Государственные гарантии субъекта Российской Федерации

Таким образом, первостепенная связь государственной гарантии с государственным долгом, по нашему мнению, сомнения не вызывает. Государственная гарантия изначально является государственным долговым обязательством, в силу которого государство как гарант обязуется исполнить за другое лицо обязательство перед третьим лицом, а уже потом при наличии условия о регрессе такое долговое обязательство может трансформироваться в право требования на возмещение суммы, уплаченной государством по гарантии . Именно по этой причине государственные гарантии рассматриваются нами в разделе, посвященном государственному долгу.

Напомним, что правовое оформление в системе законодательства РФ государственная гарантия получила относительно недавно — со вступлением в

силу БК. До этого публично-правовые образования пользовались иным обеспечительным инструментом — поручительством. В науке до сих пор сравниваются данные способы обеспечения. При этом, как пишет И.

банковская гарантия, поручительство и государственная гарантия, имеющие

238

разную правовую природу» .

Вопросы правовой природы отношений по предоставлению

государственных гарантий как части правового института государственного кредита были подробно рассмотрены в гл. 1 настоящей работы, где нами был признан преимущественный публичный характер данных правоотношений. Тем не менее невозможно игнорировать определенную схожесть государственной гарантии не только с поручительством, но и с банковской гарантией^{[237] [238]}. Выделим некоторые общие черты и различия указанных видов обеспечения обязательств.

Прежде всего для отношений по предоставлению государственных и банковских гарантий характерен одинаковый категориально-понятийный аппарат. Способ обеспечения именуется гарантией. Субъектом предоставления обеспечения выступает гарант. При этом по сравнению с поручительством данный субъект правоотношений отличается специальностью: по государственной гарантии гарантом является государство в лице своих компетентных органов, по банковской гарантии — банк или иная кредитная организация, тогда как в качестве поручителя в силу закона может выступать любое лицо. В свою очередь, лицо, во исполнение обязательства которого предоставляется обеспечение, в отношениях по государственному и банковскому гарантированию называется принципалом, а лицо, в пользу которого предоставляется обеспечение, — бенефициаром.

Общими для всех обозначенных способов обеспечения исполнения обязательств является обязательность письменной формы соглашения о предоставлении соответствующего обеспечения, а также возможность обеспечения ими как уже возникших обязательств, так и тех, которые возникнут в будущем^[239].

Объем обязательств в рамках поручительства характеризуется наибольшим размером: поручитель по общему правилу отвечает перед кредитором в том же объеме, что и должник, включая уплату процентов, возмещение судебных издержек по взысканию долга и других убытков. При этом ответственность поручителя является солидарной, если законом или договором не предусмотрена субсидиарная ответственность. Г осударственная гарантия может также предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала. Однако предусмотренное государственной гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы неисполненных принципалом обязательств, но не более суммы, на которую выдана гарантия. В свою очередь, объем обязательств по банковской гарантии ограничен лишь уплатой суммы, на которую выдана гарантия.

К исполнившему обязательство поручителю переходят права кредитора по этому обязательству в том объеме, в котором поручитель удовлетворил требование кредитора. По общему правилу принципал по банковской гарантии также обязан возместить гаранту выплаченные в соответствии с условиями гарантии денежные суммы. При этом в случае предоставления государственной гарантии наличие права регрессного требования гаранта к принципалу оговаривается при предоставлении гарантии.

Наконец, говоря о возмездности (платности) рассматриваемых

гарантийных обязательств, заметим, что в отношениях по предоставлению поручительства поручитель, исполнивший обязательство, вправе требовать уплаты процентов и возмещения иных убытков, понесенных в связи с ответственностью должника. Применительно к банковский гарантии гражданское законодательство РФ не содержит запрета на взимание гарантом вознаграждения за выданную (исполненную) гарантию, что, исходя из диспозитивного метода правового регулирования, допускает предоставление банковской гарантии на возмездной основе . В то же время БК как основным источником правового регулирования бюджетных правоотношений,

являющихся по своей правовой природе публичными, не предусмотрено какое- либо вознаграждение гаранта по государственной гарантии.

