Визначення актуальних завдань місцевого самоврядування як програми для розробки комунікативних стратегій
Аналізуючи недосконалість існуючої правової бази місцевого самоврядування і пропонуючи шляхи для додаткового регулювання, зокрема, комунікативної сфери місцевого самоврядування, дослідник О.Соснін відзначає, що «нові законодавчі та директивні документи мають сполучати завдання й економічного, і соціального розвитку України» [56].
Відтак, необхідним видається з’ясування як ролі місцевого самоврядування у виконанні цих завдань, так і завдань місцевого самоврядування, вирішення яких викликане безпосередньо функціонуванням у ньому комунікативного процесу. Зауважимо, що функціонування соціальної системи – місцевого самоврядування – піддається впливу тим процесам, які відбуваються і в системі, і в над-системах.У законодавстві, яке стосується місцевого самоврядування, прямо не визначені завдання, хоча чітко окреслені і розмежовані функції органів місцевого самоврядування. Так, ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад [58], а ст. 27 – 40 включно деталізують вичерпний перелік цих повноважень виконавчих органів місцевих рад у різних сферах соціально-економічного життя територіальної громади – у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; в галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; у галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері соціального захисту населення; в галузі зовнішньоекономічної діяльності; в галузі оборонної роботи; щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; щодо відзначення державними нагородами України; інші повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Слід відзначити, що більшість цих функцій мають недержавну природу, оскільки основним критерієм визначення функцій є муніципальна природа виникнення і вирішення питань місцевого значення. Таким чином «відбувається перенесення частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади» [66, с.34]. Характер подвійної природи (муніципальної і державної) владних повноважень органів місцевого самоврядування був і залишається предметом як наукової, так і політичної дискусії. Не зайвим буде нагадати, що в новітній історії України доби Незалежності вирішення цієї проблеми проходило непросто і навряд чи знайшло остаточне вирішення після прийняття Верховною Радою України Конституції України (1996) та Закону України «Про місцеве самоврядування» (1997).
Пошук оптимальної моделі місцевого самоврядування, яке б забезпечувало реальне народовладдя і участь громадян у вирішенні місцевих проблем відбувався впродовж першої п’ятирічки незалежності і набував іноді не досить прийнятних для демократії форм. З цього приводу М.В.Грищук, характеризуючи ситуацію 1994-1995 рр., коли сформувалася вертикаль влади місцевих адміністрацій на чолі із «сильним» Президентом, відзначав: «ради, по суті, перетворилися тоді на своєрідно міні-парламенти, що нагадували політичні клуби, де сподіватися на продуктивну діяльність було наївно і небезпечно» [67, с.41]. Саме невдоволення громадськості таким станом речей, об’єктивна суперечність між усвідомленням необхідності перенесення владних повноважень на місця і відсутністю реального самоврядування, розвиток якого гальмувався президентською вертикаллю у результаті і стало каталізатором суспільних змін. Таким чином, починаючи з 1990 року, йде «процес поступового перерозподілу публічних повноважень та публічної власності на користь органів місцевого самоврядування» [67, с.43].
Після певного усталення і закріплення в практичній діяльності норм Закону «Про місцеве самоврядування» (1997), виникають нові виклики перед місцевим самоврядуванням, спричинені насамперед, глобалізаційними процесами та проблемою наближення вітчизняних стандартів до загальноєвропейських.
Як зазначає віце-президент Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, Славутицький міський голова В.П.Удовиченко, «сьогодні ми чітко визначили існування двох великих процесів – глобалізації, з одної сторони, та децентралізації – з іншої» [68, с.54]. А децентралізація, на думку В.П.Удовиченка, в свою чергу, вимагає сильної територіальної влади – як регіональної, так і місцевої. Становлення такої сильної влади, відповідно, і сприятиме у результаті руху в напрямку реалізації положень Лісабонської стратегії та сприятиме процесу європейської інтеграції як на місцевому, так і регіональному рівнях. При цьому важливою умовою є адекватність переданих повноважень переданим ресурсам: «Є ресурси – є місцеве самоврядування. Немає ресурсів - немає ніякого місцевого самоврядування» [68, с.54].Також серед основних проблем місцевого самоврядування вітчизняні дослідники називають (див. Табл.1.1): законодавчу невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування; економічну неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень; відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування; погіршення якості складу місцевих рад внаслідок запровадження пропорційної системи виборів за закритими партійними списками; недієвість форм прямої демократії, нехтування місцевою владою конституційно - правових механізмів залучення громадян - членів територіальної громади - до вирішення питань місцевого значення [69, с.79-80].
