Государственная политика как управленческая категория
В работе, ставящей целью исследование вопросов бюджетной и налоговой политики, задание ее в соответствующих государственно-управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте.
Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.1 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях.Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)[9] [10]. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита, определение исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории), определение программы действий, т. е. распределение мер, решений и действий во времени, определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления.
На рис. 1[11] показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования.В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов составляет программную составляющую программнодоктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов — от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.
В данной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики.
Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования
государственной политики
Разработка бюджетной и налоговой политики основана на ценностно-ориентированном, нормативно-правовом и системно управленческом подходах.
Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.
Конечный пакет документов должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по реализации бюджетной и налоговой политики, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей и ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку.
В связи с этим методологически работа по формированию бюджетной и налоговой политики как управленческой практики в обязательном порядке разбивается на два этапа.
Во-первых, этап проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативных правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах.
В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 2).
Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом
Рис. 2. Методология разработки бюджетной и налоговой политики
Рис. 3. Проблемная матрица
Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом. Проблемная матрица
| № | Проблема (задача) | Причина(фактор) | Идея, концепт решения |
| 1 | |||
| 2 | |||
| n |
Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 4), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т.
е. на основе проблемной матрицы.
Рис. 4. Управленческая матрица
Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следующим образом.
Управленческая матрица
| № | Идея, концепт решения проблемы (задачи) | Решение, мера, действие в пространстве государственного управления | Вид и название государственно-управленческого документа (закон, указ, постановление, иной подзаконный акт, другое) |
| 1 | |||
| 2 | |||
| n |
Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков- экспертов, работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.
Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория «ценность» как целевая характеристика — вполне измеряемый параметр, в том числе количественно.
Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления.
Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос: что мешает достижению целей? Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 5). Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем ответа на вопросы: «В чем причина вышележащей проблемы?»; «Почему возникает вышележащая проблема?» Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозиро- вания в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти[12] [13].
Рис. 5. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений («проблемно-управленческое дерево»)
Ширина же ветвления, т. е. число конечных атомизирован- ных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты.
Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.
На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.
Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.
Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.
Использование указанных принципов государственного проектирования позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной бюджетной и налоговой политики.