Таким образом, все рассмотренные способы обеспечения исполнения обязательств имеют ряд сходств и различий. При этом имеющиеся отличия во многом продиктованы различной целевой направленностью данных гарантийных обязательств. Государственные гарантии, как неоднократно отмечалось, направлены на стимулирование инвестиционной деятельности или реализацию иных социально-экономических функций, что, в частности, обусловливает отсутствие обязательного условия о возмездности государственной гарантии.

При этом важно подчеркнуть, что в настоящее время государство вправе обязываться по обязательствам третьих лиц исключительно посредством предоставления государственной гарантии. Договор поручительства, заключенный публично-правовым образованием после 31 декабря 1999 г., ничтожен в силу ст. 168 ГК (п. 5 постановления Пленума Высшего ^[240]

Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

То обстоятельство, что от эффективности правового регулятора во многом зависит, трансформируется ли государственная гарантия из условного обязательства бюджета в материальный государственный долг, делает необходимым проанализировать условия предоставления государственных гарантий субъекта РФ, установленные бюджетным законодательством РФ.

Анализ положений БК позволяет выделить следующие обязательные условия предоставления государственных гарантий: принятие закона о бюджете, содержащего программу государственных гарантий; проведение анализа финансового состояния принципала; предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой - либо части гарантии; отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям.

Предоставлению государственных гарантий субъекта РФ предшествует принятие закона о бюджете, которым в силу ч. 6 ст. 107 и ч. 3 ст. 110.2 БК устанавливается верхний предел регионального долга по государственным гарантиям субъекта РФ, а также утверждается программа государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 117 БК государственные гарантии субъектов РФ предоставляются в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе о региональном бюджете.

Программа государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период. Отдельному отражению в данной программе подлежит каждое направление гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает 10 млн руб. Согласно ч. 2 ст. 110.2 БК указанные гарантии могут быть реализованы только при условии их утверждения в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ.

Следует обратить внимание на то, что согласно п. 3 ч. 5 ст. 99 БК региональный внешний долг формируется в том числе обязательствами по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте. Однако требование об утверждении программы государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ в БК отсутствует, что, на наш взгляд, не способствует упорядочению процедуры предоставления таких гарантий субъекта РФ и, как следствие, не позволяет повысить надежность принятых на себя субъектом РФ обязательств. Кроме того, при наличии детального, местами избыточного правового регулирования порядка осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ особенности порядка и условий предоставления государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, являющихся наряду с заимствованиями источником роста государственного внешнего долга субъекта РФ, не получили должной правовой регламентации в нормах БК.

Не стоит забывать, что особенность государственных гарантий заключается в том, что они представляют собой условные обязательства бюджета, поэтому для нивелирования бюджетных рисков регионов и, тем самым, неповторения печального опыта российской долговой практики конца 1990-х гг., по нашему мнению, следует законодательно регламентировать процедуру предоставления субъектом РФ государственных гарантий в иностранной валюте, а также государственных гарантий, выдаваемых в обеспечение исполнения обязательств в иностранной валюте, и, в частности, предусмотреть, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в рамках закона о бюджете.

Поверхностность действующего бюджетного законодательства РФ в вопросе предоставления государственных гарантий субъектов РФ в иностранной валюте проявляется также во внутренней противоречивости норм БК, касающихся государственных гарантий субъекта РФ, предоставляемых в иностранной валюте или в обеспечение обязательств в иностранной валюте.

Так, в ч. 4 ст. 104 БК предусмотрено право субъекта РФ предоставлять государственные гарантии в иностранной валюте в обеспечение исполнения обязательств Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Долговые обязательства субъекта РФ по указанным видам гарантий в силу прямого указания ч. 5 ст. 104 БК и корреспондирующим ей нормам ч. 4 ст. 99, ч. 4 ст. 117 БК относятся на государственный внутренний долг субъекта РФ, что соответствует устоявшемуся в науке и международной практике принципу резидентства, используемому в дополнение к валютному принципу при делении государственного долга на внутренний и внешний.