Із Табл.1.1, сформованої на основі рекомендацій вітчизняних фахівців [69, с.79-81], визначаємо, що істотна зміна умов, за яких сьогодні функціонує місцеве самоврядування і наражається на численні соціальні небезпеки, можлива при формуванні і впровадженні пакету законодавчих норм, які регулюватимуть взаємовідносини громадян на рівні територіальної громади, взаємовідносини між територіальними громадами та між громадами і державою.
Ці взаємовідносини виникнуть внаслідок імплементації загальноєвропейських підходів до місцевого самоврядування (зокрема, дієвого виконання положень Європейської хартії місцевого самоврядування), а відтак стануть потужним стимулом для розвитку і визнаних загальноєвропейських комунікативних практик у місцевому самоврядуванні та на рівні держави. Функціонування і активне використання таких практик і таких підходів на рівні місцевого самоврядування сприятиме подоланню існуючої ідентифікаційної дифузності членів територіальних громад через підвищення рівня довіри до органів місцевого самоврядування, активного залучення громадян до формування, формування економічної основи і впровадження управлінських рішень на рівні територіальної громади.
Варто лишень зазначити, що за умов політичної нестабільності і ведення перманентної виборчої кампанії зосередитися на прийнятті такого пакету законодавчих документів (а, значить, і окреслити нове середовище для комунікативних стратегій, що стимулюватимуть творення ідентичності) вітчизняним політикам, принаймні у короткостроковій перспективі, буде надзвичайно важко.
Виявлені проблеми знаходили своє відображення у формі пріоритетів стратегічного розвитку українського суспільства і раніше, зокрема, у Стратегії економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки [70, с.322-349].
Для нашого дослідження найбільш значимими є комплекси проблем місцевого самоврядування, з якими доводиться зустрічатися територіальним громадам постійно і від вирішення яких залежить сталий розвиток громади. До таких проблемних комплексів, розв’язання яких у дослідженні пропонується проводити за допомогою комунікативних стратегій, ми віднесемо три групи завдань [71].
Отже, виділимо, по-перше, групу завдань із забезпечення політичних прав – тобто проблема забезпечення демократичних, прозорих і вільних виборів представницьких органів місцевого самоврядування, реалізація принципу політичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування – при хорошій роботі сільський голова залишається на наступний термін, при поганій – достроково або після завершення своєї каденції змінюється на посаді; забезпечення проведення місцевих та всеукраїнських референдумів, загальнодержавних та місцевих інформаційних кампаній; по суті, ця група проблем пов’язана із забезпеченням політичних прав членів територіальної громади.
По-друге, це група завдань, пов’язаних із забезпеченням соціально-економічних прав членів територіальної громади – сталого економічного розвитку території через стратегічне планування, впровадження місцевих соціальних і культурних програм, залучення інвестицій, створення привабливого іміджу територій, розвитку рекреаційного і туристичного потенціалу, співпрацю з бізнесом.
