Оценка нормативного финансирования вузов

Положительные стороны нормативного финансирования вузов неоднократно обсуждались, но более или менее детального анализа его введения вместо существующего сметного финансирования до настоящего времени не проводилось.

• до настоящего времени не разработано подходов к анализу последствий изменения порядка бюджетного финансирования образовательных учреждений;
• данные о финансировании вузов, особенно в разрезе статей экономической классификации расходов бюджетов, являются практически недоступными для исследований.

Для проведения исследований авторами были использованы данные о распределении бюджетного финансирования (плановые сметы) в 2002-2004 гг. по основным статьям экономической классификации в разрезе ряда вузов,

подведомственных бывшему Минобразованию России[30], дополненные статистическими данными за 2001-2003 гг. о структуре контингентов студентов вузов (статистическая форма 3-нк).

Подход к оценке финансового положения вузов был принят традиционный. В основу оценки изменения финансового положения высших учебных заведений положен принцип сопоставления рассчитываемых в рамках моделируемых условий объемов финансирования каждого отдельного вуза с объемами, установленными сметами на соответствующий год.

В частности, оценка результатов введения нормативного финансирования высших учебных заведений осуществлена по каждому году в отдельности по следующей схеме:

1. определяется/устанавливается норматив финансирования (об установлении расчетного норматива см. далее);
2. определяются объемы финансирования вузов по нормативу (норматив умножается на величину приведенного контингента студентов);
3. сопоставляется рассчитанный объем финансирования вузов по нормативу со сметными назначениями;
4. делаются оценки/выводы о степени значимости последствий введения норматива.

Анализ проводился по нескольким возможным вариантам установления норматива финансирования, в частности:

• норматив финансирования устанавливается на уровне минимальных расходов в расчете на 1 студента

приведенного контингента в соответствующем году;

• норматив финансирования устанавливается на уровне максимальных расходов в расчете на 1 студента приведенного контингента в соответствующем году;
• установление норматива на уровне средних по группе вузов удельных расходов.

Сводные результаты оценки последствий установления норматива финансирования на уровне минимальных расходов в расчете на 1 студента приведенного контингента в соответствующем году представлены в таблице 4.3[31].

Таблица 4.3. Оценка результатов нормативного

финансирования вузов при минимальном уровне норматива

Полученные данные показывают, что установление минимального норматива ведет к очень большой „экономии“ бюджетного финансирования — на уровне 50% от объема годового финансирования по группе вузов в целом. Финансовое положение практически всех вузов выборки ухудшается. Вузы при таком варианте организации финансирования будут иметь отрицательную потребность в дополнительных средствах, т. е. объем их финансирования будет сокращен. Это естественный результат такого подхода к установлению норматива. Следовательно, кроме задачи экономии бюджетных средств, данный вариант установления норматива финансирования может быть признан неприемлемым.

Результаты оценки установления норматива финансирования на уровне максимальных расходов в расчете на 1 студента приведенного контингента в соответствующем году представлены в таблице 4.4.

Таблица 4.4. Оценка результатов нормативного

финансирования вузов при максимальном уровне норматива

Приведенные результаты расчетов соответствуют ожидаемым и показывают, что установление максимального норматива ведет к формированию очень большой дополнительной потребности в финансировании, почти в десять раз превышающей объем годового финансирования данной выборки.

Полученные результаты применения „крайних4 вариантов расчета норматива финансирования можно рассматривать как тривиальные. В самом деле, чем ниже норматив финансирования, тем ниже потребность в средствах и тем выше „экономия“ от применения такого норматива.

Аналогичные выводы можно было сделать, исходя и из общих соображений. Однако это не позволило бы оценить масштабы последствий, т. е. количественные параметры изменения финансового положения вузов.

Установление норматива на уровне средних удельных расходов, рассчитанных как средняя величина удельных расходов по вузам (сумма удельных расходов по вузам делится на число вузов) заметно меняет последствия введения нормативного финансирования относительно двух предыдущих случаев. Данные о результатах введения такого норматива приведены в таблице 4.5.