При этом в ч. 6 ст. 104 БК содержится указание на недопустимость предоставления государственных гарантий субъектов РФ в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также государственных гарантий в иностранной валюте, за исключением случая гарантирования обязательств России в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), что противоречит ранее упомянутому положению ч. 5 ст. 99 БК о составе долговых обязательств, формирующих государственный внешний долг субъекта РФ.

Таким образом, налицо коллизия между нормой ч. 6 ст. 104 БК, исключающей возможность предоставления государственных гарантий субъектов РФ в иностранной валюте и в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте (кроме тех, что предоставляются России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)), и нормами п. 3 ч. 5 ст. 99 и ч. 2 ст. 95 БК, включающими объем таких долговых обязательств в состав государственного внешнего долга субъекта РФ и относящими объем средств, направляемых на погашение указанных долговых обязательств, к иным источникам внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта РФ ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой прав требования бенефициара к гаранту) соответственно.

Для устранения сложившейся юридической коллизии представляется целесообразным изъять из ч. 6 ст. 104 БК необоснованно введенное ограничение на предоставление регионами государственных гарантий в иностранной валюте и дополнить ч. 4 ст. 117 БК нормой, аналогичной той, что содержится в ч. 4 ст. 116 БК, только применительно к государственным гарантиям субъектов РФ: «Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации как вид долгового обязательства».

Обязательным условием предоставления государственных гарантий БК называет проведение анализа финансового состояния принципала. Данный анализ проводится финансовым органом субъекта РФ в установленном им порядке либо привлеченным агентом, причем в силу нормы ч. 3 ст. 115.2 БК, изложенной в редакции Федерального закона от 22.10.2014 № 311-ФЗ

242

«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее — Закон о внесении изменений в БК № 311 -ФЗ), такой анализ носит не только предварительный, но и последующий характер.

Вместе с тем федеральным законодательством установлены два случая, когда анализ финансового состояния не является обязательным. Это предоставление государственных гарантий:

- для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

- без права регрессного требования гаранта к принципалу. ^[241]

С последним изъятием нам трудно согласиться. Получается, что данный анализ ориентирован на оценку достаточности у потенциального принципала по государственной гарантии средств для возмещения гаранту уплаченных по гарантии сумм в порядке регресса. Однако, на наш взгляд, анализ финансового состояния принципала в первую очередь должен отражать степень риска наступления гарантийного случая. Предоставление государственной гарантии в обеспечение исполнения обязательств непроверенного принципала в отсутствие условия о праве регрессного требования гаранта к принципалу увеличивает вероятность бюджетных потерь, связанных с исполнением государственной гарантии. Поэтому представляется целесообразным ограничить случаи необязательного проведения анализа финансового состояния принципала предоставлением государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Также необходимо добавить, что при формулировании указанного условия предоставления государственной гарантии законодатель не определил параметры финансового состояния принципала и результат проведения такого анализа, при котором может быть принято решение о предоставлении государственной гарантии. Подобное упущение можно наблюдать и в законодательной формулировке аналогичного условия предоставления бюджетного кредита, содержащегося в ч. 5 ст. 93.2 БК. Во избежание формального подхода к соблюдению рассматриваемого условия считаем обоснованным уточнить положение абз. 2 ч. 1 ст. 115.2 БК следующим образом: «получение положительного заключения по результатам проведения анализа финансового состояния принципала», а также законодательно определить параметры финансового состояния принципала, при которых финансовое положение принципала можно

243

признать удовлетворительным . ^[242]

Еще одним условием, соблюдение которого является обязательным для предоставления государственной гарантии, служит предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии. Законодатель подчеркивает, что такое обеспечение должно соответствовать требованиям ст. 93.2 БК, регулирующей порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, и гражданского законодательства РФ^[243].

Обеспечение исполнения обязательства по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением государственной гарантии не требуется в случаях:

- когда принципалом является Российская Федерация или субъект РФ;

- при предоставлении государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

- если гарантией не предусмотрено право регрессного требования гаранта к принципалу.

Также бюджетным законодательством РФ могут быть установлены изъятия в отношении государственных гарантий, предоставляемых в обеспечение исполнения обязательств муниципального образования.

