§ 1. Особенности правового регулирования доходов публичных фондов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности

В настоящее время в государственной (муниципальной) собственности находятся децентрализованные фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных и автономных учреждений.

Так, государственные (муниципальные) унитарные предприятия как коммерческие организации имеют своей целью извлечение прибыли. Соответственно, основным источником их доходов будет являться самостоятельно осуществляемая предпринимательская деятельность. Однако, в связи с реализацией функций в сфере решения социальных задач, что предполагает, в том числе, реализацию товаров и услуг по минимальным ценам, государственные (муниципальные) предприятия как производители товаров, работ, услуг вправе претендовать на получение субсидии из соответствующего бюджета в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в соответствии со ст. 78 БК РФ.

Бюджетные и автономные учреждения создаются с иными целями - осуществление различных управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Согласно ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Указанное предполагает, что основным источником дохода для данных некоммерческих организаций будут являться выделяемые им бюджетные ассигнования, что нашло отражение в действующем законодательстве. Согласно ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» и бюджетные, и автономные учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями, финансовое обеспечение которого осуществляется в виде субсидий в соответствии со ст. 78.1 БК РФ и с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Также, автономным учреждениям может быть выделена субсидия на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на их развитие (ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

В то же время, бюджетные и автономные учреждения вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях, а также осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Кроме того, так как государственные (муниципальные) унитарные предприятия и бюджетные и автономные учреждения владеют государственным (муниципальным) имуществом, им могут быть предоставлены как субсидии на осуществление капитальных вложений ст. 78.2 БК РФ), так и бюджетные инвестиции (ст. 79 БК РФ).

Вышеизложенное показывает, что доходы как государственных (муниципальных) унитарных предприятий, так и бюджетных и автономных учреждений состоят из двух составляющих:

- доходов, получаемых за счет бюджетных средств,

- доходов от осуществления ими самостоятельной деятельности.

При этом, все доходы данных государственных (муниципальных) юридических лиц относятся к категории добровольных публичных доходов. Даже получение доходов в виде бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций основано на свободном волеизъявлении сторон и оформляется договором (соглашением).

Рассмотрим каждый из видов доходов подробнее.

1. 1. Доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений, получаемые за счет средств

бюджетов: правовой аспект

Данный вид доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных и автономных учреждений для бюджета представляет собой расход. Соответственно, бюджетные средства выделяются государственным (муниципальным) унитарным предприятиям и бюджетным и автономным учреждениям на основе общих принципов осуществления бюджетных расходов - безвозвратности и безвозмездности, адресности, целевого характера выделенных средств, контроля со стороны государства (муниципального образования) за их расходованием^[837].

Выделение средств из бюджетов возможно в строго оговоренных формах бюджетных ассигнований. Анализ бюджетного законодательства Российской Федерации показывает, что и бюджетные, и автономные учреждения, и государственные (муниципальные) унитарные предприятия могут получить бюджетные средства в двух формах бюджетных ассигнований:

1) бюджетных субсидий;

2) бюджетных инвестиций.

В настоящее время бюджетным законодательством Российской Федерации регламентируются три категории субсидий, выделяемых из бюджета частным субъектам, в рамках которых, в том числе, выделяются бюджетные средства государственным (муниципальным) юридическим лицам:

- субсидии производителям товаров, работ, услуг,

- субсидии некоммерческим организациям,

- субсидии на осуществление капитальных вложений.

Так, согласно ст. 78 БК РФ государственным (муниципальным) унитарным предприятиям могут быть предоставлены субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии со ст. 78.1 БК РФ бюджетным и автономным учреждениям могут быть предоставлены субсидии:

- на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

- на иные цели.

В рамках ст. 78 и 78.1 БК РФ государственным (муниципальным) унитарным предприятиям и бюджетным и автономным учреждениям могут быть выделены гранты в форме субсидии на конкурсной основе. Гранты в форме субсидии в настоящее время получили достаточно широкое распространение, как на федеральном, так и на региональном уровне. Так, на федеральном уровне в форме грантов осуществляется поддержка научных исследований, культуры^[838]. На региональном уровне путем выделения грантов поддерживается, в частности:

- культура и искусство^[839],

- библиотечное и музейное дело^[840],

- инвестиционная и инновационная деятельность^[841],

- образование^[842].

Статьей 78.2 БК РФ предусмотрено, что бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям могут предусматриваться субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность.

Кроме субсидий государственные (муниципальные) унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения могут также получить доходы в виде бюджетных инвестиций. Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Бюджетные инвестиции по своей природе представляют выплаты разового характера, направляемые на увеличение стоимости основных средств юридического лица^[843].

В отличие от субсидий на осуществление капитальных вложений, которые также направлены на создание (увеличение) стоимости государственного (муниципального) имущества, бюджетные инвестиции выделяются в ином порядке. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, бюджетным и автономным учреждениям предоставляются в случае передачи им полномочий государственного (муниципального) заказчика на основании соглашений, заключаемых с органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, являющимся государственными (муниципальными) заказчиками (п. 4 ст. 79 БК РФ). Получается, что в данном случае государственное (муниципальное) предприятие, бюджетное, автономное учреждение будет иметь не статус получателя субсидии, а статус государственного (муниципального) заказчика и на основании соглашения о делегировании полномочий выступать стороной государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Основной формой выделения указанным юридическим лицам бюджетных средств являются бюджетные ассигнования в виде субсидий. Как справедливо отмечается в литературе, субсидирование обеспечивает целевое финансирование публичных задач и функций, реализуемых на основе публичного взаимодействия государства (муниципальных образований) с получателями субсидий^[844].

Прежде всего, обращает на себя внимание то, что используемый в отношении данной группы бюджетных ассигнований термин субсидия БК РФ не раскрывается. Отметим, что в настоящее время БК РФ закреплены два самостоятельных вида субсидий - субсидии как межбюджетные трансферты и субсидии, выделяемые юридическим лицам. Если ст. 6 БК РФ в первоначальной редакции, содержалось классическое определение понятия субсидии вне зависимости от субъектного состава (под ней понималось предоставление бюджетных средств как бюджетам, так и юридическим лицам на возвратной и возмездной основе на условиях долевого финансирования расходов), то в настоящее время классическое понимание субсидии как долевого финансирования расходов осталось в отношении субсидии как межбюджетного трансферта.