Таблица 4.5. Оценка результатов нормативного

финансирования вузов при среднем уровне норматива

Полученные данные показывают достаточно умеренную в целом картину изменения финансирования. Прирост финансирования по выборке относительно невелик. Амплитуда изменения финансирования по вузам находится в интервале от -455,1 до 90,8 млн. руб. (2002 г.). Соответствующие результаты получены и по другим годам. Такая ситуация достаточно представима при усреднении показателей — кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает.

Если в качестве норматива взять общую среднюю величину удельных расходов (суммарные расходы, деленные на суммарный приведенный контингент), то картина в целом будет похожей (таблица 4.6).

Таблица 4.6. Оценка результатов нормативного

финансирования вузов при нормативе на уровне средних удельных расходов по выборке в целом

Судя по полученным данным, этот вариант с точки зрения характеристик изменения финансирования выглядит наиболее „спокойным4 . Величины изменений расходов по вузам находятся в достаточно умеренном интервале. Тем не менее это не означает предпочтительности применения именно этого варианта. Возможно, существуют и более подходящие. Для поиска таковых необходимо более детально исследовать возможные варианты построения нормативов и содержательные критерии их отбора.

Одним из возможных направлений дифференциации нормативов финансирования является их расчет по группам высших учебных заведений. В частности, можно группировать вузы по их типам и видам. В ряду возможных использованы для примера две группировки вузов:

• по основной направленности реализуемых учебных программ (тип вуза);
• по основному характерному признаку (вид вуза).

Следует отметить, что предложенные группировки отражают лишь некоторые представления авторов и носят исключительно иллюстративный характер. Цель, преследуемая при их введении, заключается в разделении множества вузов на некоторые группы, объединенные общим признаком, в которых возможно установление единого норматива финансирования.

Основные типы вузов представлены в таблице 4.7. Колонка „Код типа“ в таблице и далее по тексту введена и использована для хранения и обработки информации в базе данных.

Таблица 4.7. Основные типы вузов

При группировке вузов по типам архитектурно-строительные учебные заведения были отнесены к техническим вузам, а университеты — к естественнонаучным вузам.

Основные виды вузов представлены в таблице 4.8. Исследуемая выборка включает вузы не всех типов и видов, что связано, как уже отмечалось, с малой доступностью данных по финансированию.

Таблица 4.8. Основные виды вузов

Выбор данных о расходах и контингентах студентов по типам вузов позволяет рассчитать средние удельные расходы на 1 студента приведенного контингента (таблица 4.9).

Таблица 4.9. Удельные расходы по типам вузов

Для оценки последствий применения полученных величин в качестве нормативов финансирования по типам вузов проведено сопоставление объемов финансирования вузов в группах, рассчитанных на основе этих нормативов, с имеющим место сметным финансированием. Сопоставление проведено в следующей последовательности:

1. Рассчитываются объемы финансирования вузов соответствующего типа по определенному для данного типа нормативу;
2. Объемы нормативного финансирования суммируются;
3. Вычисляются отклонения расчетного нормативного финансирования от сметного по отдельным вузам, по типам и по выборке в целом.

Сводные результаты расчета приведены в таблице 4.10.

Таблица 4.10. Изменение финансирования при введении нормативов по типам вузов (тыс. руб.)

Как видно из приведенных данных, итоговые (суммарные) отклонения „нормативного “ финансирования по типам вузов весьма незначительны, что в общем характерно для усреднения. Сравнивая отклонения с аналогичными показателями, полученными при установлении норматива на уровне средних расходов по выборке в целом (см. таблицу 4.6 — наиболее умеренный вариант с точки зрения величин отклонений расчетного финансирования от сметного), можно отметить, что использование нескольких нормативов финансирования позволяет снизить общее отклонение от фактического сметного финансирования. Иными словами, дифференциация нормативов финансирования позволяет в результате их введения уменьшить финансовые последствия в смысле изменения величины финансирования вузов. Собственно, иного трудно было и ожидать, поскольку групповые нормативы приближены к индивидуальным показателям удельного финансирования. Дальнейшая дифференциация вузов по группам будет снижать отклонения.