Прежде чем говорить о целесообразности рассматриваемого условия предоставления государственной гарантии, необходимо обратить особое внимание на значение условия государственной гарантии о праве регрессного требования гаранта к принципалу^[244].

Многие ученые отмечают необходимость закрепления регрессного требования гаранта к принципалу в качестве обязанности, а не права гаранта, обусловливая это тем, что без предъявления регрессных требований предоставляемая государственная гарантия фактически является формой финансирования целей, которые не запланированы в расходной части соответствующего бюджета^{[245] [246]. Действительно, в соответствии с ч. 12 ст. 115 БК исполнение государственных гарантий учитывается в составе расходов или источников финансирования дефицита соответствующего бюджета в зависимости от наличия в гарантии условия о регрессе.}

М. Е. Можарова, анализируя свойства обеспечительных мер, приходит к выводу, что «если в государственной гарантии устанавливается, что гарант не обладает правом регресса, то фактически отсутствует побуждение принципала к исполнению обязательств перед бенефициаром. Такая гарантия, как способ обеспечения исполнения обязательств, теряет обеспечительную функцию» .

Учитывая изложенное, считаем обоснованным разделить давно сформировавшуюся в науке позицию о необходимости закрепления в БК регрессного требования гаранта к принципалу в качестве обязательного условия государственной гарантии^[247], что позволит максимизировать ответственность принципала по исполнению основного обязательства, а также в случае наступления гарантийного случая компенсирует понесенные бюджетом расходы по исполнению государственной гарантии.

В этой связи предлагаем также распространить специальное регулирование сроков исковой давности, сформулированное в ч. 4 ст. 93.4 БК, на требования субъектов РФ, возникающие в связи с предоставлением и (или) исполнением государственных гарантий субъекта РФ, что также ориентировано на создание более надежных правовых гарантий защиты бюджетно-правовых интересов субъектов РФ.

Здесь стоит особо отметить, что некоторые субъекты РФ задумываются о выгодности условий предоставляемых государственных гарантий с позиции обеспечения публичного интереса и предоставляют свои гарантии исключительно с условием о регрессном требовании гаранта к принципалу (см., например, п. 5 ст. 6 Закона о долге Московской области, ч. 3 ст. 3 Закона о порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края).

Возвращаясь к условию предоставления государственной гарантии о необходимости предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования, отметим, что отдельные авторы выражают сомнения по поводу целесообразности введения данного условия. Так, М. Кошлина считает, что наличие такого требования представляется достаточно спорным и не соответствующим самой сути рассматриваемого института государственных гарантий, поскольку получателю государственной гарантии также требуется обеспечить свое обязательство перед третьим лицом с помощью государственной гарантии, а получение государственной гарантии само по себе тоже требует ликвидного обеспечения. Соответственно, целесообразнее представить свое обеспечение непосредственно кредитору получателя гарантии. Таким образом, налицо неравнозначность предоставляемых обеспечений, поскольку государственная гарантия субъекта РФ обеспечивает кредитору возврат средств в максимальной степени^[248].

Позицию данного автора мы не можем поддержать прежде всего ввиду ее противоречивости. При обеспечении принципалом исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования по государственной гарантии не происходит никакого конкурирования обеспечительных мер. Государственная гарантия обеспечивает надлежащее исполнение принципалом своих обязательств перед бенефициаром (основного обязательства), тогда как предоставляемое принципалом обеспечение направлено на гарантирование исполнения им регрессного требования гаранта в связи исполнением государственной гарантии. Данное условие предоставления государственной гарантии направлено на стимулирование принципала к исполнению основного обязательства и на нивелирование рисков, связанных с невозвратом принципалом суммы гарантии, уплаченной гарантом бенефициару.

В качестве последнего из вышеперечисленных условий предоставления государственных гарантий, установленных БК, выступает отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям. Указанное условие не содержит каких-либо исключений и исходя из его формулировки подлежит применению всеми принципалами.