Так, согласно п. 1 ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В отношении субсидий частным лицам «произошел отход от классического понимания субсидии»^[845], соответствующие статьи БК РФ в современной редакции не содержат указания на обязательность софинансирования со стороны частного субъекта. В то же время, анализ бюджетного законодательства Российской Федерации показывает, что и данные субсидии представляют собой не полное финансирование деятельности организации, а выделение денежных средств конкретному субъекту хозяйствования для организации или поддержания определенной деятельности, что в целом соответствует классическому пониманию субсидий (согласно толковым энциклопедическим словарям субсидия (лат., от subsidere) - вспомоществование деньгами, денежная помощь государства отдельным лицам, сумма денежных средств, выделенных конкретному субъекту хозяйствования для организации или поддержания какой-либо деятельности, доходы от которой временно не покрывают нормативную величину расходов^[846]). Полагаем, что данное суждение правомерно в отношении всех видов субсидий, выделяемых государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, бюджетным и автономным учреждениям.

Причем, в отношении субсидий государственным (муниципальным) предприятиям как производителям товаров, работ, услуг и субсидий на осу-

ществление капитальных вложений признак частичного финансирования проявляется более ярко. Так, субсидирование государственных (муниципальных) предприятий носит частичный компенсационный характер. Выделение субсидии государственным (муниципальным) унитарным предприятиям представляет собой «компенсацию недополученных доходов, способ возмещения экономических потерь, понесенных производителями товаров, работ, услуг в связи с применением мер тарифного регулирования, призванный поддержать баланс интересов производителя и потребителя^[847]».

Субсидии на осуществление капитальных вложений в рамках ст. 78.2 БК РФ выделяются в отношении как приобретения, так и строительства конкретного объекта недвижимого имущества. Более того, обращает на себя внимание, что в соответствии с Правилами осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета^[848] отдельные виды работ, связанные с капитальными вложениями, а именно, разработка проектной документации на объекты капитального строительства и проведение инженерных изысканий, проведение технологического и ценового аудита инвестиционных проектов, проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, должны осуществляться, по общему правилу, за счет средств получающего субсидию юридического лица без использования субсидии, что подчеркивает частичный характер субсидии.

В отношении бюджетных и автономных учреждений стоит отметить, что финансирование их деятельности, несомненно, «является бюджетным обеспечением производства, осуществляемого силами самого публичного субъекта, требующего от публичного субъекта непосредственных затрат на факторы производства (оплата труда, эксплуатационные расходы, создание инфраструктуры) и на закупки необходимых для производства ресурсов»^[849]. Вместе с тем, в отличие от сметного финансирования субсидирование предполагает выделение бюджетных средств не на содержание бюджетного или автономного учреждения в целом, а на компенсацию затрат на осуществление государственных (муниципальных) услуг. Как емко отметил А. В. Ильин, возлагая на названные учреждения обязанность по оказанию публичных услуг, публичный субъект предоставляет этим учреждениям средства для того, чтобы они были способны оказать населению бесплатно определенный в государственном (муниципальном) задании минимум публичных услуг^[850].

Основным видом субсидии, выделяемой бюджетным и автономным учреждениям, является субсидия на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания. Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Задание в соответствии со ст. 69.2 БК РФ должно содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания. При этом, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Стоит еще раз подчеркнуть, что в рамках государственного (муниципального) задания финансируются не бюджетные и автономные учреждения, а оказываемые ими услуги (выполняемые работы), кроме того, объем государственного (муниципального) задания является переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности бюджетных и автономных учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя^[851].

На федеральном уровне порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. № 640^[852]. Согласно данному постановлению государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального государственного учреждения, с учетом предложений федерального государственного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ, уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и результатов работ и возможностей федерального государственного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ, а также показателей выполнения федеральным государственным учреждением государственного задания в отчетном финансовом году. Приняты такие акты и на региональном уровне, их анализ показывает, что как правило, они содержат порядок формирования государственного задания, аналогичный федеральному^[853].

Порядок формирования государственного (муниципального) задания имеет отраслевые особенности, которые заключаются, в том числе, в проведении конкурсных отборов. В качестве примера стоит привести формирование государственного задания для образовательных организаций высшего профессионального образования. Новый порядок финансового обеспечения образовательных учреждений характеризуется зависимостью финансового обеспечения от реализации образовательных программ, потребностей образовательного учреждения, количества обучающихся в образовательном учреждении, возможностью для учреждения самостоятельно перераспределять средства, а также установлением связи между финансированием и качеством работы^[854].

Переход финансового обеспечения деятельности образовательных организаций на нормативно-подушевое финансирование привел к тому, что для образовательных организаций высшего образования значение объемов государственных услуг устанавливается с учетом результатов ежегодного конкурса распределения контрольных цифр приема граждан и численности обучающихся, определенной за год (среднегодовой контингент)^[855]. Контрольные цифры приема распределяются путем проведения Министерством образования и науки Российской Федерации конкурса в году, предшествующем очередному финансовому году, и устанавливаются образовательным организациям на учебный год, начинающийся в очередном финансовом году^[856].

Порядком проведения конкурса предусмотрено, что распределение контрольных цифр приема для обучения по образовательным программам высшего образования осуществляется в зависимости от значений показателей потенциала образовательных организаций, который оценивается на основании ряда показателей деятельности образовательных организаций, среди которых названы средний балл единого государственного экзамена студентов, принятых на обучение; трудоустройство выпускников образовательной организации; объем доходов образовательной организации от использования результатов интеллектуальной деятельности; количество публикаций в рецензируемых научных журналах мира, индексируемых в реферативнобиблиографической базе научного цитирования Web of Science; среднее количество защит диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук к численности выпускников аспирантуры за два года, предшествующих году, в котором проводится конкурс; доходы образовательной организации из всех источников в расчете на одного научно-педагогических работников; наличие профессионально-общественной аккредитации образовательных программ по соответствующим специальностям и направлениям подготовки, срок действия которой истекает не ранее завершения учебного года, на который устанавливаются контрольные цифры приема^[857].

