Методи контролю — це сукупність прийомів та способів його здійснення.

Види фінансового контролю. Залежно від взаємозв’язку об’єкта контролю — фінансової діяльності, і суб’єкта — органу контролю, фінансовий контроль поділяється на два основні види: внутрішній і зовнішній.

При внутрішньому контролі фінансова діяльність кожного суб’єкта контролюється ним самим через спеціальні підрозділи — контрольно-ревізійні відділи, управління тощо. Такий контроль має форму внутрішнього аудиту, метою якого є перевірка доцільності та обґрунтованості окремих фінансових операцій, їх відповідності фінансовій стратегії і тактиці даного суб’єкта.

Зовнішній контроль полягає у перевірці фінансової діяльності того чи іншого суб’єкта відповідними уповноваженими органами контролю. Метою цього контролю є перевірка відповідності фінансової діяльності чинному фінансовому законодавству. Цей контроль за ознакою суб’єктів його здійснення поділяється на державний, відомчий, внутрішньокорпоративний, незалежний і суспільний.

Державний — це контроль з боку держави як за фінансовою діяльністю юридичних і фізичних осіб, так і за власними фінансами. Він покладається на спеціальні органи фінансового контролю (як зазначалося вище в Україні це Рахункова палата і Державна фінансова інспекція) та органи управління фінансами і фінансовою системою (Міністерство фінансів, Державна податкова служба, Державна казначейська служба, органи управління державними цільовими фондами). Державний контроль є найбільш організованим та дієвим видом контролю, який охоплює мікро- та макро- рівень розподілу і перерозподілу створеного ВВП, а відповідно і реалізацію загальнодержавної фінансової політики. У разі виявлення порушень застосовуються фінансові санкції, а винні особи можуть бути притягнені до адміністративної, а в окремих випадках і кримінальної відповідальності.

Громадський фінансовий контроль полягає у виявленні і попередженні різних порушень у фінансовій діяльності підприємств, організацій та установ з ініціативи органів місцевого самоврядування або окремих груп громадян. Його здійснюють: громадські організації (партії, рухи, профспілки, що стежать за виконанням умов трудового договору), засоби масової інформації, окремі фахівці (фізичні особи) на основі добровільності та без жодних матеріальних і фінансових відшкодувань.

Відомчий і внутрішньокорпоративний контроль полягає у перевірці фінансової діяльності суб’єктів, що підпорядковані міністерствам і відомствам або входять до складу корпоративних об’єднань. Цей контроль охоплює три напрями. Перший — це відповідність фінансової діяльності чинному фінансовому законодавству. Другий — узгодженість фінансової діяльності із фінансовою стратегією і тактикою міністерств, відомств, корпоративних об’єднань. Третій — внутрішньовідомчі розподільні і пере- розподільні відносини. Цей вид контролю спрямований насамперед на виявлення і усунення порушень і недоліків у фінансовій діяльності підвідомчих підприємств і організацій. За результатами контролю приймаються адміністративні рішення відповідно до чинного законодавства та статутних документів.

Незалежний фінансовий контроль здійснюється незалежними контролюючими органами — аудиторськими фірмами.

Аудит — це перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних до

кументів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’ек-

тів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, повноти і відповідності чинному законодавству.

Аудиторська перевірка здійснюється незалежними особами — аудиторами або аудиторськими фірмами на комерційних засадах.

У 1993 р. в Україні був прийнятий Закон «Про аудиторську діяльність», який визначив правові засади здійснення аудиторської діяльності і спрямований на створення системи незалежного фінансового контролю з метою захисту інтересів власника.

Аудит може бути обов’язковим та ініціативним. Обов’язковий аудит передбачений законодавством для певного переліку підприємств і організацій, зокрема: банків, інвестиційних фондів, інвестиційних компаній, інших небанківських фінансових установ, які здійснюють залучення коштів громадян або залучення чи торгівлю цінними паперами (крім операцій з випуску (емісії) власних корпоративних прав), бірж, страхових компаній, кредитних спілок, недержавних пенсійних фондів.

Також аудиторські перевірки можуть також проводитись з ініціативи керівництва або власників підприємства, його засновників, акціонерів.

Крім проведення контрольної роботи, аудиторські послуги можуть надаватися у вигляді консультацій з питань організації бухгалтерського обліку, проведення фінансово-господарської діяльності відповідно до чинного законодавства, у тому числі податкового.