Необходимо отметить, что в изучаемой выборке педагогических вузов имеется по крайней мере одно учебное заведение со значительными удельными расходами, которые выпадают из общего ряда, превышая средние значения в несколько раз (возможно, это связано не только с большими объемами его финансирования, но и с неточностью данных). Для более обоснованных суждений показатели этого вуза из расчета были исключены. Однако и в этом случае индивидуальные отклонения сметного финансирования от расчетного остались достаточно большими (таблица 4.11).

Таблица 4.11. Отклонения расходов от нормативного уровня (тыс. руб.)

Приведенные данные позволяют сделать ряд предположений относительно общего характера текущего сметного финансирования.

1. Действующий в настоящее время порядок сметного финансирования имеет „в основании“ расчетов не только показатель контингента студентов, т. е. основывается на нескольких показателях. В связи с этим сопоставление нормативного финансирования со сметным требует соответствующего исключения из расчетов тех расходов, которые однозначно не определяются контингентом студентов. Возможно, это содержание части материальных объектов, отдельные составляющие ФОТ, расходы, связанные с индивидуальными особенностями образовательных учреждений и. т. п. .
2. Расчеты показателей сметного финансирования в настоящее время в некоторой степени индивидуализированы, т. е. основываются не столько на единых для всех образовательных учреждений подходах, сколько на индивидуальных показателях вузов:

• штатном расписании каждого отдельного вуза;
• сложившихся материальных условиях осуществления образовательной деятельности;
• индивидуально установленных соотношениях финансирования внутри вуза и. т. п.

4Исключение из норматива тех расходов, которые слабо связаны с контингентом студентов (слабость связи можно проверить только по существующей практике финансового планирования, но отнюдь не по каким-то принципиальным положениям) может в конечном итоге привести к тому, что в нормативе останутся только расходы, связанные с выплатой стипендий и прямо зависящие от численности студентов, причем дневной формы обучения. Все остальные расходы в конечном итоге будут определяться сложившимися показателями функционирования конкретных учебных заведений. Это позволяет предположить, что установление норматива (нормативов) финансирования должно базироваться не только на численности студентов, но и на каких-то иных показателях.

3. На практике применяется индивидуальный подход к финансированию отдельных образовательных учреждений. Об этом свидетельствует „разброс“ изменения удельных расходов по годам.
4. Определение сметных назначений для вузов осуществляется по принципу „от достигнутого уровня“ , т. е. между образовательными учреждениями распределяется установленный бюджетом объем финансирования, в общем случае не связанный с удовлетворением потребности вузов в финансовых ресурсах.

Возможно, основной причиной неравномерного изменения финансирования по вузам являются изменения функционирования их материальной базы, структуры профессорско- преподавательского состава, тарифов коммунального обслуживания и др.

В таком случае, введение любого норматива финансирования приведет к существенному изменению финансового положения вузов. Причем качество этих изменений обратно пропорционально удельным расходам в расчете на 1 студента приведенного контингента: чем удельные расходы выше по отношению к нормативу (в данном случае — среднему значению), тем существеннее по отношению к современному уровню будет уменьшение финансирования. Иными словами, введение любого норматива приведет к улучшению финансового положения вузов с низкими удельными расходами (следствие неразвитого потенциала) и к снижению обеспечения вузов с высоким потенциалом (образовательным и научным). Это обстоятельство следует учитывать, разрабатывая подходы к модернизации финансирования высшего образования.

С учетом высказанных предположений и выводов, рассматривая выборку более детально, можно отметить следующее:

• в каждой группе (типе) вузов присутствуют учебные заведения с выпадающе высокими удельными расходами в расчете на 1 студента, что связано, очевидно, с индивидуальными особенностями их финансирования;
• число подобных вузов невелико, что де-факто подтверждает их отнесение к числу „ведущих “;
• в группах практически нет вузов с выпадающе малыми удельными расходами. Следовательно, существует некоторый минимум расходов, ниже которого образовательные учреждения не финансируются (возможно, это обстоятельство следует рассматривать как основу введения нормативного финансирования).