Вышеизложенное свидетельствует, что государственное (муниципальное) задание стало одним из мощнейших инструментов бюджетирования, ориентированного на результат^[858]. Если при старом порядке сметного финансирования бюджетные учреждения были заинтересованы в простой трате бюджетных денег и обосновании расширения сметы на следующий год, то при новом - по выделяемым субсидиям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания - бюджетные и автономные учреждения вынуждены ориентироваться на эффективное использование бюджетных средств и повышение качества предоставляемых услуг^[859]. Субсидия на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания становится не просто формой оплаты оказываемой третьим лицам услуги, а, скорее, формой финансирования публично значимой деятельности^[860]. Переход от традиционного финансирования потребностей бюджетных и автономных учреждений к использованию новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования обеспечивает заинтересованность государственных органов и бюджетных и автономных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также разумной экономии средств^[861].

Кроме субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания бюджетные и автономные учреждения вправе получить субсидию на иные цели. Такие субсидии, как указывает А. В. Ильин, предоставляются в тех случаях, когда государство (муниципальное образование) считает необходимым совершение каких-либо определенных (в том числе и разовых) действий в сферах деятельности бюджетных и автономных учреждений, поскольку возложение обязанности совершить такое действие без предоставления соответствующих средств может привести к неблагоприятным для учреждения последствиям, так как затраты на их осуществление не могут быть возмещены за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания^[862].

В литературе отмечается, что субсидии на иные цели бюджетным и автономным учреждениям предоставляются на такие затраты, как возмещение ущерба в случае чрезвычайной ситуации, организацию разовых мероприятий, не включаемых в государственное (муниципальное) задание, осуществление капитального ремонта, а также иные затраты, не включаемые в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного (муниципального) задания^[863].

Таким же образом иные субсидии понимаются Министерством финансов Российской Федерации, которым указано, что целевая субсидия может быть предоставлена учреждению на приобретение дорогостоящего оборудования, осуществление расходов учреждения, носящих непостоянный характер, включение которых в состав нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках государственного (муниципального) задания может привести к искажению реальной стоимости данных услуг, на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, на проведение капитального ремонта, на выплату стипендий студентам, на компенсацию расходов, связанных с проездом к месту отпуска и обратно сотрудникам учреждений, проживающим в районах Крайнего Севера^[864].

Отнесение субсидии на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, к иным субсидиям считаем вполне оправданным. Отнесение такой субсидии к субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания представляется невозможным. Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания не может зависеть от типа учреждения. Если одни и те же услуги (работы) оказывают (выполняют) в публично-правом образовании и бюджетные, и автономные учреждения, то средства, выделяемые на мероприятия по развитию автономного учреждения, не могут учитываться в составе нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) или нормативных затрат на содержание имущества, поскольку такой учет автоматически ведет к зависящим от типа учреждения различиям в финансировании, поскольку финансирование мероприятий по развитию может быть включено в состав субсидии на выполнение задания для автономных, но не для бюджетных учреждений^[865].

Согласимся с И. Ю. Карандаевым в том, что за счет целевых субсидий может быть профинансирована практически любая потребность бюджетного или автономного учреждения, не отнесенная к нормативным затратам, связанны с оказанием в соответствии с заданием услуг (выполнением работ)^[866].

Порядок и условия предоставления субсидий государственным (муниципальным) предприятиям и бюджетным и автономным учреждениям БК РФ регулируются достаточно рамочно. В соответствующих статьях БК РФ закреплено, что порядок и условия предоставления субсидий регламентируются высшими исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления - соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований, а, кроме того, предоставление субсидий осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидий. Такая лаконичность законодательного регулирования препятствует как теоретическому осмыслению субсидий, так и приводит к многочисленным проблемам при правоприменении. Принятые во исполнение БК РФ нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления не решают всех проблем^[867].

Так, обращает на себя внимание, что БК РФ не решен вопрос о правовой природе соглашения (договора) о предоставлении субсидии и возникающих при этом отношений. Согласимся: «в действующем законодательстве нет ни одной нормы, позволяющей оценить договор о предоставлении субсидий как гражданско-правовой... в то же самое время в БК РФ отсутствуют правовые нормы, регламентирующие использование публичным субъектом публичной договорной формы.»^[868]. Такое положение приводит к различным трактовкам.

Причем, предоставление субсидий различным субъектам (как государственным, так и частным лицам) позволяет исследователям усматривать различную правовую природу соглашения о субсидировании в зависимости от категории получателя субсидии. Так, А. В. Ильин в отношении соглашения о субсидии, заключаемого с бюджетными и автономными учреждениями, приходит к выводу о том, что оно по своей природе не является договором, которому «свойственно свободное согласование волеизъявлений его участников», а представляет собой ненормативный правовой акт, в рамках которого воля бюджетного или автономного учреждения не имеет для учредителя самостоятельного значения^[869]. Соглашения о субсидии, заключаемое с государственными (унитарными) предприятиями как производителями товаров, работ, услуг, им рассматривается как гражданско-правовое, поскольку воля по

лучателей субсидий, указанных в ст. 78 БК РФ, вполне самостоятельна по отношению к воле публично-правового образования^[870].