Перед аудиторами ставляться високі професійні вимоги: аудитор повинен мати кваліфікаційний сертифікат, який засвідчує його кваліфікаційну придатність, а також ліцензію — дозвіл на заняття аудиторською діяльністю. Сертифікацію і ліцензування аудиторської діяльності в Україні здійснює Аудиторська палата України. Крім цього вона в установленому порядку проводить атестацію аудиторів, розробляє стандарти і методичні рекомендації, веде облік аудиторів, їх фірм.

Під час проведення перевірок аудитори самостійно визначають форми і методи аудиту на підставі чинного законодавства, існуючих норм і стандартів, умов договору із замовником, професійних знань та досвіду. Аудитори мають право отримувати всі необхідні документи для проведення перевірок, а також пояснення до них.

Поряд з цим аудитори зобов’язані належним чином надавати аудиторські послуги, повідомляти власників, замовників про виявлені недоліки ведення бухгалтерського обліку і звітності, зберігати в таємниці інформацію, отриману під час аудиту.

З метою забезпечення об’єктивності і неупередженості у проведенні аудиторських перевірок чинним законодавством забороняється проведення таких перевірок аудитором, який має власні майнові інтереси, прямі родинні стосунки з керівництвом суб’єкта господарювання, що перевіряється, або є членом керівництва, засновником чи працівником.

Результати проведення аудиторської перевірки оформляються аудиторським висновком. Аудиторський висновок — це офіційний документ, засвідчений підписом та печаткою аудитора чи аудиторської фірми, який складається за наслідками проведеного аудиту і містить висновок щодо достовірності звітності, повноти і відповідності її чинному законодавству та встановленим нормативам бухгалтерського обліку фінансово-господарської діяльності.

Форми фінансового контролю. Залежно від стадії здійснення контролю він поділяється на попередній, поточний і наступний.

Особливістю попереднього фінансового контролю є те, що він здійснюється на етапі розробки та прийняття управлінського рішення з фінансових питань. Він пов’язаний із процесами визначення оптимального обсягу централізованих і децентралізованих фінансових ресурсів у плановому періоді, а також з їх ефективним розподілом та використанням. Вихідною інформаційною базою для цього контролю є фактичні дані виконання планових завдань минулих періодів. На рівні держави попередній фінансовий контроль проводиться на стадії розробки та прийняття законодавчих і нормативних актів у сфері фінансів. Важливим напрямом цього контролю є перевірка контрагента — отримувача коштів: його юридичного статусу, фінансового стану, ділових рис, партнерської відповідальності тощо.

Поточний фінансовий контроль становить оперативний контроль за реалізацією фінансової діяльності, дотриманням планових показників, виконанням вимог фінансової дисципліни тощо. Він здійснюється через аналіз, перевірки, обстеження діяльності суб’єктів господарювання, його завдання — вчасно реагувати на зміни умов фінансової діяльності

Наступний фінансовий контроль здійснюється на завершальній стадії виконання планового завдання. Його мета — контроль за фінансовими результатами, порівняння фактичних і планових показників фінансової діяльності, оцінка ефективності проведеної роботи. Цей вид контролю є базою для попереднього контролю майбутнього періоду. Наступний контроль дає повну і вичерпну інформацію про фінансову діяльність як кожного суб’єкта, так і суспільства у цілому. Таким чином, спостерігається тісний взаємозв’язок між попереднім, поточним та наступним фінансовим контролем.

Залежно від мети та завдань фінансового контролю виділяють такі його форми.

1. Моніторинг — це система заходів, які здійснюються суб’єктами фінансового контролю, що пов’язана зі спостереженням за фінансовими явищами і процесами і використовується для прийняття оперативних рішень.

2. Внутрішній аудит — це форма контролю, що забезпечує функціонально незалежну оцінку діяльності органів державного сектору і дає впевненість центральним фінансовим органам виконавчої влади, керівництву органів державного сектору в тому, що система державного управління функціонує у спосіб, який максимально знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи нерентабельності.

3. Інспектування — це подальший контроль за дотриманням законодавства органами державного сектору при використанні і розпорядженні фінансовими та

матеріальними ресурсами, формуванні бюджетних зобов’язань, веденні бухгалтерського обліку і складанні фінансової звітності, що здійснюється у формі ревізій і перевірок.

Відмінністю інспектування від внутрішнього аудиту є його фіскальна спрямованість.

