Заключение

Проведенное исследование проблем финансово-правового регулирования публичных доходов в Российской Федерации позволило прийти к следующим выводам.

Произошедшее усложнение осуществляемой государством и муниципальными образованиями публичной финансовой деятельности, использование для реализации публичных функций как государственных (муниципальных), так и частных фондов денежных средств предопределяет изменение финансово-правовых конструкций.

Прежде всего, исследование показало, что в целях унификации подходов к определению дохода как финансово-правовой категории, а также для обеспечения единообразия в финансово-правовом регулировании и правоприменении «доходы» на основе сущностных характеристик (денежный, распределительный (перераспределительный) характер, целевое использование, безвозвратное и безвозмездное поступление в публичные денежные фонды) необходимо определить по материальному выражению как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в различные денежные фонды; с финансово-правовой точки зрения - как урегулированные нормами финансового права распределительные экономические отношения, возникающие в процессе формирования различных фондов денежных средств.

Публичные доходы с учетом выделенных с финансово-правовых позиций черт публичности (наличие публичного интереса; целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах, а также императивный метод правового регулирования) представляют собой с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие безвозмездно и безвозвратно в процессе распределения и перераспределения национального дохода в публичные денежные фонды для использования в целях удовлетворения публичного интереса. С финансово-правовой точки зрения публичные доходы представляют собой урегулированные финансовым правом экономические отношения, возникающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода при формировании публичных фондов денежных средств.

Применение новой категории «публичные доходы» позволяет выработать концепцию правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения публичного интереса, которая, распространяя на них императивный метод правового регулирования, позволит не допустить злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилить контроль за поступлением и целевым расходованием доходов таких фондов.

Классификация публичных доходов по различным основаниям обеспечивает полноту характеристики публичных доходов и выявление особенностей отдельных их видов. Публичные доходы можно классифицировать:

1) по порядку аккумулирования на: централизованные (бюджетные) и децентрализованные доходы. При этом централизованные (бюджетные) доходы представляют собой поступающие в бюджет извне денежные средства. Децентрализованные, в свою очередь могут быть подразделены на находящиеся в государственной (муниципальной) собственности (доходы бюджетных и автономных учреждений и доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий) и находящиеся в частной собственности (доходы публичных фондов, функционирующих на праве частной собственности);

2) по методам аккумулирования на: обязательные доходы (собираемые в обязательном порядке в силу императивно установленных норм) и добровольные доходы (получаемые в силу свободного волеизъявления плательщиков);

3) по территориальному признаку публичные доходы классифицируются на: федеральные, региональные и местные публичные доходы.

4) по социально-экономическому признаку можно выделить три крупные группы публичных доходов: 1) доходы от государственного хозяйства; 2) доходы от негосударственных юридических лиц; 3) доходы от физических лиц;

5) по признаку наличия (отсутствия) заранее определенного направления расходования - общие (не имеющие такого направления и расходуемые на любые нужды для выполнения задач, стоящих в каждый данный момент перед публичным фондом денежных средств) и целевые (расходуемые только на заранее оговоренные цели).

Отношения, складывающиеся в области публичных доходов, обладая определенной однородностью и обособленностью, позволяют рассматривать совокупность норм, регулирующих публичные доходы, в качестве самостоятельной подотрасли особенной части финансового права. К числу норм подотрасли публичных доходов необходимо отнести нормы, закрепляющие понятие и виды публичных доходов, их принципы, а также нормы, регулирующие отношения между различными субъектами финансового права по поводу установления и взимания публичных доходов (в том числе налогов и сборов), контроля за их поступлением в публичные фонды и привлечением к ответственности за правонарушения в сфере публичных доходов.

