2.2 Страны Западной Европы
В последнее десятилетие XX в. высшее образование большинства западноевропейских стран сталкивалось с острыми финансовыми проблемами. В этот период высшую школу охватил финансовый кризис, связанный прежде всего с замедлением роста государственной поддержки университетов, которое происходило одновременно с увеличением численности студентов.
Государство взяло курс на то, чтобы переложить определенную часть расходов по финансированию высшего образования на студентов и их семьи, а также выпускников вузов, внося соответствующие изменения в механизм финансирования высшего образования: речь идет о введении платы за обучение, изменении условий предоставления стипендий, развитии системы образовательных кредитов и т.д. Государство также стимулировало более активное вовлечение частных фирм в финансирование высшего образования, участие работодателей в поддержке подготовки кадров для их предприятий. Система высшего образования Западной Европы все более активно втягивалась в рыночные отношения. В условиях острой нехватки финансовых ресурсов учебные заведения высшего образования были вынуждены активизировать усилия по поиску дополнительных частных источников финансирования своей деятельности, по повышению эффективности использования имеющихся у них ресурсов. Перед высшей школой европейских стран встала сложная задача — обеспечить высокое качество высшего образования и широкий доступ к нему в условиях нехватки финансовых ресурсов.Основные направления реформ финансирования высшего образования в странах Западной Европы
В послевоенный период в системах высшего образования стран Западной Европы произошли существенные сдвиги. За 40 лет (с середины 1950-х до середины 1990-х годов) численность студентов почти во всех западноевропейских странах увеличилась более чем в 10 раз. Произошел переход от элитарной системы к массовой системе высшего образования, охватывающей ныне в разных странах Западной Европы от 1/3 до 2/ 3 выпускников средней школы.
Этот рост сопровождался значительными структурными изменениями в системе высшего образования (так, наряду с традиционными университетами возникли учебные заведения, дающие более специализированную, профессионально ориентированную подготовку).В странах Западной Европы доля государства в финансировании высшего образования значительно выше, чем, например, в США. В ФРГ, Австрии и Италии доля государственного финансирования в расходах на высшее образование составляла в середине 1990-х годов около 90%, в Великобритании, Португалии и Финляндии — примерно 80%, в Дании, Швеции и Ирландии — примерно 2/3 (в США соответствующий показатель равен 50%). Удельный вес государственных расходов на высшее образование в ВВП в большинстве европейских стран (за исключением Франции и южноевропейских стран) в середине 1990-х годов превышал 1% (наиболее высок он в Финляндии, Норвегии, Дании и Нидерландах). За период с начала 1960-х годов этот показатель увеличился в 2—3 раза.
В 1970-е—1990-е годы университетский сектор высшего образования западноевропейских стран стал подвергаться весьма жесткой критике со стороны общественности за неспособность учитывать потребности рынка труда, неэффективное управление и высокие затраты. В 1980-е— 1990-е годы были введены различные процедуры оценки деятельности университетов, произошло уменьшение средств, выделяемых вузам государством (в расчете на одного студента). В 1970-е—1990-е годы соотношение государственных расходов на высшее образование в расчете на одного студента и ВВП в расчете на душу населения в большинстве западноевропейских стран снижалось. В результате такой динамики государственного финансирования западноевропейские университеты уже с 1970-х годов сталкиваются с углубляющимся финансовым кризисом. Но лишь относительно недавно (в 1990-е годы) целесообразность сохранения традиционной системы финансирования высших учебных заведений, основанной почти полностью на государственной поддержке, стала подвергаться сомнениям на официальном уровне.
До 1980 г. обучение в высшей школе западноевропейских стран (за редким исключением) было практически бесплатным. Кроме того, в ряде стран студенты получали стипендии, дававшие возможность компенсировать часть своих затрат на проживание в университетских кампусах во время учебы. В 1980-е— 1990-е годы в условиях обострения бюджетных проблем произошли серьезные изменения в сфере финансирования высшего образования. Бесплатным оно осталось для студентов далеко не всех западноевропейских стран. Во второй половине 1990-х годов страны Западной Европы можно было условно разделить на три группы:
страны с бесплатным обучением в университетах: ФРГ, Австрия, Дания, Финляндия, Греция, Норвегия, Великобритания (до 1998/99 уч. г.), Швеция;
страны с невысокой платой за обучение (Франция); страны с высокой платой (Бельгия, Испания, Ирландия, Италия, Нидерланды, Швейцария).