В частности, если считать выпадающе высокими отклонения, превышающие модуль максимального отрицательного отклонения от „норматива“ , то число вузов с таким отклонением по типам будет невелико, но заметно (таблица 4.12):

Таблица 4.12. Число вузов с выпадающе высокими отклонениями удельных расходов от средних (по типам)

Представленная структура позволяет отметить следующее:

• доля вузов с удельными расходами, превышающими средние по данному типу значения на величину, превышающую модуль максимального отрицательного отклонения от средней, достаточно стабильна (на рассматриваемом временном отрезке — 10-15%);
• указанная доля не уменьшается, а несколько возрастает (на временном отрезке в 3 года);
• определенная (сравнительно небольшая) доля вузов финансируется „лучше “ остальных относительно контингента обучающихся.

Важно также отметить, что при введении норматива финансирования (при прочих равных условиях) эта группа вузов понесет наибольшие потери в объеме получаемых бюджетных средств. Не называя конкретные вузы, добавим, что это действительно вузы с развитой материальнотехнической базой, высоким образовательным и научным потенциалом или находящиеся в условиях, объективно требующих более высоких затрат на осуществление образовательной деятельности.

Иллюстративно результаты по педагогическим вузам представлены в виде графиков на рисунках 4.1-4.3. Сравнение финансирования в 2003-2004 гг. с таковым в 2002 г. показывает, что финансирование вузов носит в значительной степени индивидуальный характер.

Для выявления этого обстоятельства вузы отсортированы по показателю удельных расходов. Полученное распределение отображено на графике (рисунок 4.1):

• прямая линия отображает уровень средних удельных расходов по группе;
• две кривые отображают уровень удельных расходов в вузах (верхняя кривая) и отклонения удельных расходов от средней (нижняя кривая).

Если в 2002 г. распределение удельных расходов относительно норматива, рассчитанного как средняя величина удельных расходов внутри типа „педагогические ву- зы“, носит достаточно гладкий характер (рисунок 4.1), то в 2003 г. (рисунок 4.2) и тем более в 2004 г. (рисунок 4.3) при сохранении того же порядка расположения вузов в списке имеют место заметные отклонения в финансировании отдельных вузов от нормативного уровня.

(педагогические вузы, 2002 г.)

Это может означать, что распределение средств в 20032004 гг. между педагогическими вузами основывалось не только на изменении их приведенного контингента и общем повышении бюджетных ассигнований на высшее профессиональное образование, но и на других факторах, связанных, видимо, с расходами на материальные условия осуществления образовательной деятельности в отдельных образовательных учреждениях. Одновременно можно отметить сохраняющийся неизменным общий вид кривой.

Рис. 4.2. Отклонения удельных расходов от норматива (педагогические вузы, 2003 г.)

60000

50000

40000

30000

20000

10000

о

вузы:

I —•— Норматив              - Удельные расходы |

Рис. 4.3. Отклонения удельных расходов от норматива (педагогические вузы, 2004 г.)

Аналогичное положение складывается и по другим типам вузов. В качестве примера можно также рассмотреть наиболее многочисленную группу технических вузов, вклю-

чающую технические университеты, институты технического профиля, строительные и архитектурно-строительные институты. Такой состав группы, возможно, внесет больший элемент неравномерности в расчетные показатели финансирования.

Отклонение удельных расходов от их среднего значения по группе технических вузов представлено на рисунке 4.4.

140000 120000 100000 ? 90000

s $0000

40000 20000

0

втузы

I — норматив — Удельные расходы — 2003 — 2004

Рис. 4.4. Удельные расходы и норматив (технические вузы, 2002-2004 гг.)

График показывает практически ту же картину, что и для педагогических вузов: относительно гладкая в 2002 г. кривая распределения удельных расходов в 2003-2004 гг. приобретает другой вид, отражая неравномерность увеличения финансирования относительно контингента. На графике также выделяются вузы, имеющие значительное превышение удельных расходов над нормативом (средним уровнем). Если исключить из расчета вузы с выпадающе

высокими удельными расходами (в данном случае их относительно мало — 6-7 ед., см. таблицу 4.12), то это приведет:

• к некоторому снижению средней величины удельных расходов и соответственно уменьшению норматива;
• к уменьшению отклонений от норматива (таблица 4.13 и рисунок 4.4).