Анализ правового регулирования бюджетных доходов, являющихся основным звеном системы публичных доходов, привел к следующим выводам. Прежде всего, необходимо отметить, что бюджетные доходы можно определить с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в бюджетные фонды бюджетной системы Российской Федерации, а с финансово-правовой точки зрения - урегулированные нормами финансового права распределительные экономические отношения, возникающие в процессе формирования бюджетных фондов. Полагаем, что к числу отношений в области бюджетных доходов необходимо относить экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (включающие в себя все отношения, складывающиеся в процессе планирования, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты плательщиками в бюджет и зачислением на счета федерального казначейства). Распределение бюджетных фондов представляется необходимым рассматривать отдельно, относя к данной сфере финансовой деятельности государства экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования, необходимость которого вызвана федеративным устройством Российской Федерации и наличием в этой связи нескольких самостоятельных звеньев (бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, т.е. распределения поступивших бюджетных доходов между бюджетами при помощи различных методов, в том числе, межбюджетных трансфертов.

С учетом особенностей, складывающихся в процессе формирования бюджетных фондов отношений, полагаем возможным классифицировать бюджетные доходы, как и публичные доходы в целом, по методам (средствам) аккумулирования доходов на: обязательные (собираемые в обязательном порядке в силу императивно установленных норм) и добровольные (доходы, получаемые в силу свободного волеизъявления плательщиков), что должно найти отражение в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

Все публично-правовые платежи, устанавливаемые публичными образованиями в одностороннем порядке и обязательные к уплате, можно объединить в категорию «обязательные платежи», при этом употребление данной категории возможно как в широком (объединяющем налоги, сборы, пени и штрафы), так и узком (не включая санкции как меры ответственности) значениях. Все платежи обязательного характера (за исключением пени как компенсационной меры и штрафов как мер ответственности) могут быть классифицированы на две категории - налоги и сборы - в зависимости от наличия (отсутствия) признака индивидуальной безвозмездности. При этом, все обязательные платежи, не обладающие признаками налога, несмотря на их кажущуюся разнородность, связанную, в том числе, с применением к ним различной терминологии (сборы, взносы, платы и т.п.), могут быть объединены в единую категорию сборов. Все эти платежи характеризуются признаками обязательности и индивидуальной возмездности, что предопределяет возникновение какой-либо обязанности публично-правового образования в ответ на платеж сбора.

Распространение на все сборы одинаковых правил их установления и взимания позволит установить единый уровень гарантий всех плательщиков обязательных платежей в бюджет. По нашему мнению, существующая ситуация законодательного закрепления двух систем обязательных платежей (налоговых и неналоговых) существенно нарушает права плательщиков сборов, не регулируемых законодательством о налогах и сборах, поскольку законодательно отсутствуют требования к содержанию устанавливающего их нормативного правового акта. На наш взгляд, назрела насущная необходимость законодательного закрепления закрытого перечня сборов, а также круга необходимых к установлению элементов, что позволит устранить излишнее усмотрение органов публичной власти. Прежде всего, основываясь на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации необходимо закрепить запрет установления сборов иначе как законом. Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им повинности. При закреплении перечня обязательных платежей и их элементного состава также необходимо руководствоваться правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым к признакам сборов отнесены обязательный, индивидуально-возмездный и компенсационный характер платежа, его поступление в бюджетный фонд, а также законность установления. Логичнее всего включить нормы, закрепляющие закрытый перечень обязательных платежей и элементы обложения, в БК РФ.

В том числе, такое регулирование позволит устранить использование при исчислении и взимании платежей обязательного характера гражданскоправовых конструкций, что характерно в настоящее время для природоресурсных платежей. По нашему мнению, необходимо отказаться от гражданско-правового регулирования лесных и земельных платежей, поскольку это противоречит их публично-правовой природе и приводит к бюджетным потерям вследствие невозможности применения механизма принуждения, свойственного для обязательных бюджетных доходов. Что касается отнесения их к налогам или сборам, то полагаем, что всеми признаками налога обладает земельный налог, который уплачивается всеми лицами, владеющими земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного (наследуемого) владения. Его уплата не зависит от каких-либо условий (вида деятельности владельца, ее интенсивности и пр.). Иные природоресурсные платежи (сбор за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов, разовые и регулярные платежи за пользование и сбор за участие в конкурсе (аукционе) на пользование недрами, плату за пользование водным объектом, плату за негативное воздействие на окружающую природную среду, утилизационный сбор, арендную плату за пользование лесами и земельными участками и пр.) необходимо отнести к категории сборов, поскольку они носят индивидуально-возмездный характер.