Вместе с тем следует обратить внимание на то, что аналогичное условие предоставления бюджетного кредита, установленное в ч. 1 ст. 93.2 БК, содержит оговорку о том, что необходимость отсутствия просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему РФ не распространяется на публично-правовые образования. Бюджетным кодексом не установлено определение понятия «обязательные платежи в бюджетную систему Российской Федерации», при этом встречаются упоминания данного термина в привязке к налогам и сборам (например, ч. 7 ст. 20, ст. 31, ч. 1 ст. 40 БК). Учитывая, что плательщиками налогов и сборов публично-правовые образования быть не могут (ст. 19 НК ), пользуясь аналогией, можно предположить, что и природа иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ не предполагает, что субъектом таких платежей могут выступать публично-правовые образования. Собственно, это абсурдно, ведь данные платежи поступают в соответствующий бюджет, являющийся материальной основой существования публично-правового образования. Таким образом, необходимость отсутствия задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, по нашему мнению, не распространяется на принципалов — публично-правовые образования, а отсутствие указания на это в ч. 1 ст. 115.2 БК свидетельствует лишь о несовершенстве законодательной техники. ^[249]

Неопределенностью характеризуется и понятие «неурегулированные обязательства по ранее предоставленным государственным или

муниципальным гарантиям». Не понятно, что законодатель имеет в виду: наличие выданной гарантии, срок действия которой еще не истек, или задолженности принципала по возмещению в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом по государственной (муниципальной) гарантии. Представляется, указанная формулировка также нуждается в конкретизации в нормах бюджетного законодательства РФ .

Следует отметить, что до 2008 г. БК предъявлялось еще одно требование в качестве условия предоставления государственной гарантии — конкурсный отбор. Однако реализация его была затруднена неопределенностью нормы ст. 115 БК, устанавливающей, что «гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе», при этом случаи, когда конкурс необходимо проводить, а когда нет, законодателем не были установлены. Проблема отсутствия императивного требования о проведении конкурсного отбора получателя гарантии поднималась в работах многих исследователей и рассматривалась чаще всего с точки зрения увеличения риска невозврата средств, полученных

252

под гарантию .

На наш взгляд, осуществление конкурсного отбора принципалов с учетом установленных действующим бюджетным законодательством РФ условий предоставления государственных гарантий, рассмотренных нами выше, не имеет особенного смысла. Принципал главным образом должен отвечать требованию надежности, а с этой задачей справляются и закрепленные в ст. 115.2 БК условия. Между тем, принимая во внимание то обстоятельство, что не все обращения о предоставлении государственных гарантий, поданные принципалами, которые отвечают требованию надежности, могут быть удовлетворены в соответствующем году в силу установленных бюджетным ^{[250] [251]}

законодательством РФ ограничений по объемам предоставляемых государственных гарантий субъекта РФ (ст. 107, 117 БК), считаем

целесообразным во избежание проявления коррупционного фактора при принятии решения о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ проводить не конкурсный отбор принципалов, а отбор проектов (иных обязательств), во исполнение которых предполагается предоставление соответствующих государственных гарантий. Основным критерием отбора проектов, как отмечает М. Кошлина, должна служить величина дохода, который получит субъект РФ в результате реализации проекта . По нашему мнению, такой доход может выражаться не только в реальном увеличении денежной массы, но и в достижении социально значимых целей.

Необходимо заметить, что оценка гарантируемого проекта уже довольно давно практикуется некоторыми регионами при предоставлении государственных гарантий субъектов РФ. Так, например, Порядком организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 29.01.2008 № 71 -1111 , предусмотрено, что рассмотрение вопроса о

предоставлении государственной гарантии г. Москвы осуществляется на основании письменного обращения потенциального принципала, содержащего помимо заявления с указанием причин предоставления гарантии также бизнесплан или технико-экономическое обоснование, определяющие финансовоэкономические параметры гарантируемого проекта или иных обязательств и возможность их выполнения, его бюджетную эффективность (п. 3.1). Решение о возможности предоставления государственной гарантии г. Москвы принимается с учетом заключения об экономической эффективности гарантируемого проекта и его соответствии целям и задачам социально- ^{[252] [253] экономического развития г. Москвы, а также об экономической целесообразности предоставления гарантии (п. 3.11, 3.18).}

Представляется целесообразным распространить подобную практику на все субъекты РФ. Для этого необходимо перечень условий предоставления государственных гарантий, установленный в ст. 115.2 БК, дополнить условием об обязательном проведении конкурсного отбора проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственных гарантий.