Между странами Западной Европы существуют различия не только в отношении оплаты обучения в университетах, но и в сфере предоставления государственной финансовой помощи студентам. Нет четкой связи между размерами платы за обучение и государственной финансовой помощью. При этом ситуация в этой сфере не отличается стабильностью ни в одной из западноевропейских стран.
Реформы систем финансирования высшего образования в странах Западной Европы в 1990-е годы были нацелены на усиление рыночных тенденций в этой сфере. В качестве их обоснования выдвигался тезис о том, что традиционная государственная система финансирования высшего образования не обеспечивает нужного объема финансовых средств, равенства образовательных возможностей (принося выгоды прежде всего наиболее обеспеченной части населения), эффективности, адекватного учета экономических и социальных потребностей.
Рост финансовой самостоятельности высших учебных заведений привел к диверсификации источников доходов вузов, увеличению в них доли платы за обучение и поступлений от различных контрактов с бизнесом и государственными структурами.
Растет значение государственного финансирования, поступающего университетам через потребителей услуг образования, т.е. студентов, в соответствии с их выбором (ваучеры), уменьшается роль субсидий. Возникают новые механизмы финансирования, “следующего” за студентами в соответствии с их выбором учебного заведения. Тем не менее в большинстве западноевропейских стран государственное финансирование остается наиболее важным источником доходов вузов.В ряде стран были введены системы финансирования вузов на конкурсной основе. Сначала это касалось финансирования научных исследований, а потом (в отдельных случаях) и финансирования преподавательской деятельности.
В 1980-е годы в странах Западной Европы были разработаны специальные системы оценки преподавательской и научно-исследовательской деятельности вузов. От такой оценки в определенной мере зависит объем получаемых университетами бюджетных средств (например, от качества преподавания и научноисследовательской деятельности зависят возможности получения дополнительного финансирования и т.д.).
Крупное изменение в системе финансирования высшего образования было связано с включением в нее образовательных кредитов. Предоставление таких кредитов означает перекладывание части расходов на высшее образование на потребителей, поскольку их введение обычно сопровождается сокращением государственного финансирования.
Рыночные реформы финансирования высшего образования в первую очередь влияют на его доступность. Увеличение расходов семей по оплате обучения своих детей в высшей школе может негативно сказаться на доступности высшего образования для низших групп населения по доходам. В силу этого вырабатываются специфические механизмы адресной социальной поддержки студентов из низкодоходных семей.
Замена образовательными кредитами других механизмов финансирования высшего образования означает увеличение риска для их получателей. Во-первых, возникает риск, что хотя студенты могут и не завершить обучение или не завершить его в срок, им все равно придется возвращать кредит. Во-вторых, начиная учебу, студенты еще точно не знают, какое влияние она окажет на их будущие доходы. Студенты из семей с низкими доходами могут не захотеть брать в долг, поэтому для них доступность высшего образования уменьшится. Однако определенные схемы предоставления кредитов, предусматривающие возврат задолженности по ним с учетом будущих доходов выпускников вузов, минимизируют такого рода риски, поэтому их введение не должно приводить к снижению доступности высшего образования.
Для того чтобы обеспечить повышение эффективности системы высшего образования и одновременно не допустить уменьшения его доступности для семей с низкими доходами, необходимы следующие меры в сфере его финансирования.
Следует заключать долгосрочные соглашения между вузами и государством, предусматривающие финансирование различных специальных программ, нацеленных на сохранение доступности высшего образования для малообеспеченного населения, представителей национальных меньшинств.
При предоставлении субсидий и кредитов на обучение необходимо учитывать доход студентов, выпускников вузов и их семей. В частности, следует предоставлять такие образовательные кредиты, выплата задолженности по которым осуществляется в зависимости от доходов выпускников университетов (такая схема была введена в Австралии в 1989 г.). Если доход выпускника не достигает определенного минимального уровня, выплата задолженности должна откладываться.