Полагаем, рассмотрение правовой природы соглашения о предоставлении субсидии в зависимости от субъектного состава не совсем корректно. Несмотря на некие различия в зависимости от конкретного вида субсидии, вызванные целями субсидирования, субъектным составом, субсидирование производится на единых принципах. Более того, сложно согласиться с тем, что у государственных (унитарных) предприятий воля вполне самостоятельна, а у бюджетного или автономного учреждения не имеет самостоятельного значения. В таком случае получается, что учреждения не могут отказаться от субсидирования. Несомненно, бюджетные и автономные учреждения не вправе отказаться от выполнения возложенного на них государственного (муниципального) задания^[871]. Вместе с тем, законодательство не содержит обязанности указанных лиц подавать заявки и участвовать в отборах на выполнение государственного (муниципального) задания. Анализ нормативных правовых актов показывает обратное. Так, образовательная организация высшего образования, даже подав заявку и выиграв конкурс, может отказаться от выделенных ей контрольных цифр приема^[872]. Это свидетельствует о самостоятельности воли бюджетного или автономного учреждения при заключении соглашения о предоставлении субсидии.

В случаях заключения соглашений с государственными (муниципальными) предприятиями публично-правовые образования могут быть в судебном порядке принуждены к выплате соответствующих компенсаций даже при отсутствии соответствующих лимитов бюджетных обязательств на предоставление такой субсидии. Согласно позиции Пленума Высшего Ар-

битражного Суда Российской Федерации в тех случаях, когда публично - правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя; поэтому если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете^[873]. Так, рассматривая спор, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что обязанность субъекта Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, соответствующее обязательство субъекта Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения^[874].

Полагаем, соглашения о предоставлении всех субсидий вне зависимости от субъектного состава имеют единую публично-правовую природу.

Отметим, что усилия обоснования гражданско-правовой природы указанных соглашений нельзя признать удачными. Соглашения о предоставлении субсидий не отвечают основополагающим признакам гражданскоправового договора. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие таких признаков как равноправия сторон (соглашения заключаются между сторонами, находящимися в отношениях власти и подчинения), свободы договора (условия соглашений о предоставлении субсидии типовые, при этом, «слабая» сторона (государственное (муниципальное) унитарное предприятие, бюджетное или автономное учреждение) изменить условия субсидирования, как правило, не может), эквивалентности и возмездности.

Более того, исследование таких соглашений с гражданско-правовых позиций влечет за собой анализ видовой принадлежности таких договоров. Как правило, изыскания приводят исследователей к выводу об отнесении договоров о субсидировании к договорам пожертвования^[875]. Так, указывается, что в связи с тем, что субсидия передается публичным субъектом для исполнения обязательств, лежащих непосредственно на юридических лицах, и сам публичный субъект ничего от такого предоставления не получает, то предоставление публичным субъектом субсидии не может рассматриваться и как сделанное с целью погасить и получить предоставление от другой стороны; названное предоставление совершается публичным субъектом в качестве безвозмездного предоставления^[876].

На наш взгляд, признать субсидирование государственных (муниципальных) юридических лиц пожертвованием не представляется возможным. Бюджетные и автономные учреждения создаются и функционируют для выполнения различных функций государства (муниципальных образований) в области образования, здравоохранения, культуры и пр. Получается, что публично-правовые образования при помощи субсидии финансово обеспечивают публичные функции, которые при отсутствии таковых учреждений напрямую бы являлись расходами соответствующего бюджета. Государственным (муниципальным) унитарным предприятиям при помощи субсидии компенсируются затраты, вызванные принятыми публично-правовыми образованиями нормативными правовыми актами (недополучение дохода (в ряде случаев даже непокрытие прямых издержек, связанных с осуществлением деятельности) в связи с установлением пониженных тарифов, льгот для отдельных категорий социально-незащищенных слоев населения и т. п.). И тем более нельзя признать пожертвованием субсидию на осуществление капитальных вложений, поскольку в данном случае государство (муниципальное

образование) получает встречное представление - новое государственное (муниципальное) имущество.

Критика гражданско-правовой природы соглашений о предоставлении субсидий подчеркивает, что необходимо согласиться с теми авторами, которые рассматривают данное соглашение как публичный договор^[877]. Согласимся, что среди признаков соглашения о предоставлении субсидии как публичного договора, прежде всего, необходимо выделить публичную цель и направленность на реализацию публичного интереса^[878]. Кроме того, в соглашении в качестве одной из сторон участвует публичный субъект, наделенный властными полномочиями^[879]. Также обращает на себя внимание, что, «несмотря на использование договорной формы, имеются основания усматривать превалирование в рассматриваемых отношениях публичных элементов, обусловленных не только нацеленностью на достижение публично значимого результата, но и использованием для регулирования отношений сторон преимущественно публично-правового инструментария»^[880].

Более того, приходится констатировать, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации при субсидировании содержит механизмы защиты только интересов публично-правового образования (бюджета). Так, БК РФ установлено, что в случае нарушения условий субсидирования соответствующие средства подлежат возврату получившим их лицом. Кроме того, указана необходимость включения в договоры, подлежащие оплате за счет субсидий, условия о возможности изменения по соглашению сторон условий в случае уменьшения получателю бюджетных средств, предоставляющему субсидии, ранее доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии. По-

лучатели субсидий в случае нецелевого использования бюджетных средств могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии со ст. 15.14. КОАП РФ.

Ответственность публично-правовых образований за нарушения условий субсидирования (нарушение сроков предоставления субсидии, недофинансирование и пр.) бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрена. В настоящее время, защитить свои интересы государственные (муниципальные) унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения могут только в судебном порядке. Причем, убытками признается сумма недофинансирования, которая может быть взыскана в пользу получателя субсидии только при наличии лимитов бюджетных обязательств у получателя бюджетных средств на предоставление субсидии^[881].

Необходимо обратить внимание на то, что, несмотря на то, что в БК РФ не содержится указания на возможность применения к отношениям субсидирования норм гражданского законодательства, в целях защиты интересов получателей субсидий стала распространяться практика попыток взыскания в случае недофинансирования процентов за пользование чужими денежными средствами в соответствии со ст. 395 ГК РФ. Причем, в судебной практике этот вопрос разрешается неоднозначно. Ряд судов приходит к выводу о невозможности применения норм ГК РФ к данным отношениям^[882]. Встречается и достаточно распространена противоположная позиция, когда суды, ссылаясь на ст. 309 ГК РФ о необходимости исполнения обязательств надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, применяют ст. 395 ГК РФ^[883], что, на наш взгляд, не представляется корректным, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Соответственно, поскольку БК РФ не предусматривает такой возможности, применение норм ГК РФ является недопустимым.