Таблиця 1.1
Проблеми місцевого самоврядування та шляхи їх розв’язання
| Проблема | Ознаки і наслідки проблеми | Пропозиції щодо подолання негативних наслідків | Завдання впроваджуваних пропозицій |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Законо-давча невизначе-ність тери-торіальної основи місцевого самовряду-вання | внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» після 1997 р. було недостатньо для вирішення всього комплексу проб-лем, що постав перед місцевим самоврядуван-ням. Після консти-туційної реформи 2004 постало питання про розширення прав територіальних громад на консти-туційному рівні та підготовки нової редакції базового Закону | законодавче визначення статусу тери-торіальної громади як базового рівня системи адміністративно –територіального устрою | забезпечення реальної децентралізації публічної влади та зміцнення територіальної громади у контексті принципів Європейської стратегії ефективного управління, Європейської хартії місцевого само-врядування (зокрема, принципу субсидіарності, за яким перед-бачається надання найближчим до людини органам влади максимальних повноважень) та Європейського маніфесту нової урбаністики, спрямованого на створення потужного осередку місцевої демократії – громади сучасного міста |
| Економічна неспроможність пере-важної більшості тери-торіальних громад,орга- нів місцево-го самовря-дування що-до здійснен-ня власних і делегованих повнова-жень. | недостатність ресурсів у бюджетах розвитку тери-торіальних громад для інвестицій спричинили кризу комунальної ін-фраструктури, зношеність тепло-вих, водно – кана-лізаційних, водо-постачальних ме-реж та житлового фонду | законодавче закріплення базових основ господарської діяльності у системі місцевого самоврядування; унормування фінансової самостійності територіальної громади; прийняття Закону України «Про комунальну власність в Україні» | обов’язкове погодження орга-нами місцевого самоврядування проектів законів, нормативно–правових актів виконавчої влади, які впливають на форму-вання та розподіл доходної частини місцевих бюджетів; унормування організаційно–правових механізмів розв’язання спорів між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; фінансування інвестиційних проектів у сфері соціально–економічного розвитку ЖКГ |
Продовження табл. 1.1
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Відсутність чіткого роз-поділу пов-новажень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самовряду-вання
| відчуженість органів місцевого самоврядування від населення та їх корпоратизацію, закритість і непро-зорість діяльності; наслідком стало неефективне вико-ристання комуна-льної власності | розробка пакету за-конодавчих актів, спрямованих на реалізацію прав територіальних громад, забезпечен-ня партнерства органів державної влади та органів місцевого само-врядування | врахування об’єктивної вимоги демократичного врядування: обсяг повноважень органів місцевого самоврядування у вирішенні місцевих питань має спиратися на відповідний рівень їхньої відповідальності за виконання ухвалених рішень
|
| Погіршення якості скла-ду місцевих рад внаслі-док запро-вадження пропорцій-ної системи виборів за закритими партійними списками | політизація діяльності місцевих рад; помилки в управлінській діяльності через недосвідченість керівників; низь-кий рівень кому-нікації між місце-вими радами та членами терито-ріальної громади; неможливість впровадження новітніх техно-логій в управ-лінській діяль-ності; корупція; виникнення цент-рів прийняття рішень, які знаходяться за межами місцевих рад і тери-торіальних громад
| реформування системи виборів місцевих рад та міських, селищних та сільських голів. | ухвалення нової редакції закону «Про вибори депутатів Верховної Ради, Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», яка передбачає мажоритарну систему відносної більшості для виборів депутатів місцевих рад та мажоритарну двотурову систему відносної більшості для виборів міських голів. |
По-третє, виділимо групу завдань із забезпечення громадянських прав членів територіальної громади, а досліджуючи ширше – і самовідтворення політичної і соціальної системи місцевого самоврядування через залучення громадськості до участі в місцевому самоврядуванні, тобто наявність стимулу для розвитку лідерів територіальної громади; підзвітності представників виборних органів; участі громадян у процесі підготовки і прийняття рішень. Дана група завдань має принциповий характер для досягнення кумулятивного ефекту з вирішення двох попередніх проблемних комплексів. Адже «участь громадськості збільшує прозорість процесу прийняття рішень, а також підвищує відповідальність посадових осіб перед виборцями» [72, с.15], до того ж, «хоч би де люди зробили успішні зусилля з розвитку громади, ці зусилля ґрунтувалися на розумінні необхідності розвивати власні ресурси, можливості і здібності громади» [73, с.15].