Государственное регулирование финансового рынка

Существует три основных модели регулирования финансо­вых рынков:

1) модель секторального (специализированного) надзора. Ре­гулирование и надзор за каждым сектором (банки, фондовые посредники и страховщики) закрепляются за отдельными орга­нами регулирования;

2) модель двойного пика («twin peaks» model).

3) модель интегрированного регулирования и надзора (ме­гарегулирование). Регулирование и надзор за всеми типами финансовых посредников выделяются в один орган, который отвечает как за пруденциальный надзор, так и за защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг.

В Германии в 2002 г. путем слияния трех федеральных надзорных ведомств было создано Федеральное управление финансового надзора (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungs- aufsicht). Управление подчиняется Министерству финансов, но при этом не зависит от федерального бюджета. Его финансиро­вание происходит за счет взносов и пожертвований подкон­трольных организаций и предприятий.

В Великобритании в 1998 г. большинство надзорных полно­мочий Банка Англии было передано службе по надзору за секто­ром финансовых услуг (Financial Services Authority). Однако из- за плохой координации действий с казначейством и Банком Ан­глии эта структура была признана неэффективной. В феврале 2011 г. на базе совета директоров Банка Англии был создан ко­митет по финансовой политике. В 2012 г. также заработало управление пруденциального регулирования (Prudential Regula­tion Authority), подотчетное Банку Англии, а надзор по текущему ведению бизнеса был закреплен за вновь созданным управлени­ем финансового поведения (Financial Conduct Authority).

В США действует многоуровневая система финансового ре­гулирования, включающая госструктуры и саморегулируемые организации.

Во Франции банковский надзор осуществляет Центробанк, а небанковский сектор финансового рынка контролирует и регу­лирует комиссия по финансовым рынкам (Autorite des Marches Financiers). Последняя была создана в 2003 г. и имеет статус независимого госучреждения.

В Японии функции мегарегулятора выполняет Агентство финансовых услуг. Оно подчинено непосредственно премьер- министру. Банк Японии при этом сохраняет привилегию прове­рять банки и при необходимости блокировать счета нарушите­лей, но право наложения санкций возложено на агентство.

Основой системы регулирования финансовых рынков в Гон­конге являются бюро по финансовым услугам и делам казна­чейства и комиссия по ценным бумагам и фьючерсам. Первое учреждение определяет государственную политику на финан­совых рынках, а второе осуществляет надзор.

С 1 сентября 2013 г. Центробанк РФ расширил свои функ­ции. В сферу ответственности мегарегулятора, созданного в рамках ЦБ РФ, помимо присмотра за банками вошел надзор за участниками рынка ценных бумаг, управляющими компания­ми, НПФ и инвестфондами, микрофинансовыми организация­ми, а также за компаниями, которые осуществляют клиринг. Центробанк отвечает также за деятельность центрального контрагента, организатора торговли, центрального депозита­рия, субъектов страхового рынка, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, бюро кредитных историй, рейтинговых агентств, сельскохозяйствен­ных кредитных потребительских кооперативов и за актуарную деятельность.

Необходимо отметить, что данная модель содержит в себе как недостатки, так и достоинства.

Институциональная модель с единым мегарегулятором на базе национального ЦБ содержит ряд недостатков: а) суще­ствующие цели и задачи центрального банка (прежде всего не­зависимое осуществление им в общественных интересах моне­тарной политики) могут вступать в противоречие со стандарт­ными целями финансового регулирования . Соответствующие превентивные механизмы не поддаются четкой и универсаль­ной регламентации, и оперативное разрешение указанных про­

тиворечий может потребовать нарушения принципа независи­мости Центробанка. Отметим, что в мировой практике четкого организационного обособления функций регулирования в структуре центрального банка, как правило, не наблюдается;

б) самые разные политические системы противятся избыточ­ной концентрации полномочий в невыборном профессиональ­ном институте, Центральном банке, поскольку должный уро­вень подотчетности и ответственности такого института по все­му спектру его функций обеспечить чрезвычайно сложно;

в) переход под надзор ЦБ небанковских финансовых органи­заций способен создавать «эффекты индульгенций» (moral hazard): на рынке может сформироваться представление, что главный банк страны при этом станет играть роль кредитора последней инстанции для всего финансового сектора, а не толь­ко для банков. Если же власти четко постулируют, что это не так, коммерческие банки фактически оказываются в приви­легированном положении и у небанковских финансовых орга­низаций возникает стимул к перерегистрации для получения доступа к централизованному финансированию. Таким обра­зом, небанковские финансовые организации постепенно вытес­няются с рынка, а центр тяжести финансового сектора, следуя регулятивным изменениям, переносится в банковскую сферу, что может искажать его нормальную структуру;

г) одновременное осуществление в рамках одного органа раз­личных по своему характеру и направленности функций фи­нансового регулирования неизбежно будет ставить его перед необходимостью расстановки приоритетов.