На наш взгляд, учитывая публично-правовую природу отношений субсидирования, именно бюджетное законодательство Российской Федерации должно содержать нормы, предусматривающие как ответственность получателей субсидий, так и публично-правовых образований. Необходимо не забывать, что субсидия, являясь расходом соответствующего бюджета, представляет собой доход государственного (муниципального) унитарного предприятия, бюджетного, автономного учреждения. Его неполучение ставит под угрозу само существование юридического лица.

1. 2. Правовое регулирование доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений от самостоятельной деятельности

Еще одной составляющей доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений являются доходы от самостоятельно осуществляемой деятельности, направленной на извлечение дохода. Отказ от сметного финансирования и выделение бюджетных ассигнований государственным юридическим лицам в форме бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций влечет за собой повышение заинтересованности указанных субъектов в получении собственных доходов от самостоятельно осуществляемой деятельности. При этом, такая деятельность в отношении государственных (муниципальных) унитарных предприятий как коммерческих организаций именуется предпринимательской деятельностью. Бюджетные и автономные учреждения как некоммерческие организации осуществляют приносящую доход деятельность (ч. 4 ст. 50 ГК РФ). Согласно ст. 298 ГК РФ бюджетное и автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Использование различной терминологии в отношении деятельности государственных (муниципальных) предприятий и бюджетных и автономных учреждений ведет к логичному выводу о том, что осуществляемая ими деятельность имеет существенные различия. Вместе с тем, выявить различия между предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью в настоящее время проблематично.

Понятие предпринимательской деятельности закреплено в абз. третьем ч. 1 ст. 2 ГК РФ, согласно которому предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Понятие же приносящей доход деятельности в законодательстве Российской Федерации не раскрывается. «Законодатель, предоставив некоммерческим организациям право осуществления иной приносящей доход деятельности, не сформулировал ни ее определения, ни назвал конкретных видов, вызвав тем самым научную дис

куссию о критериях ее сходства и различия с предпринимательской деятельностью»^[884].

Причем обращает на себя внимание, что сам термин «приносящая доход деятельность» употребляется в разных значениях. Так, п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» указано, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, из чего можно сделать вывод о том, что приносящая доход деятельность является родовым понятием по отношению к предпринимательской. При этом, приносящей доход деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика, что в целом соответствует понятию предпринимательской деятельности. В связи с чем, с учетом вышеприведенного понятия предпринимательской деятельности, остается непонятным, что представляет из себя иная приносящая доход деятельность.

В то же время, анализ иных нормативных правовых актов позволяет прийти к несколько иному выводу - предпринимательская и приносящая доход деятельность являются разными видами деятельности в зависимости от субъектного состава, и приносящая доход деятельность является прерогативой некоммерческих организаций. В частности, Договором о Евразийском экономическом союзе закреплено, что к хозяйствующим субъектам (субъектам рынка) относится ... некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.^[885]. Согласно ч. 1 ст. 38 Федерального закона «О защите конкуренции» решение о принудительном разделении может принято в случае систематического осуществления монополистической дея-

тельности занимающей доминирующее положение некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход^[886].

По-разному вопрос соотношения предпринимательской и приносящей доход деятельности решается и в научной литературе. Можно выделить три подхода:

- Соотношение приносящей доход и предпринимательской деятельность как рода и вида: приносящая доход деятельность по своему объему шире предпринимательской деятельности, предпринимательская деятельность является разновидностью приносящей доход деятельности^[887].

Так, по мнению О. А. Тарасенко к приносящей доход деятельности относится предпринимательская и иная приносящая доход деятельность. При этом, в качестве иных, не связанных с предпринимательской деятельностью, доходов автором рассматриваются доходы от имущества, полученного в форме залога или задатка в качестве обеспечения обязательств, имущественные взносы, в виде имущества, полученного в рамках целевого финансирования, имущество (включая денежные средства), поступившее по договорам кредита или займа, имущество, полученное государственными и муниципальными учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней, и др.^[888]

- Рассмотрение предпринимательской и приносящей доход деятельности как тождественных понятий. По мнению Т. М. Звездиной «иное название предпринимательской деятельности некоммерческих организаций не поменяет экономическую суть такой деятельности»^[889]. З. А. Ахметьянова предлагает определять приносящую доходы деятельность как «предусмотренную учредительными документами некоммерческой организации самостоятель-

ную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на получение дохода от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг и т.д., направленных на реализацию целей создания такой организации»^[890], что в целом соответствует понятию предпринимательской деятельности.

- Рассмотрение предпринимательской и приносящей доход деятельности как разных категорий, отличающихся как субъектным составом, так и содержанием. Так, Ю. В. Гросулом указывается, что коммерческие организации осуществляют предпринимательскую деятельность, некоммерческие - приносящую доход деятельность. Для коммерческих организаций предпринимательская деятельность является основной и инициативной. Деятельность же некоммерческих организаций, направленная на получение дохода, является вспомогательной, дополнительной, что диктует необходимость дистанцироваться от предпринимательской активности^[891].

Как подтверждает А. А. Бурцева, деятельность некоммерческих организаций имеет ряд таких существенных ограничений (в частности, она не может быть основным видом деятельности, должна быть обязательно отражена в уставе, соответствовать целям и задачам создания и деятельности данной некоммерческой организации, не должна быть направлена на систематическое получение прибыли, а при ее получении организация лишена права распределять ее между учредителями), которые не позволяют ее квалифицировать как предпринимательскую. Соответственно, приносящая доход деятельность понимается автором как возмездная неосновная уставная деятельность, осуществляемая некоммерческими организациями для финансового и имущественного обеспечения целей, задач, а также модернизации своей основной деятельности, посредством использования имущества, принадлежащего им на праве собственности или пользовладении, а также де-

нежных средств и ценных бумаг, инновационных технологий и объектов интеллектуальной собственности, находящихся в их распоряжении^[892].