Также необходимо заметить, что ранее ст. 300 БК предусматривались положения об ответственности за предоставление государственных гарантий с нарушением установленного порядка. Данное нарушение могло повлечь наложение штрафов на руководителей государственных органов в соответствии с КоАП, аннулирование гарантий, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления — уголовные наказания, предусмотренные УК .

В целях повышения дисциплины при предоставлении государственных гарантий считаем обоснованным вернуться к правовому порядку, предполагающему юридическую ответственность за предоставление государственных гарантий с нарушением бюджетного законодательства РФ, и, в частности, ввести в КоАП состав административного правонарушения, аналогичный тому, что закреплен в ст. 15.15.2 применительно к порядку предоставления бюджетного кредита, предусматривающий административную ответственность за нарушение условий предоставления государственной гарантии. Субъектами ответственности могут быть как лицо, представляющее интересы гаранта в договоре о предоставлении государственной гарантии, так и принципал, на которых возложены обязанности по соблюдению установленных бюджетным законодательством РФ условий предоставления государственных гарантий.

Завершая рассмотрение условий государственного гарантирования субъектом РФ, отметим, что помимо закрепленных в БК базовых требований, ^[254] подлежащих непосредственному выполнению всеми субъектами РФ, региональными нормативными правовыми актами также устанавливаются дополнительные условия, обязательные для соблюдения при предоставлении государственных гарантий соответствующих субъектов РФ. Остановимся на одном из условий, получившем распространение в нормативных правовых актах значительного количества регионов. Это условие о предоставлении государственных гарантий на возмездной основе.

Например, вышеупомянутым Порядком организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы предусмотрено, что гарантия предоставляется на платной или бесплатной основе. Порядок, условия и размер взимания платы за предоставление гарантии устанавливается Правительством Москвы (п. 1.8). В свою очередь, в Законе Костромской области «О государственном долге Костромской области» положение о возмездном характере предоставляемых государственных гарантий сформулировано в императивной форме: государственные гарантии Костромской области предоставляются на возмездной основе, плата за предоставление государственных гарантий устанавливается в размере 1/2 ставки рефинансирования Банка России на момент предоставления гарантии (ч. 5 ст. 9).

Ранее нами указывалось, что существующие аналоги государственной гарантии — поручительство и банковская гарантия — характеризуются возмездностью, причем банковская гарантия ранее предполагала плату за возможный риск, т. е. вне зависимости от наступления гарантийного случая и исполнения государственной гарантии. Идея о возмездности (платности) предоставляемой государственной гарантии высказывалась также в научной среде, учеными оценивалась ее польза в приращении доходов бюджета соответствующего уровня^[255].

Мы не считаем обоснованным предоставление государственной гарантии исключительно на возмездной (платной) основе, ведь, как уже неоднократно отмечалось, при предоставлении государственной гарантии, равно как и бюджетного кредита, государство реализует прежде всего регулятивную функцию. Эти инструменты не нацелены на мобилизацию доходов бюджета. По этой причине плата за пользование бюджетным кредитом либо взимается на льготных началах (по сравнению с коммерческим кредитованием), либо вовсе не взимается.

Думается, что на подобных же основаниях должна регулироваться плата за предоставление государственных гарантий. Вместе с тем для создания необходимой правовой определенности представляется целесообразным, подобно положению ч. 2 ст. 93.2 БК, дополнить перечень обязательных условий государственной гарантии, установленный в ч. 4 ст. 115 БК, указанием на возмездный или безвозмездный характер предоставляемой государственной гарантии . При этом вознаграждение по государственной гарантии, на наш взгляд, должно быть обусловлено наступлением гарантийного случая и исполнением государственной гарантии и может представлять собой процент от суммы, уплаченной гарантом бенефициару.