д) в ряде юрисдикций передача функций правоустановления центральному банку невозможна или существенно ограничена, что препятствует ключевой для эффективной антикризисной политики концентрации всех регулятивных функций на фи­нансовом рынке в едином органе.

Однако существуют и положительные моменты. Основной це­лью мегарегулятора является создание единого регулирования на финансовом рынке. При нынешней системе распределения полномочий между различными регулирующими органами функции одних органов налагаются на функции других органов, каждый из них хочет контролировать определенную часть рынка, возникает избыточное регулирование, т. к. иногда определенные действия/документы надо согласовывать с несколькими государ­ственными учреждениями, сдавать различную отчетность, что со­здает дополнительную нагрузку для компаний и предприятий.

Вместе с тем единый регулятор призван устранить ситуации, когда участники рынка используют противоречия в регулиро­вании рынка разными органами в свою пользу.

При мегарегуляторе такие злоупотребления станут невоз­можны, т. к. стандарты и правила будут едиными. Кроме того, мегарегулятор призван сочетать в себе как правоустанавлива­ющую, так и правоприменяющую функции, что делает процесс подготовки и внедрения новых норм более гибким, быстрым и отвечающим интересам рынка.

Осуществление регулирования рынка через мегарегулятора также отвечает интересам универсализации финансовых ин­ститутов на открытых и либерализованных рынках.

Такое регулирование будет способствовать созданию финан­совых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеет не­сколькими финансовыми институтами, предоставляющими фи­нансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансо­вого рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов - банковских, страховых, фондовых, пенсионных продуктов, кол­лективных инвестиций и т. д., страховыми и брокерско­дилерскими компаниями - банковских или подобных банков­ским продуктов; секьюритизация финансовых продуктов, со­здание продуктов подобных банковским и т. п.

Создание единого регулятора позволит внедрить более опе­ративный и эффективный контроль с целью стирания границ финансовых рынков и их объединения в единый рынок.

Мегарегулятор, контролирующий крупные конгломераты, может составить сводную отчетность, которая будет более пол­ной и понятной рынку, чем многочисленные отчеты из различ­ных ведомств.

В этой связи важны рост трансграничных предложений ди­версифицированных финансовых продуктов, предоставление финансовыми институтами услуг, подобных тем, которые ока­зывались организаторами торговли на финансовых рынках, вхождение в финансовый бизнес крупных предприятий реаль­ного сектора и торговли, диверсификация продуктов финансо­вой коммерции, возникающая в связи с развитием Интернета.

В исследовании Международного валютного фонда отмечено, что линии демаркации, которые когда-то разделяли операции банков и операции небанковских институтов, становятся все ме­нее заметными. Все в большей степени эти институты предла­гают схожие продукты тем же самым клиентам. В некоторых случаях, если взглянуть на бухгалтерские балансы, перечень операций и источники денежных ресурсов крупных оптовых ин­ститутов, с трудом можно определить, какие из них являются «банками», а какие «домами ценных бумаг» (securities houses).

Согласно исследованию группы финансовых институтов, проведенному мегарегулятором Financial Services Authority (Великобритания), 8 фирм были лицензированы на ведение всех пяти основных видов деятельности, по которым необходимо получение лицензии (привлечение депозитов, страхование, ценные бумаги и корпоративное финансирование, управление фондами, консультирование в области инвестиций и продажа инвестиционных продуктов розничным клиентам). Еще 13 фирм были лицензированы на ведение четырех видов деятельности и более 50 других фирм имели лицензии на выполнение трех из пяти функций. Двадцать лет назад даже крупнейшие британ­ские финансовые институты обычно имели разрешение на ве­дение только одной из этих функций.

Исчезновение связи между определенным типом фирмы и ограниченным рядом продуктов, поставляемых этой фирмой,

означает трудности регулирования на функциональном базисе. Традиционный функциональный подход больше не соответ­ствует структуре фирм и рынков. С ростом числа финансовых конгломератов (многофункциональных фирм) число согласова­ний, коммуникаций, потребности в координации внутри и меж­ду государственными органами нарастает таким образом, что, по мнению идеологов мегарегулирования, даже при назначе­нии «ведущего регулятора» для каждого финансового конгло­мерата не решаются проблемы управляемости и качества надзора.