Рассмотрение обязательных бюджетных доходов с финансово- правовых позиций, признание их финансово-правовой отраслевой принадлежности позволяет прийти к выводу о том, что и проверка правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты должна производиться в рамках финансового контроля. В силу объективно присущей финансам функции контроля все доходы, поступающие в бюджетные фонды, должны подпадать под сферу финансового контроля. Как и налоговый контроль, иной финансовый контроль в сфере формирования публичных денежных фондов может реализовываться как в форме выездных и камеральных проверок, так и заменяться мониторингом. Создание специального органа, который будет наделен полномочиями в сфере такого контроля и мониторинга, считаем нецелесообразным, поскольку аналогичные полномочия возложены на существующие органы финансового контроля - контрольные органы (органы финансового контроля), налоговые органы, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Проведенное исследование правового регулирования средств самообложения граждан как обязательного дохода местных бюджетов на федеральном и местном уровнях показало, что основные проблемы связаны с процедурой их введения, поскольку проведение референдума (схода граждан) не всегда обеспечивает реальное выявление воли граждан, а также влечет за собой дополнительные затраты дефицитных местных бюджетов. Учитывая существование запретов вынесения на референдум отдельных вопросов, связанных с бюджетом, полагаем, такой запрет должен распространяться на введение любых обязательных бюджетных платежей, в том числе и самообложения граждан. В силу особой социальной и экономической значимости вопросов самообложения граждан представляется целесообразным принятие решения о введении самообложения представительным органом местного самоуправления. Вместе с тем, необходимость учета мнения населения предопределяет необходимость использования форм непосредственной демократии. В качестве таковой могут быть использованы положительно зарекомендовавшие себя на местном уровне публичные слушания, которые по вопросам введения самообложения должны быть обязательными. Кроме того, реализации средств самообложения граждан препятствуют многочисленные пробелы федерального правового регулирования, в том числе, отсутствие законодательных ограничений применения самообложения граждан, а также закрепленных мер принуждения в отношении тех лиц, которые уклоняются от внесения установленных платежей. Устранение выявленных пробелов позволит эффективно пополнять местные бюджеты за счет принятого решения о проведении самообложения граждан.

Доходы от управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом, несмотря на меньшую по сравнению с налогами и сборами долю, являются необходимой частью бюджетных доходов, позволяющей минимизировать потери бюджета в случае снижения поступлений от обязательных доходов. Концепция публичного предназначения государственного (муниципального) имущества не должна сводиться только к сокращению такого имущества, поскольку это может привести к финансовым потерям (уменьшению бюджетных доходов или к дополнительным расходам бюджетов). Необходимо законодательно закрепить принцип эффективности управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом, который необходимо рассматривать, в том числе, с точки зрения результативности выполнения государственных (муниципальных) функций, приоритета публичных интересов и сохранения целевого назначения государственного (муниципального) имущества, что позволит увеличить доходную часть бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации за счет увеличения доходов от использования этого имущества при сохранении его целевого публичного предназначения.

На наш взгляд, реализацию государственного (муниципального) имущества необходимо рассматривать как крайнюю меру. Реализовано может быть только то имущество, которое невозможно в дальнейшем использовать в публичных целях. Продажа государственного (муниципального) имущества должна рассматриваться как исключительный случай, допускаемый при соблюдении определенных условий (в частности, невозможность использования имущества в публичных целях как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе, в том числе, несоответствие назначения данного имущества публичным целям, заложенным в документах стратегического развития, несоизмеримость затрат на содержание этого имущества с суммами возможной к получению арендной платы). Временно неиспользуемое имущество должно передаваться во временное владение и пользование за плату.