В случае выдачи государственной гарантии на условии возмездности вознаграждение по государственной гарантии, как и при бюджетном

258

кредитовании , по нашему мнению, правильно рассматривать в качестве иного источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, поскольку диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита снижает экономические риски, связанные с увеличением государственного долга, являющегося следствием использования основного источника финансирования дефицита бюджета — государственных заимствований. В этой связи предложенное нововведение потребует внесения соответствующих изменений в ст. 95 БК. ^{[256] [257]}

В заключение еще раз отметим выявленные в ходе исследования самой молодой формы регионального долга — государственных гарантий субъекта РФ — пробелы, коллизии и другие противоречия действующего бюджетного законодательства РФ.

При детальном, местами избыточном правовом регулировании порядка осуществления региональных внешних заимствований вопросам, касающимся предоставления государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте и в обеспечение обязательств в иностранной валюте, не уделяется должного внимания. На федеральном уровне не получили нормативного закрепления особенности порядка и условий предоставления таких гарантий. В целях нивелирования бюджетных рисков, связанных с условными обязательствами субъекта РФ в иностранной валюте, предлагается устранить имеющиеся пробелы правового регулирования регионального внешнего долга в части предоставления государственных гарантий, в том числе посредством нормативного закрепления условия о реализации таких гарантий только при утверждении их в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в рамках закона о бюджете.

Установлена коллизия между нормой ч. 6 ст. 104 БК и нормами п. 3 ч. 5 ст. 99, ч. 2 ст. 95 БК в части правомочия субъекта РФ на предоставление государственных гарантий в иностранной валюте и в обеспечение обязательств в иностранной валюте, для устранения которой предложено изъять из ч. 6 ст. 104 БК необоснованно введенное ограничение на предоставление регионами

государственных гарантий в иностранной валюте и дополнить ч. 4 ст. 117 БК нормой, аналогичной той, которая содержится в ч. 4 ст. 116 БК, только применительно к государственным гарантиям субъектов РФ: «Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации как вид долгового обязательства».

Проведенный анализ обязательных условий предоставления

государственных гарантий субъектов РФ, закрепленных бюджетным законодательством РФ, позволил выявить ряд недостатков действующего правового регулирования в указанной области, в том числе: допускаемая законом неприменимость базового условия предоставления государственной гарантии о проведении анализа финансового состояния принципала к случаям предоставления государственной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу; нечеткость законодательной формулировки условия о проведении анализа финансового состояния принципала, а также отсутствие нормативно закрепленных параметров финансового состояния принципала, при котором его финансовое положение может быть признано удовлетворительным; неопределенность понятия «неурегулированные обязательства по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям».

В свою очередь, обращение к нормам утратившего силу бюджетного законодательства РФ позволило обосновать вывод о целесообразности закрепления в БК условия о проведении конкурсного отбора проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственной гарантии, главным критерием отбора которых должно являться их соответствие целям и задачам социально-экономического развития соответствующего региона. Также в целях повышения дисциплины при предоставлении государственных гарантий предлагается вернуться к правовому порядку, предполагающему юридическую ответственность за предоставление государственных гарантий с нарушением бюджетного законодательства РФ, и, в частности, предусмотреть административную ответственность за нарушение условий предоставления государственной гарантии.

И, наконец, дана правовая оценка такого условия государственной гарантии, как возмездность ее предоставления. Обосновано, что возмездность не может выступать в качестве обязательного условия государственной гарантии в силу ее финансово-правовой природы, поскольку в отношениях по предоставлению государственной гарантии публично-правовое образование реализует прежде всего регулятивную, а не фискальную функцию. В целях создания единообразного правового регулирования отношений по предоставлению государственных гарантий субъектов РФ предложено дополнить установленный в ч. 5 ст. 115 БК перечень обязательных условий государственной гарантии указанием на возмездный или безвозмездный характер предоставляемой государственной гарантии. При этом в случае предоставления государственной гарантии на условии возмездности вознаграждение по государственной гарантии представляется правильным рассматривать в качестве иного источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

2.3.