И. Н. Десятов считает, что понятие «предпринимательская деятельность», будучи широко используемым на практике применительно к неосновной деятельности некоммерческих юридических лиц, фактически оказалось «облегченным» за счет отпадения ряда признаков (цель, систематичность, характер ответственности), поэтому деятельность некоммерческих организаций нуждается в индивидуализации через иное легализованное обозначение, которое не приводило бы к ее смешению с деятельностью предпринимательской. В качестве такового автор видит ее наименование как «дополнительная деятельность, приносящая доход», что является наиболее адекватной формулировкой, отражающей сущность рассматриваемого явления^[893].

По нашему мнению, в настоящее время имеются все основания рассматривать предпринимательскую деятельность коммерческих организаций и приносящую доход деятельность некоммерческих организаций как два самостоятельных вида деятельности, имеющих существенные различия. Поясним на примере анализируемых нами государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных и автономных учреждений.

Государственные (муниципальные) унитарные предприятия, несмотря на публичную цель их учреждения (в соответствии с п. 4 ст. 38 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»^[894] такие предприятия могут быть созданы в случаях необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена; осуществления деятельности в целях решения социальных задач; предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; разработки

и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации; необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной), создаются для осуществления предпринимательской деятельности как основного вида деятельности.

При этом, их статус как предпринимателя ограничивается только уставом: государственное (муниципальное) унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в его уставе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). Соответственно, осуществляя предпринимательскую деятельность, государственное (муниципальное) унитарное предприятие само выбирает способы и приемы ее осуществления, самостоятельно вступает в гражданско-правовые отношения. Собственник имущества (государство или муниципальное образование) не вмешивается в деятельность такого юридического лица, за исключением тех сделок, на которые необходимо его согласие (к таковым в настоящее время относятся сделки с недвижимым имуществом, крупные сделки и сделки с заинтересованностью). Именно доходы от предпринимательской деятельности для государственных (муниципальных) унитарных предприятий являются основными доходами. Более того, от самоокупаемости и прибыльности деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий зависят и доходы соответствующего бюджета, поскольку предпринимательская деятельность таких предприятий является источником бюджетных доходов в виде налогов и части прибыли унитарного предприятия, и сокращение бюджетных расходов, так как государственные (муниципальные) предприятия несут бремя содержания переданного им на праве хозяйственного ведения (оперативного управления) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности. Вместе с тем, действующим законодательством Российской Федерации не установлены жесткие ограничения направления расходования средств, полученных государственными (муниципальными) унитарными предприятиями от осуществления предпринимательской деятельности, что на наш взгляд является упущением. По справедливому замечанию Г. Ф. Ручкиной «частноправовой аспект предпринимательской деятельности должен в разумных пределах дополняться регулированием норм публичного права, в первую очередь финансового, в целях создания условий, которые обеспечивали бы эффективное развитие предпринимательской деятельности, учитывали и защищали интересы общества и государства»^[895]. Осуществление предпринимательской деятельности в публичной сфере предопределяет необходимость расходования полученной прибыли ради тех целей, для достижения которых создано такое юридическое лицо, однако, полагаем, что это уже не вопрос права, а вопрос эффективности управления государственным (муниципальным) имуществом. Государству и муниципальным образованиям необходимо уделять более пристальное внимание эффективности деятельности уполномоченных органов в сфере управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом.

Что касается бюджетных и автономных учреждений, то они осуществляют приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку такое право предоставлено им собственником имущества. Сама конструкция учреждения предполагает финансовое обеспечение его деятельности собственником. По общему правилу, бюджетные и автономные учреждения осуществляют основной вид своей деятельности на основании выданного им государственного (муниципального) задания. Соответственно, деятельность, направленная на извлечение дохода, является для них дополнительной, осуществление которой связано с существенными ограничениями. В отличие от государственных (муниципальных) предприятий бюджетные и автономные учреждения не обладают такой же степенью самостоятельности при осуществлении приносящей доход деятельности.

Согласимся с В. А. Яговкиной, что главные принципы получения и использования доходов учреждений от приносящей доход деятельности можно свести к трем критериям:

- деятельность, приносящая доход, должна соответствовать целям деятельности учреждения;

- такие виды деятельности обязательно должны найти отражение в уставе учреждения, причем перечень должен быть закрытым;

- расходование полученных средств допускается только на цели деятельности учреждений^[896].

Обозначены такие условия и Министерством финансов Российской Федерации, по мнению которого законодательство Российской Федерации позволяет государственным (муниципальным) учреждениям оказывать (выполнять) платные услуги (работы) при следующих условиях: возможность осуществления приносящей доход деятельности закреплена в уставах учреждений (при этом в уставах должен быть перечислен исчерпывающий перечень этих видов деятельности); осуществление указанной деятельности соответствует целям создания учреждений, также отраженным в их уставах^[897].

Указанные ограничения не позволяют квалифицировать деятельность бюджетных и автономных учреждений как предпринимательскую. На наш взгляд, в отношении деятельности некоммерческих организаций термин «приносящая доход деятельность» является более корректным.

Вместе с тем, необходимо констатировать, что до сих пор четко не определено какие именно виды деятельности составляют «приносящую доход деятельность». Ведь отличие этой деятельности от предпринимательской должно проводиться не только по субъектному составу и связанными с этим ограничениями, но и содержательно.

Анализ действующего законодательства и практики его применения косвенно позволяет прийти к выводу о том, что содержание «приносящей доход деятельности», прежде всего, составляют оказание услуг (выполнение работ) за плату, относящихся к основному виду деятельности бюджетного или автономного учреждения, а также оказание дополнительных услуг (выполнение дополнительных работ), которые бюджетное или автономное учреждение вправе оказывать (выполнять) в соответствии с уставом.