Выходом из положения может быть отказ от регулирования по функциональному (или секторальному) принципу и созда­ние мегарегулятора. При этом мегарегулятор обычно сформи­рован по секторальному принципу: банки, страхование, ценные бумаги и т. п., с выделением в своей структуре «ведущих регу­ляторов» — подразделений и лиц, ответственных за «комплекс­ные группы» — финансовые конгломераты.

Мегарегулятор обладает способностью более оперативно справляться с рисками на рынке, поскольку при наличии ка­ких-либо проблем в определенном направлении он может быст­ро реорганизоваться и направить необходимую часть своего кадрового потенциала на решение этой проблемы. В настоящее время подобное не происходит, т. к. над проблемой работает ка­кой-то определенный государственный орган, а остальные ор­ганы не имеют возможности направить часть своих сотрудников для решения этой проблемы. Таким образом, мегарегулятор призван лучше использовать свой кадровый потенциал, что должно привести к снижению расходов на содержание единого крупного регулятора по сравнению с расходами на содержание нескольких регулирующих органов в России, а также к более эффективному контролю на рынке.

Дополнительно мегарегулятор позволит избежать споров о том, какому органу надо предоставить полномочия в отдельном сегменте рынка, какой орган будет наблюдать за этим сектором или вопросом. Как показала практика, в России споры по ком­петенции и распределению полномочий могут быть достаточно острыми, как, например, было в отношении деривативных ин­струментов на рынке.

Также мегарегулятор может лучше сгенерировать потоки информации и обеспечить их конфиденциальность, т. к. оборот информации происходит не между несколькими организация­ми, а внутри одной организации. В связи с этим уменьшается опасность утечки информации, ее незаконного разглашения. Однозначно это будет «плюсом» для участников рынка.

Мегарегулятор будет осуществлять единый контакт с фи­нансовыми институтами других стран. Это может стимулиро­вать международное сотрудничество по координации финансо­вого рынка и более открытому обмену информацией. Мегарегу­лятор будет также единым контактом для участников и инве­сторов, которым будет легче понять, где искать защиту в случае конфликтов и нарушения их прав на финансовом рынке.

В процессе присоединения ФСФР России к Банку России гос­ударство сохраняет непрерывность контроля и надзора на фи­нансовых рынках. По всем вопросам, связанным с ФСФР России, в качестве правопреемника выступает Банк России, что означа­ет действие всех нормативных правовых актов, ранее принятых ФСФР России, сохранение принципов регулирования, порядка осуществления надзорных полномочий за участниками рынка. Кроме этого, во многом неизменным остается и кадровый состав ФСФР России, т. к. большая часть сотрудников сужбы продол­жит работу в Банке России на прежних позициях⁴⁹.

В переходный период, который длился до 1 января 2016 г., в составе Банка России действовало вновь созданное обособлен­ное подразделение - Служба Банка России по финансовым рынкам, которая выполняет функции ФСФР России. После 1 ян­варя 2016 г. служба полностью вошла в организационную структуру Банка России.

Служба Банка России по финансовым рынкам в соответ­ствии с федеральными законами будет осуществлять регулиро­вание, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за не­кредитными финансовыми организациями (далее - НФО) и (или) сферой их деятельности. НФО признаются лица, осу­ществляющие следующие виды деятельности:

• профессиональные участники рынка ценных бумаг;

• управляющие компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;

• специализированные депозитарии инвестиционного фон­да, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пен­сионного фонда;

• акционерные инвестиционные фонды;

• клиринговая деятельность;

• деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;

• деятельность организатора торговли;

• деятельность центрального депозитария;

• деятельность субъектов страхового дела;

• негосударственные пенсионные фонды;

• микрофинансовые организации;

• кредитные потребительские кооперативы;

• жилищные накопительные кооперативы;

• бюро кредитных историй;

• актуарная деятельность;

• рейтинговые агентства;

• сельскохозяйственные кредитные потребительские коопе­ративы.

В результате создания мегарегулятора к Банку России пере­ходят полномочия ФСФР России, а также полномочия Банка России дополняются:

• утверждение отраслевых стандартов и план счетов бухгал­терского учета для некредитных финансовых организаций;

• проведение анализа и прогнозирование состояния россий­ской экономики, публикация соответствующих материалов и статистических данных.

11.