Полагаем, что при передаче государственного (муниципального) имущества во временное владение и пользование за плату необходимо также руководствоваться необходимостью достижения результата - получение бюджетом доходов при одновременном сокращении расходов на содержание этого имущества. Соблюдению принципа эффективности в данном случае будет способствовать использование конкурсных процедур. При этом за основу может быть взята концепция Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», позволяющая путем проведения различных конкурсных процедур передать имущество во владение и пользование тому лицу, которое предложит наиболее выгодные условия или наиболее высокую сумму арендной платы.

Решение вопроса о сохранении или ликвидации государственных (муниципальных) унитарных предприятий также должно осуществляться дифференцированно. Полагаем, что в ряде случаев существует объективная необходимость существования таких юридических лиц, поскольку конструкция данной организационно-правовой формы позволяет осуществлять различного рода хозяйственную деятельность от имени обособленного субъекта, не меняя при этом государственной (муниципальной) формы собственности.

Обозначенные условия управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью, основанные на принципе эффективности, на наш взгляд, позволят увеличить доходную часть бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации за счет увеличения доходов от использования государственного (муниципального) имущества, а также сохранить целевое публичное предназначение государственного (муниципального) имущества.

Проведенный анализ соотношения бюджетного и налогового регулирования показал, что система перераспределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в настоящее время далека от оптимальной. Вместо изначального закрепления доходов за соответствующими бюджетами в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, мы аккумулируем финансовые средства в федеральном бюджете, перераспределяя их затем путем межбюджетных трансфертов. Такая ситуация чрезмерной централизации жестко ограничивает доходные полномочия субъектов Федерации и муниципальных образований, ставя их в зависимость от решений федерального центра. Исходя из необходимости соблюдения принципов единства экономического пространства и единства налоговой политики нормотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в отношении доходов существенным образом ограничены. Полагаем, что федеральное регулирование в данной сфере нуждается в серьезном реформировании. Причем, решение выявленных проблем, на наш взгляд, не может решиться механическим расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении собственных доходов, необходим комплекс мероприятий.

Анализ особенностей правового регулирования доходов децентрализованных публичных фондов показал, что доходы таких фондов составляют как бюджетные ассигнования, так и доходы от самостоятельной, направленной на получение дохода, деятельности. При этом, для государственных (муниципальных) унитарных предприятий основным видом доходов являются доходы от осуществляемой ими предпринимательской деятельности, а для бюджетных и автономных учреждений - бюджетные ассигнования. Децентрализованные публичные фонды, находящиеся в частной собственности, формируются, по общему правилу, за счет добровольных доходов: доходов от самостоятельно осуществляемой деятельности и добровольных перечислений физических и юридических лиц. В случае формирования децентрализованных фондов в основном за счет добровольных доходов полагаем вполне адекватным публично-правовое регулирование их деятельности только в части установления целевого направления расходования полученных этими децентрализованными публичными фондами доходов, а также регламентации финансового контроля за их деятельностью, что содержится в настоящее время в соответствующих нормативных правовых актах, регулирующих формирование, распределение и использование таких децентрализованных фондов.

Государственные (муниципальные) унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения получают бюджетные ассигнования в порядке и на условиях, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, для финансового обеспечения определенных видов осуществляемой ими деятельности посредством бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций. Проведенное исследование показало необходимость более четкой регламентации порядка и условий выделения бюджетных ассигнований, обеспечивающих баланс интересов бюджета и получателя субсидий (инвестиций). В настоящее время остается масса нерешенных вопросов, в том числе, связанных с отсутствием закрепления ответственности публичноправового образования и возможности в связи с этим применения к этим отношениям норм гражданского законодательства Российской Федерации, позволяющим взыскать проценты за пользование чужими денежными средствами. На наш взгляд, учитывая публично-правовую природу отношений субсидирования, именно бюджетное законодательство Российской Федерации должно содержать нормы, предусматривающие как ответственность получателей субсидий, так и публично-правовых образований.

Полагаем оправданным разграничение самостоятельно осуществляемой деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных и автономных учреждений на предпринимательскую и приносящую доход деятельность.