Так, Министерство финансов Российской Федерации считает, что платные услуги (работы) бюджетных и автономных учреждений можно разделить на две части:

- услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности учреждения, которые учреждение оказывает сверх государственного (муниципального) задания, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, эти услуги (работы) включаются в государственное (муниципальное) задание (основные платные услуги);

- услуги (работы), не отнесенные уставом к основным видам деятельности, но которые учреждение вправе оказывать (выполнять) для достижения целей, ради которых это учреждение создано (неосновные платные услу- ги)^[898].

При этом, возможность осуществления сопутствующих «платных» видов деятельности может быть ограничена в зависимости от вида деятельности бюджетного или автономного учреждения, в том числе, обусловлена правилами осуществления лицензируемых видов деятельности. В частности, в соответствии с ч. 4, 5 ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»^[899] образовательные бюджетные и автономные учреждения кроме образовательной деятельности вправе вести научную и (или) творче-

скую деятельность, консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и иную не противоречащую целям создания образовательной организации деятельность, в том числе осуществлять организацию отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием).

Кроме того, согласимся, что трудности у бюджетных и автономных учреждений вызваны, в том числе, тем, что не существует единого законодательно закрепленного перечня платных услуг государственных и муниципальных учреждений, нормативные акты лишь содержат упоминания, что такие услуги могут быть оказаны, при этом нормы содержатся в многочисленных актах, регулирующих деятельность учреждений в тех или иных сферах (образовании, культуре, здравоохранении). Следовательно, можно сказать, что законодательно определены услуги, которые в соответствии с нормами права бесплатны для потребителя, остальные могут оказываться за плату. Кроме того, платными услугами могут быть не только услуги, не предусмотренные в числе основных видов деятельности, но и услуги, предоставленные с повышением качества услуг в рамках основного вида деятельности (например, отдельная палата, доставка книг на дом и пр.). При этом в рамках государственного или муниципального задания также могут оказываться платные услуги, которые будут финансироваться публично-правовым образованием только частично, а частично - самим потребителем (например, плата за посещение выставки или спектакля)^[900].

Рассматривая осуществление приносящей доход деятельности в рамках основного вида деятельности необходимо учитывать, что бюджетные и автономные учреждения вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам

деятельности, предусмотренным его уставом, за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (п. 4 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 6 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

По мнению Министерства финансов Российской Федерации, требование об одинаковых условиях оказания услуг относится и к их стоимости. При этом, Министерство финансов Российской Федерации указывает, что установление платы за оказание основных платных услуг в размере ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичной услуги в рамках государственного (муниципального) задания свидетельствует либо о некачественном планировании и, соответственно, завышенных объемах бюджетных ассигнований на предоставление субсидии на государственное (муниципальное) задание, либо об оказании платных услуг за счет средств указанной субсидии, что противоречит принципу финансового обеспечения за счет субсидии исключительно выполнения государственного (муниципального) задания^[901].

Полагаем такую позицию Министерства финансов Российской Федерации вполне обоснованной. Одни и те же условия оказания услуги (выполнения работы) предполагают установление и одинаковой стоимости услуг (работ). Вместе с тем, на наш взгляд, обязательность установления стоимости платной услуги (работы) в размере не ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичной услуги в рамках государственного (муниципального) задания необходимо более четко регламентировать законодательно.

В этой связи, отметим позитивный опыт регламентации указанного положения в законодательстве о высшем профессиональном образовании, который можно распространить и на другие виды деятельности, осуществляемые бюджетными и автономными учреждениями. В настоящее время во все стандарты ФГОС ВО по всем уровням обучения включается норма о том, что финансовое обеспечение реализации соответствующей программы должно

осуществляться в объеме не ниже установленных Министерством образования и науки Российской Федерации базовых нормативных затрат на оказание государственной услуги в сфере образования для данного уровня образования и направления подготовки с учетом корректирующих коэффициентов, учитывающих специфику образовательных программ^[902]. Причем, обращает на себя внимание то, что речь идет не о бюджетной составляющей, а о реализации программы в целом, что обязывает образовательную организацию высшего образования устанавливать стоимость обучения на платной основе на уровне не ниже выделяемого ей бюджетного финансирования.

Такое регулирование установление цены платной образовательной услуги на уровне ниже нормативной причисляет к нарушению федерального образовательного стандарта высшего образования и соответственно условий аккредитации и лицензирования в сфере образования, что повышает ответственность образовательной организации в сфере установления стоимости обучения. Несоблюдение же требований стандарта является нарушением условий аккредитации такой образовательной организации и может повлечь за собой отзыв ее лицензии на осуществление образовательной деятельности.

Также к приносящей доход деятельности бюджетных и автономных учреждений можно отнести сдачу имущества во временное владение и пользование (в аренду). Вместе с тем, здесь необходимо учитывать следующее. Законодательно установлено, что в случае сдачи в аренду имущества, закрепленного за бюджетным или автономным учреждением, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 6 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»), то есть будет сокращена субсидия на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания. Получается, что особой выгоды сдача имущества в аренду бюджетному и автономному учреждению не принесет.

Кроме того, к приносящей доход деятельности в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» можно отнести участие в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика. Вместе с тем, в данном случае необходимо учитывать, что создание хозяйственного общества не всегда может привести к ожидаемым результатам - получению прибыли, поскольку вновь созданное юридическое лицо требует больших первоначальных вложений для осуществления предпринимательской деятельности.

В качестве примера можно привести малые инновационные предприятия, создаваемые высшими учебными заведениями. В соответствии со ст. 103 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательные бюджетные и автономные учреждения вправе быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат указанным образовательным организациям (в том числе совместно с другими лицами). При этом, в качестве вклада в уставные капиталы таких юридических лиц вносят право использования результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат указанным образовательным организациям.

В литературе отмечается, что создание малого инновационного предприятия предоставляет высшему учебному заведению целый ряд преимуществ, среди которых называют дополнительный источник финансирования, реализация научных инновационных проектов, стимулирование научной деятельности, получение практических знаний студентами, повышение конкурентоспособности студентов на рынке труда, а также повышение имиджа высшего учебного заведения^[903].