Таблица 4.13. Отклонения удельных расходов

технических вузов от нормативов (руб.)

При сопоставлении отклонений по техническим вузам за 2002-2004 гг. выявляется точно такая же картина, как и в случае с педагогическими вузами. Если в 2002 г. отклонения располагаются на сравнительно гладкой кривой (рисунок 4.5, помечена указателем), то в 2003 и 2004 гг. характер распределения существенно не меняется, но на кривых появляются „зубцы“, что свидетельствует о неравномерности финансирования технических вузов.

Обращает на себя внимание область отрицательных отклонений, где разброс наиболее заметен (на рисунке 4.5 обведена пунктиром). Очевидно, ряд технических вузов (но не все) с низкими объемами финансирования получил дополнительные по сравнению с „соседями“ средства и уменьшил свои отклонения удельных расходов от среднего уровня.

Это представляется нормальным отражением процесса выравнивания уровней финансирования. Но при этом

Рис. 4.5. Отклонения от нормативов (технические вузы, 2002-2004 гг.)

ряд вузов из данной подгруппы был, по всей видимости, забыт, о чем свидетельствуют направленные вниз „зубья“ графика (указаны стрелками).

И, разумеется, первоначально гладкая кривая 2002 г. к 2004 г. приобрела вид пилы при сохранении в целом исходного вида — при аппроксимации будет, по-видимому, близка к кривой 2002 г. с поправкой на общее увеличение финансирования.

Проведенный анализ позволяет дополнить выводы о последствиях введения нормативного финансирования вузов следующими положениями:

• данные о финансировании за ряд лет не могут использоваться для расчета и обоснования нормативов финансирования, поскольку отражают неравномерный характер распределения средств между вузами;
• даже при максимальном приближении нормативов к среднему уровню расходов вузов данного типа (при исключении из расчетов показателей с наибольшими отклонениями, т. е. выведении из нормативного финансирования вузов с развитым потенциалом — около 10% от числа вузов выборки) потери вузов относительно текущего финансирования останутся на уровне 20-25% (по крайней мере в наиболее многочисленной группе технических вузов);
• дальнейшее уточнение нормативов финансирования на основе средних удельных расходов возможно, если в качестве группировки взять признак вида вуза, что позволяет уменьшить группы и, следовательно, рассчитать более точные значения средних удельных расходов. При этом, однако, число нормативов будет соответственно увеличено;
• следует отметить, что, продолжая дифференцирование нормативов, можно дойти до уровня отдельного вуза или даже его части. Это позволит в максимальной степени учесть все особенности вузов, но сведет на нет саму идею нормативного финансирования.

Как уже указывалось выше (таблица 4.8), в изучаемой выборке можно выделить 9 видов вузов. Еще раз необходимо отметить, что предложенная группировка используется исключительно для целей настоящей работы и не претендует на полноту и исчерпывающий характер. Общая характеристика видов вузов с точки зрения предмета изучения представлена в таблице 4.14. Наиболее многочисленными видами в данной выборке являются классические университеты (куда отнесены все университеты, профиль которых не указан в названии) и технические университеты (прямо названные именно таким образом).

Для оценки возможности использования рассчитанных величин в качестве нормативов финансирования по видам

Таблица 4.14. Удельные расходы по видам вузов

вузов проведем аналогичное сопоставление рассчитанных на основе этих нормативов объемов финансирования вузов с имеющим место сметным финансированием. Сводные результаты расчета приведены в таблице 4.15.

Положительное отклонение от норматива означает, что при введении норматива вуз будет получать дополнительное по отношению к существующему финансирование. Отрицательное — уменьшение финансирования. Разумеется, на фоне общего повышения финансирования вуз при введении норматива может получить прирост объема финансирования и при введении норматива ниже удельных расходов, рассчитанных исходя из объемов финансирования, определенных в соответствии с действующим порядком. Но это увеличение будет меньше, чем оно могло бы быть без введения норматива. В результате снижение финансирования будет носить расчетный характер.

