Приложение 5. Концепция проекта Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации»

В Российской Федерации достаточно остро стоят проблемы занятости и безработицы, а также вытекающие последствия связанные с проблемами миграционных процессов, формирования рынка труда.

Однако в настоящее время в системе федеральных органов исполнительной власти отсутствует отраслевое министерство, отвечающее за состояние занятости в стране, за осуществление государственной политики, а также за нормативно-правовое регулирование в указанной сфере.

В связи с этим представляется целесообразным воссоздать Министерства труда РФ, как государственный орган, ответственный за решение всего блока названных проблем, с соответствующими полномочиями. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования

В начале 1990-х гг. на базе бывших Государственных комитетов по труду СССР и РСФСР был создан первоначально Государственный комитет РСФСР по занятости населения (1991), затем Министерство труда и занятости населения РСФСР. Согласно Постановлению Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 80 «Вопросы Министерства труда и занятости населения РСФСР» на данный орган были возложены «разработка и реализация единой государственной политики в области труда, занятости, социальной защиты населения, пенсионного обеспечения, развития трудовых отношений на основе социального партнерства, предотвращения и разрешения трудовых конфликтов, охраны труда, подготовки и переподготовки кадров, демографической, молодежной и миграционной политики». В состав министерства были введены структуры бывшего Госкомтруда и на их основе создана Федеральная служба занятости населения, одновременно была впервые создана Федеральная миграционная служба. Впослед

ствии эти две службы стали независимыми ведомствами, после многочисленных реорганизаций превратившись в нынешние Федеральную службу по труду и занятости РФ и Федеральную миграционную службу Министерства внутренних дел РФ.

Название и состав функций самого Министерства труда и занятости РФ также претерпевало периодические реорганизации, ни одна из которых не пошла на пользу делу — преодолению острых социальных проблем страны и повышению эффективности работы государственных служащих.

Постановлением Правительства № 993 от 18 декабря 1992 г. было принято «Положение о Министерстве труда Российской Федерации», согласно которому к сфере полномочий данного органа были отнесены: осуществление мер по реализации государственной политики в области труда и социальных вопросов; подготовка предложений по вопросам повышения уровня жизни и доходов населения; участие в мероприятиях по совершенствованию системы пенсионного обеспечения, государственных пособий семьям, имеющим детей; разработка и осуществление мер по совершенствованию организации оплаты труда, дифференциации заработной платы по отраслям производственной и непроизводственной сфер и категориям работников; разработка предложений по совершенствованию государственного социального страхования; обеспечение улучшения условий и охраны труда; участие в формировании системы социального партнерства в трудовых отношениях, осуществление контроля за ходом выполнения заключенных генерального, отраслевых (тарифных), специальных соглашений и коллективных договоров; разработка предложений по совершенствованию и реализации политики занятости, по вопросам социальных проблем рынка труда, воспроизводства трудовых ресурсов, развития народонаселения и ряд других функций.

Параллельно Минтруду России в 1990-е гг. существовали, помимо названных ФМС и ФСЗ, Министерство социальной защиты и другие ведомства, имеющие отношение к социальной поли

тике. Впоследствии Министерство труда РФ было объединено с Министерством социальной защиты РФ в Министерство труда и социального развития РФ, а Федеральная служба занятости включена в созданное ведомство на правах департамента.

Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. № 480 было утверждено «Положение о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации», которому вменялись функции «по решению комплексных проблем социального развития, народонаселения, повышению уровня жизни и доходов населения, развитию социального страхования, кадрового потенциала, совершенствованию системы оплаты труда и социального партнерства, организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания, улучшению условий и охраны труда, обеспечению эффективной занятости населения и социальных гарантий, социальной защиты семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, становлению и развитию государственной службы, совершенствованию законодательства

о              труде, занятости и социальной защите населения, осуществлению международного сотрудничества в установленной сфере деятельности».

В ходе административной реформы Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были объединены Министерство труда и социального развития РФ и Министерство здравоохранения РФ в ныне действующее Министерство здравоохранения и социального развития РФ, с выделением подведомственной ему Федеральной службы по труду и занятости РФ.

Согласно утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Положению о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», на данное ведомство были возложены «функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопас

ности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 156 «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости» функции этого ведомства были утверждены в следующем составе: «правоприменительные функции в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, функции по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе, функции по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров». Описание нормативных решений

В связи с недостаточно высокой эффективностью работы существующего Минздравсоцразвития России по направлениям труда и демографии, предлагается воссоздать Министерство труда и социального развития РФ.

В состав нового министерства должны войти профильные подразделения Федеральной службы занятости РФ и Минздрав- соцразвития России.