В 1990-е годы в западноевропейских странах произошли следующие конкретные изменения в финансировании высшего образования. В ряде стран (Великобритании, ФРГ, Дании) активно обсуждались перспективы введения платы за обучение в высшей школе. В Великобритании, где дискуссия была наиболее острой и продолжительной, пришедшее к власти лейбористское правительство обнародовало (в 1997 г.) проект реформы финансирования высшего образования. В соответствии с этой реформой в 1998/99 уч. г. была введена плата за обучение для студентов полного курса обучения. Одновременно в тех западноевропейских странах, где плата за обучение в вузах высока (Ирландия, Португалия), обсуждались перспективы ее снижения.
Что касается других западноевропейских стран, то в ФРГ на протяжении последних нескольких лет идет подготовка очередной реформы высшей школы, необходимость проведения которой ощущается весьма остро в условиях приспособления университетов восточных земель Германии к системе образования, сложившейся в Западной Германии, а также нарастания финансовых трудностей.
В Австрии, как отмечают западные эксперты, социальные и политические традиции препятствуют проведению рыночных реформ финансирования высшего образования. В Финляндии произошли значительные изменения в финансировании высших учебных заведений. В частности, оно увязывается с различными показателями деятельности университетов; государственные средства распределяются между ними на конкурсной основе. Во Франции (стране с наибольшей централизацией финансирования и управления в сфере высшего образования среди всех западноевропейских стран) в последние годы отмечаются процессы децентрализации, а также диверсификации источников финансирования вузов. Широкое распространение получает контрактная система.
Остановимся на конкретных направлениях адаптации вузов западноевропейских стран к условиям сокращения государственной финансовой поддержки и необходимости активного привлечения дополнительных источников финансирования их деятельности.
Организация непрерывного образования взрослых и установление контактов с частными фирмами
В настоящее время в западноевропейских странах все более широкое распространение получает организация непрерывного обучения взрослых — на различных краткосрочных семинарах, вечерних курсах и т.п. Организация непрерывного обучения обеспечивает вузам поступление дополнительных финансовых ресурсов, остро необходимых им в условиях нехватки средств, выделяемых государством на развитие образования.
Некоторые университетские программы непрерывного образования специально предназначены для работников определенных компаний или государственных агентств, другие же программы доступны для всех. Получаемые по указанным программам средства становятся важным источником доходов государственных вузов в условиях, когда во многих странах обучающиеся по полному курсу студенты традиционных программ этих вузов не платят или платят очень немного за свое обучение.
По оценкам западных экспертов, в большинстве европейских стран университеты обеспечивают организацию лишь небольшой части программ послешкольного обучения взрослых. В основном такое обучение проводится частными учебными центрами, промышленными ассоциациями и в рамках внутрифирменных программ подготовки. Перед университетами стоит задача увеличить свою долю на рынке непрерывного образования.
В 1991 г. была создана Сеть непрерывного образования европейских университетов (European Universities Continuing Education Network), объединяющая 160 учреждений высшего образования из 27 стран. Эта организация помогает своим членам разрабатывать программы непрерывного образования и лоббировать их продвижение на национальном и европейском уровнях. Ассоциация европейских университетов (Association of European Universities) также уделяет растущее внимание непрерывному образованию.
Из всех западноевропейских стран наибольшее развитие непрерывное образование получило в Финляндии. С 1980-х годов в 21 государственном университете страны действуют центры непрерывного обучения. В Финляндии, население которой составляет 5 млн человек, 150 тыс. молодых людей учатся по традиционным вузовским учебным программам, а 200 тыс. взрослых обучаются по послешкольным программам непрерывного образования.
Норвегия, Великобритания и Франция также входят в число лидеров в сфере организации непрерывного образования. Тем не менее даже в этих странах университетам предстоит сделать еще очень много для удовлетворения растущего спроса на программы такого обучения.
Доходы университетов Франции от организации программ непрерывного образования составляют примерно 240 млн дол. в год. Но это лишь 10% всего рынка образовательных услуг для взрослых на послешкольном уровне во Франции. В организации непрерывного образования активно участвуют лишь некоторые французские университеты.
Во Франции правительство предпринимает определенные шаги, направленные на расширение непрерывного образования. В течение двух лет министерство образования и исследований Франции проводит конкурс на получение грантов для финансирования организации новых университетских программ непрерывного обучения. В 1998 г. эти гранты получили проекты, представленные 13 государственными учебными заведениями.