Такие малые инновационные предприятия в организационно-правовой форме обществ с ограниченной ответственностью были созданы многими высшими учебными заведениями. Однако, ожидаемого эффекта (прежде всего, получения высокого дохода от деятельности таких малых инновационных предприятий) не достигнуто.

Несомненно, результат интеллектуальной деятельности, полученный в вузах, не может непосредственно использоваться в производстве. Необходимо создание опытных производств, ставящих перед собой задачу подготовки нововведений, в качестве таковых и могут быть использованы малые инновационные предприятия. Вместе с тем, собственные источники развития у малых инновационных предприятий незначительны. В условиях современной российской экономики малые инновационные предприятия сталкиваются с двумя основными факторами, препятствующими их развитию. Прежде всего, это отсутствие спроса на инновации. Не менее сильный негативный фактор - отсутствие предложения инноваций^[904].

Получается, что развитие малых инновационных предприятий зависит в полной мере от создавшего их высшего учебного заведения. Для того чтобы малое инновационное предприятие заработало, ему необходимо выделить соответствующие денежные средства, что сделать достаточно проблематично. Более того, как показывает практика, переданный в качестве вклада в уставный капитал результат интеллектуальной деятельности в наибольшей степени получает востребованность в самом высшем учебном заведении. Полагаем, что с правовой точки зрения такая взаимообусловленность деятельности малых инновационных предприятий и их учредителей (в том числе, малое инновационное предприятие может выполнять работы, оказывать услуги, используя переданный ему результат интеллектуальной деятельности, самому создавшему их высшему учебному заведению) вызывает вопросы. В связи с этим, полагаем, что к участию в хозяйственных обществах и в товариществах бюджетным и автономным учреждениям необходимо относится с большой долей осторожности. Тем более, что создать малое инновационное предприятие образовательные бюджетные и автономные учреждения вправе без согласия собственника их имущества (с последующим его уведомлением), а распоряжаться долями или акциями в уставных капиталах таких обществ только с предварительного согласия соответствующих собственников.

Также государственные (муниципальные) предприятия и бюджетные и автономные учреждения могут получить доходы в виде безвозмездных поступлений. В качестве таковых могут выступать гранты, выделяемые на конкурсной основе различными частными юридическими лицами. Такие доходы для получившего их юридического лица являются целевыми и могут быть израсходованы только на цели, установленные выделившей их организацией. Необходимо отметить, что безвозмездные поступления от частных лиц составляют незначительную долю доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений и особых проблем в правоприменительной практике не вызывают.

Итак, доходы децентрализованных государственных публичных фондов составляют как бюджетные ассигнования, так и доходы от самостоятельной, направленной на получение дохода, деятельности. При этом, для государственных (муниципальных) унитарных предприятий основным видом доходов являются доходы от осуществляемой ими предпринимательской деятельности, а для бюджетных и автономных учреждений - бюджетные ассигнования.

Отметим, что в отличие от казенных учреждений, финансируемых на основе сметы, государственные (муниципальные) унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения получают бюджетные ассигнования в порядке и на условиях, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, для финансового обеспечения определенных видов осуществляемой ими деятельности посредством бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций.

Проведенное исследование показало необходимость более четкой регламентации порядка и условий выделения бюджетных ассигнований, обеспечивающих баланс интересов бюджета и получателя субсидий (инвестиций). В настоящее время остается масса нерешенных вопросов, в том числе, связанных с отсутствием закрепления ответственности публично-правового образования и возможности в связи с этим применения к этим отношениям норм гражданского законодательства Российской Федерации, позволяющим взыскать проценты за пользование чужими денежными средствами. На наш взгляд, учитывая публично-правовую природу отношений субсидирования, именно бюджетное законодательство Российской Федерации должно содержать нормы, предусматривающие как ответственность получателей субсидий, так и публично-правовых образований.

Полагаем оправданным разграничение самостоятельно осуществляемой деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных и автономных учреждений на предпринимательскую и приносящую доход деятельность.

Государственные (муниципальные) унитарные предприятия получают доходы от предпринимательской деятельности, поскольку они сами выбирают способы и приемы такой деятельности, самостоятельно вступают в гражданско-правовые отношения. Более того, действующим законодательством Российской Федерации не установлены ограничения направления расходования средств, полученных государственными (муниципальными) унитарными предприятиями от предпринимательской деятельности, т. е. полученные от предпринимательской деятельности доходы, по общему правилу, не являются целевыми. Вместе с тем, полагаем это упущением. Осуществление предпринимательской деятельности в публичной сфере предопределяет необходимость расходования полученной прибыли ради тех целей, для достижения которых создано такое юридическое лицо.

Бюджетные и автономные учреждения осуществляют приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку такое право предоставлено им собственником имущества, деятельность, направленная на извлечение дохода, является для них дополнительной, на нее распространяются соответствующие требования, в частности, соответствие ее целям деятельности учреждения; закрепление в его уставе; расходование полученных средств только на цели деятельности учреждений. Указанные ограничения не позволяют квалифицировать деятельность бюджетных и автономных учреждений как предпринимательскую. На наш взгляд, в отношении деятельности некоммерческих организаций термин «приносящая доход деятельность» является более корректным. Доходы от «приносящей доход деятельности» составляют: доходы от оказания услуг (выполнения работ) за плату, относящихся к основному виду деятельности бюджетного или автономного учреждения, доходы от оказания дополнительных услуг (выполнение дополнительных работ), которые бюджетное или автономное учреждение вправе оказывать (выполнять) в соответствии с уставом, доходы от сдачи имущества в аренду, доходы от участия в хозяйственных обществах и товариществах. Основную долю таких доходов составляют доходы от платных услуг (работ) от основного вида деятельности. На наш взгляд, более четкая законодательная регламентация установления стоимости платной услуги (работы) в размере не ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичной услуги в рамках государственного (муниципального) задания позволит соблюсти баланс интересов бюджета и юридического лица, подчеркивая целевое публичное предназначение доходов, полученных от самостоятельно осуществляемой деятельности.