Государственные (муниципальные) унитарные предприятия получают доходы от предпринимательской деятельности, поскольку они сами выбирают способы и приемы такой деятельности, самостоятельно вступают в гражданско-правовые отношения. Более того, действующим законодательством Российской Федерации не установлены ограничения направления расходования средств, полученных государственными (муниципальными) унитарными предприятиями от предпринимательской деятельности, т. е. полученные от предпринимательской деятельности доходы, по общему правилу, не являются целевыми. Вместе с тем, полагаем это упущением. Осуществление предпринимательской деятельности в публичной сфере предопределяет необходимость расходования полученной прибыли ради тех целей, для достижения которых создано такое юридическое лицо.

Бюджетные и автономные учреждения осуществляют приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку такое право предоставлено им собственником имущества, деятельность, направленная на извлечение дохода, является для них дополнительной, на нее распространяются соответствующие требования, в частности, соответствие ее целям деятельности учреждения; закрепление в его уставе; расходование полученных средств только на цели деятельности учреждений. Указанные ограничения не позволяют квалифицировать деятельность бюджетных и автономных учреждений как предпринимательскую. На наш взгляд, в отношении деятельности некоммерческих организаций термин «приносящая доход деятельность» является более корректным. Доходы от «приносящей доход деятельности» составляют: доходы от оказания услуг (выполнения работ) за плату, относящихся к ос- новному виду деятельности бюджетного или автономного учреждения, доходы от оказания дополнительных услуг (выполнение дополнительных работ), которые бюджетное или автономное учреждение вправе оказывать (выполнять) в соответствии с уставом, доходы от сдачи имущества в аренду, доходы от участия в хозяйственных обществах и товариществах. Основную долю таких доходов составляют доходы от платных услуг (работ) от основного вида деятельности. На наш взгляд, более четкая законодательная регламентация установления стоимости платной услуги (работы) в размере не ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичной услуги в рамках государственного (муниципального) задания позволит соблюсти баланс интересов бюджета и юридического лица, подчеркивая целевое публичное предназначение доходов, полученных от самостоятельно осуществляемой деятельности.

Тенденцией последнего времени следует признать увеличение числа обязательных платежей, зачисляемых в частные фонды. Такие платежи, являясь финансовыми по сути, нуждаются в детальной регламентации нормами финансового права. Проведенный анализ законодательного регулирования парафискальных платежей, практики их применения, теоретических воззрений на существующие в данной сфере проблемы, привел к выводу о том, что существенные вопросы взимания таких парафискальных платежей в настоящее время в Российской Федерации не урегулированы. Более того, разрозненность нормативных правовых актов о парафискальных платежах и неполнота правового регулирования не позволяют выявить общие черты, присущие такого рода сборам. Полагаем необходимым разработку и принятие федерального закона, определяющего основные принципы установления и взимания парафискальных сборов, что позволит устранить существующие проблемы парафискальных платежей. Концептуально необходимо включить в данный федеральный закон нормы, регламентирующие понятие парафискального платежа, критерии, при соблюдении которых парафискальный платеж может существовать, принципы парафискальных платежей, в том числе, принцип установления парафискального платежа только законом, элементы парафискальных платежей, при определении которых платеж будет считаться установленным, контроль за исчислением и уплатой парафискальных платежей, меры принуждения, применяемые в случае неуплаты парафискальных платежей, включая взыскание пени и привлечение к ответственности. Данный федеральный закон должен распространяться на все существующие в настоящее время парафискальные сборы. При этом, на наш взгляд, существующие парафискальные сборы должны быть проанализированы на предмет соблюдения при их установлении критериев допустимости, а также возможности их замены другими правовыми конструкциями (в том числе, отнесение их к бюджетным платежам). Введение новых парафискальных платежей должно осуществляться с учетом нормативно установленных объективных критериев, принимающих во внимание, в том числе, цель взимания такого рода платежа, обоснованность его существования за рамками бюджетной системы.