Высшие учебные заведения осознали, что непрерывное образование приносит им не только денежные выгоды. Участвуя в его организации, вузы устанавливают тесные контакты с компаниями, университетские профессора работают вместе с сотрудниками частных фирм. Это весьма полезно для преподавателей и нередко приводит к заключению новых контрактов на проведение исследовательских работ.
Деятельность Университета Барселоны (Испания) в области непрерывного образования (которая частично финансируется государством как пилотный проект сотрудничества между университетами и промышленностью) ежегодно приносит доходы в размере около 21 млн дол. Эти средства используются для закупки нового оборудования и поддержки университетских исследований. Преподаватели, работающие по программам непрерывного образования, получают дополнительную плату. Ныне Университет Барселоны организует программы непрерывного обучения в нескольких странах Латинской Америки (в сотрудничестве с местными университетами).
Однако такая активная политика в сфере непрерывного образования не характерна для деятельности университетов большинства западноевропейских стран. Там часто считают, что организация непрерывного обучения не соответствует миссии университетов и не принесет преподавателям больших выгод. Дело в том, что разработка программ непрерывного образования требует больших усилий. Педагоги должны менять методику преподавания, поскольку непрерывное обучение (в отличие от традиционного) является более интерактивным и ориентированным практически. По мнению экспертов, для привлечения лучших кадров к преподаванию по программам непрерывного обучения необходимо, чтобы академическая система вознаграждения учитывала их участие в такого рода инновационной деятельности.
Организация непрерывного образования создает условия для модернизации исследовательской деятельности университетов и обновления вузовских учебных планов и программ. Конкуренция за привлечение взрослых учащихся вынуждает вузы разрабатывать новые учебные курсы, в частности, имеющие междисциплинарный характер.
Сторонники непрерывного образования отмечают, что у университетов есть и другие причины участвовать в его организации. Численность студентов университетов в некоторых европейских странах уже достигла своего максимума. Если университеты не смогут компенсировать ожидаемое сокращение их численности за счет расширения программ непрерывного образования, финансовое положение высших учебных заведений значительно ухудшится. Вузы могут получить финансовые выгоды от развития непрерывного образования и в результате использования своего исключительного права присуждать академические степени. Университеты могут выступать в роли своего рода “брокеров” при выдаче сертификатов обучающимся по программам непрерывного образования, организуемым другими структурами, в особенности учебными центрами частных фирм.
Установление партнерских отношений с местным сообществом
В последние годы в странах Европы университеты устанавливают тесные связи с местным сообществом, что оказывается выгодным обеим сторонам. Местные власти и деловые круги заключают с университетами контракты на проведение исследований, которые должны повысить конкурентоспособность местной экономики, а также на организацию программ повышения квалификации и переподготовки работников. Высшие учебные заведения охотно идут на предоставление такого рода услуг, поскольку это обеспечивает им получение значительных дополнительных доходов, остро необходимых в условиях сокращения государственной поддержки.
Например, Университет Ростока (города, расположенного на территории бывшей ГДР) принимает активное участие в поиске путей решения местных экономических и социальных проблем, возникших после объединения Германии. Университет (совместно с городскими властями) участвовал в разработке способов улучшения предоставления услуг населению и борьбы с преступностью, организовывал переподготовку безработных и помогал местным компаниям адаптироваться к изменениям на рынке. Он разработал программы городского экономического развития, а также оздоровления социальной жизни Ростока (включая помощь жертвам сексуального насилия и борьбу с правым экстремизмом).
Такой подход не характерен для высших учебных заведений ФРГ, как правило, далеких от проблем местного сообщества. Он более соответствует тенденциям, отмечаемым в других европейских странах.
Связи, установленные между Университетом Ростока и муниципалитетом города, весьма разнообразны. В 1997 г. городские власти и университет подписали детальное соглашение о партнерстве, которое формализовало их почти десятилетнее многостороннее сотрудничество.
Университет Ростока также поставил перед собой задачу модернизации консервативной системы школьного образования региона. Здесь была организована переподготовка сотен учителей школ, которые были ознакомлены с современными методами обучения, новыми учебными программами и педагогическими технологиями.
При разработке своей политики правительство города широко использует подготовленные университетом рекомендации.