Отдельно может быть рассмотрен вопрос об интеграции в новую структуру Федеральной миграционной службы РФ. В решении последнего вопроса многое зависит от концепции мигра

ционной политики. Если миграционная политика будет носить административно-правоохранительный характер, тогда миграционную службу следует оставить в МВД России. Если социально-экономический — передать в Минтруд России. Разумеется, важность данной проблемы может потребовать создания Министерства по делам миграции РФ, сочетающего правоохранительные и социально-экономические функции.

В данной концепции мы рассматриваем проект воссоздания Министерства труда РФ без миграционной службы, однако с правом участия в разработке и проведении государственной миграционной политики.

Главными задачами Министерства труда и социального развития РФ должны быть: Развитие системы рабочих мест в стране и сокращение безработицы, а также регулирование демографического развития. Разработка государственной экономической политики в интересах занятости, которая представляет собой целесообразную ориентацию налогово-бюджетной, внешнеэкономической, инвестиционной, промышленной, структурной и других хозяйственных политик на поддержание существующей численности рабочих мест и создание дополнительных рабочих мест. Разумеется, эффективная работа в указанном направлении возможна только при активном участии Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ и Министерства регионального развития РФ, в положения о которых также следует внести соответствующие изменения.

Механизмами создания дополнительных рабочих мест должны служить государственные и частногосударственные инвестиционные программы, социальная экспертиза законопроектов, федеральных и региональных программ с позиций их влияния на занятость населения. Порядок проведения социальной экспертизы должен определяться соответствующим федеральным законом. Но, безусловно, высшим экспертом по данным вопросам должен быть обновленный Минтруда России. Выработка государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в сфере оплаты, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений,

альтернативной гражданской службы, осуществление контроля за деятельностью подведомственных ему служб. Министерство труда и социального развития РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ должно ежегодно готовить и представлять Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ «Национальный доклад по проблемам занятости». Министерство труда и социального развития РФ должно координировать деятельность Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ в части разработки и реализации программ социально-экономического развития, инвестиционных программ, проектов бюджетов в части их влияния на занятость населения. Перечисленные документы не должны вноситься в Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание РФ без согласования с Министерством труда и социального развития РФ. Министерство труда и социального развития РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти не реже чем 1 раз в 5 лет призвано разрабатывать и реализовывать «Федеральную программу создания рабочих мест». Подразделения Федеральной службы занятости РФ, не вошедшие в новое министерство, должны продолжать проведение политики содействия занятости населения в прежнем формате, с учетом принятых в последние годы нормативных актов по разграничению полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Политика содействия занятости в первую очередь представляет собой совокупность мер, предпринимаемых государством в целях трудоустройства, профессиональной подготовки и переподготовки и социальной поддержки граждан, ищущих работу. Проведение данной работы строится на основе административных регламентов по оказанию государственных услуг. Кроме того, за службой останутся обязанности по контролю и надзору в сфере занятости населения, трудовых отношений и т. д. Министерство труда и социального развития РФ не реже раза в 3 года разрабатывает и реализует федеральные целевые программы содействия занятости населения.

Министерство труда и социального развития РФ совместно с Федеральной службой государственной статистики РФ должны проводить мониторинг ситуации на рынке труда и докладывать Председателю Правительства РФ (Первому заместителю Председателя Правительства РФ) свои предложения не реже 1 раза в месяца. Кроме того, если не будет создано отдельное ведомство по социальному развитию, Министерству труда и социального развития РФ предстоит осуществлять функции по регулированию в сфере уровня жизни и доходов населения, демографической политики, пенсионного обеспечения, социального страхования, социальной защиты населения. Демографическая политика будет одним из приоритетных направлений работы Министерства труда и социального развития РФ в соответствии с новыми концептуальными документами по этому вопросу, которые предстоит принять Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ. Прогноз последствий принятия проекта

Внесение предлагаемых изменений создаст нормативную основу для совершенствования организационной основы для проведения политики занятости, демографической политики и ряд других направлений социальной политики в России.

Специализация Министерства труда и социального развития РФ на перечисленных вопросах и интеграция в его состав соответствующих подразделений Министерства здравоохранения РФ и Федеральной службы по труду и занятости РФ не вызовет значительного расширения штатной численности государственных служащих или существенного увеличения бюджетных расходов.

Паспорт проекта нормативно-правового акта

Цель

Создание в системе федеральных органов исполнительной власти отраслевого министерства, ответственного за осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере труда и занятости.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения, связанные со структурой федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

Круг лиц (субъектов), на которых распространяется действие

проекта

Органы государственной власти Российской Федерации.

Место в системе законодательства

Сфера ведения: исключительное ведение Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ)

Отрасль права: административное и конституционное право.

Отрасль законодательства: законодательство в сфере структуры и организации органов государственной власти и управления Российской Федерации.

Методы правового регулирования: императивный — в виде управомочивания и обязывания.