Таблица 4.15. Отклонения в финансировании при введении нормативов по видам вузов (тыс. руб.)

Примечания:

У3

р

и

р

В виде „педагогические университеты44 из расчетов исключен один вуз с выпадающе высокими удельными расходами В вид „юридический институт (академия)44 попали только два вуза.

to

to

СО

Как следует из приведенных данных, минимальное отклонение от норматива (отрицательные значения) по первым четырем видам вузов в 2-4 раза по абсолютной величине превышает положительные отклонения. Это самые большие группы, объединяющие вузы с существенно различающимися потенциалами и, соответственно, величинами удельных расходов. При этом максимальное положительное отклонение удельных расходов от норматива составляет 40-60% от величины норматива, что весьма близко к среднеквадратическому отклонению. Это означает кроме всего прочего, что положительные отклонения от норматива (фактические удельные расходы меньше норматива) имеет большее число вузов в большинстве видов. Исключения составляют юридические вузы (их в выборке всего два, что не является, на наш взгляд, значимым для расчетов) и экономические вузы, имеющие умеренные отклонения от средних показателей в своем подвиде. Следовательно, при введении нормативного финансирования большая часть вузов получит положительный эффект в виде дополнительных средств.

Если рассмотреть более детально самый многочисленный вид вузов — „технические университеты“ , то можно отметить следующее.

Отклонения примерно 85% технических университетов от норматива имеют стабильный характер. Иначе говоря, даже при наличии упоминаемых выше неравномерностей финансирования отклонения этой части вузов ложатся практически на прямую, т. е. достаточно стабильно выдерживается распределение отклонений удельного финансирования от среднего уровня. Вероятнее всего, это получается „автоматически“ , поскольку прирост финансирования отдельного вуза изменяет его относительное положение, но финансирование большинства вузов изменяется пропорционально увеличению бюджетных ассигнований на высшее образование. В результате число вузов, меняющих свое положение на шкале отклонений от среднего уровня, невелико и не влияет на общий характер распределения.

Довольно наглядно это может быть представлено в виде графика распределения отклонений удельных расходов технических университетов от нормативного (среднего) уровня (рисунок 4.6). Для построения графиков технические университеты были отсортированы по величине отклонений от норматива в порядке уменьшения (от положительных к отрицательным) по каждому году в отдельности. Это означает, что положения вузов на шкале не совпадают, поэтому по рисунку нельзя судить об изменениях в отклонении удельных расходов отдельного вуза, а можно только рассматривать общее изменение характера распределения средств между ними.

Как видно из рисунка, характер кривых во времени изменяется незначительно, точнее — практически не изменяется.

В дополнение к ранее сформулированным можно сделать дополнительные выводы относительно введения нормативного финансирования.

Введение нормативного финансирования высших учебных заведений, даже по группам вузов, приведет к их дифференциации по уровню бюджетных поступлений: вузы с относительно низкими удельными объемами финансирования получат дополнительные средства, а финансирование вузов с более высокими объемами получаемых средств будет сокращено.

Сложившаяся структура распределения финансирования между вузами такова, что независимо от уровня установленного норматива финансирования и при разумном

20000

10000

о

-10000

-20000

-30000

-40000

-50000

-60000

• 2002 * 2С04

2003

Рис. 4.6. Отклонения удельных расходов от среднего уровня (технические университеты)

уровне норматива и прочих равных условиях около 10% вузов окажутся в условиях высокого недофинансирования относительно существующего уровня.

Наличие 10% вузов с выпадающе высокими удельными расходами искажает общую картину распределения отклонений в финансировании при установлении норматива. Следовательно, эти вузы целесообразно не включать в расчет нормативов и определять для них отдельный порядок финансирования. Возможно, эта задача может быть решена путем выделения именно этой части вузов в категорию „ведущие высшие учебные заведения“ .