Методи фінансового контролю розрізняються за характером його здійснення, за комплексністю і технологією контролю, його спрямованістю, оформленням результатів. Методами фінансового контролю є конкретні прийоми проведення фінансового контролю. Їх поділяють на:

- натуральні, коли перевіряється наявність товарно-матеріальних цінностей та їх відповідність документам (інвентаризація, лабораторний аналіз, контрольний замір, контрольний запуск сировини у виробництво, перевірка фактично виконаних робіт тощо);

- документальні, коли контроль здійснюється за наявними документами (ревізії, перевірки).

Перевірка — це обстеження окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств або їх підрозділів на основі документації та видаткових документів і визначення можливості виправлення виявлених порушень. Наслідки перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.

Ревізія — це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи чи організації на предмет дотримання законодавства з фінансових питань, достовірності обліку і звітності, а також спосіб документального викриття недостач, витрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань. Ревізії проводять державні та недержавні органи фінансового контролю. За результатами ревізії складається акт, який є підставою для вжиття заходів щодо виправлення порушень, відшкодування збитків тощо. Ревізії бувають: плановими і позаплановими; повними і частковими (залежно від повноти охоплення ревізією фінансово-господарської діяльності підприємства); суцільними, вибірковими і комбінованими (залежно від обсягу аналізованих даних та повноти залучення документів); комплексними і тематичними (залежно від організації проведення); документальними (контроль здійснюється на підставі документів) та фактичними (перевіряється наявність товарно-матеріальних цінностей).

Кожна перевірка і ревізія мають бути ретельно підготовленими. Для цього вивчаються відповідні закони, постанови, інструкції; проводиться ознайомлення з матеріалами попередніх ревізій і перевірок; вивчаються особливості основної діяльності тощо. За результатами підготовчої роботи складається програма ревізії і на її основі розробляється робочий план.

Проведення ревізії здійснюється в такій послідовності: представлення повноважень; проведення організаційних зборів з відповідальними працівниками підприємства; проведення інвентаризації (встановлення відповідності матеріальних цінностей і грошових коштів їх документам); особисте ознайомлення з ревізованим об’єктом; попередній аналіз господарської діяльності; безпосередньо документальна ревізія чи

перевірка; систематизація матеріалів ревізії чи перевірки; складання акта чи довідки; реалізація матеріалів ревізії чи перевірки; перевірка усунення виявлених недоліків.

При цьому важливо зазначити, що завдання ревізії та перевірки схожі із завданнями аудиту, а саме: визначення достовірності інформації, що перевіряється, та відповідність чинному законодавству здійснених фінансово-господарських операцій. Водночас між ними є і суттєві відмінності:

- аудиторська діяльність спрямована на захист інтересів клієнтів, а ревізійна діяльність насамперед захищає інтереси держави;

- зв’язки між організацією, що проводить перевірку, і об’єктом контролю при аудиті — горизонтальні і здійснюються на добровільній основі, а при ревізії — вертикальні, тобто здійснюються в порядку адміністративного призначення;

- аудиторські послуги оплачує клієнт або за його згодою орган, який потребує аудиторського висновку; ревізії оплачуються вищестоящим органом або державою;

- і аудитор, і ревізор можуть проводити перевірки вибірковим методом, але за умови виявлення порушень аудитор має право обмежитись вибірковою перевіркою і надати можливість клієнту самому виправити помилки за весь період, а ревізор повинен провести суцільну перевірку за весь період для визначення розміру шкоди і встановлення винних;

- ефективність аудиту визначається клієнтом як співвідношення затрат на проведення аудиту і результатів аудиторської перевірки; ефективність ревізії визначається відповідним контролюючим органом, що кількісно відображається розмірами донарахованих у бюджет податків та інших надходжень;

- результати аудиторської перевірки відображаються в аудиторському висновку і рекомендаціях для клієнта; за результатами ревізії складається акт, що містить організаційні висновки, обов’язкові вказівки, виконання яких пізніше контролюється;

- аудитори зобов’язані забезпечити конфіденційність отриманої інформації і результатів аудиту; ревізори мають право їх висвітлити перед громадськістю.

Необхідною умовою забезпечення ефективності фінансового контролю є опти- мальність і системність дій контролюючих органів. Іншими словами, фінансовий контроль не може бути ефективним, якщо він не охоплює всіх сфер обігу фінансових ресурсів.