ИНФОРМАЦИОННАЯ ПРОЗРАЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РЕГИОНАХ РОССИИ

Первые попытки повысить информационную прозрачность государственных за­купок в России были предприняты в 2005 году с введением 94-ФЗ, в соответ­ствии с которым информация о размещении федеральных заказов должна была пу­бликоваться на специальном сайте.

¹ Bajari, P., McMillan, R., Tadelis, S. Auctions Versus Negotiations in Procurement: an Empirical

Analysis // The Journal o Law, Economics, and Organization, 2009, vol.25, N2, pp. 372-399, p. 374.

Возможность использования результатов теоретических исследований для форми­рования практических рекомендаций по проведению аукционов, также в большой степени зависит от того, какая информация доступна участникам торгов, и как она распределена между ними², что опять же возвращает нас к вопросу о важности ин­формационной прозрачности системы государственных закупок.

Однако степень информационной прозрачности все еще остается достаточ­но низкой. Не существует единых стандартов по виду и структуре региональных сайтов государственных закупок, по формату представляемых документов и ин­формации. Даже та информация, которая должна публиковаться на региональном сайте государственных закупок в соответствии с 94-ФЗ, например, аукционная документация, может отсутствовать в информации о закупке или появиться со значительным опозданием.

Таким образом, региональные сайты государственных закупок в значительной степени различаются по внешнему виду, структуре, наполненности, а, следова­тельно, и по степени информационной прозрачности. Что не удивительно, если принимать во внимание, во-первых, недостаточно жесткое регулирование в этой области, а, во-вторых, существенные различия между регионами по уровню эко­номической и политической активности и благосостояния граждан. Основной целью данной статьи является оценка информационной прозрачности регио­нальных сайтов государственных закупок и анализ факторов, которые связаны с ней. Первый раздел статьи посвящен описанию основных проблем системы госу­дарственного заказа в России и влиянию информационной прозрачности на эти проблемы. Затем мы перейдем к описанию методологии оценки информацион­ной прозрачности для региональных сайтов государственных закупок в России и опишем результаты рейтинга информационной прозрачности. Последний раз­дел посвящен анализу факторов, которые связаны с рейтингом информационной прозрачности, и объяснению возможных причин и последствий такого влияния.

Влияние информационной прозрачности на функционирование системы государственных закупок

Несмотря на то, что реформа законодательства о государственных закупках в России де юре была осуществлена в 2005 году, де факто процесс реформиро­вания все еще продолжается: в федеральный закон №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»³ постоянно вносятся поправки и изменения. В первую очередь это объясняется тем, что основные задачи, которые пытались решить с помощью реформы — снижение уровня коррупции при размещении госу­дарственных заказов и оптимизация расходов — так и остались нерешенными.

pp.

227-286.

Klemperer, P. Auction Theory: A Guide to the Literature.

В соответствии с экспертными данными, полученными в результате опроса^[4]предприятий, участвующих в поставках по государственным и муниципальным заказам, после реформирования системы госзакупок практика взяток и откатов стала даже более распространенной по сравнению с 2005 г.^[5]

Коррупция в системе государственных закупок может приводить к таким неблагоприятным последствиям как снижение конкуренции при выборе по­ставщика, снижение качества поставляемых товаров, поставка товаров и услуг по завышенным ценам. Присутствие этих проблем в системе государственных закупок в России сегодня подтверждается многочисленными публикациями в СМИ, экспертными оценками и результатами исследований. Среди наиболее громких примеров — проверка закупок медицинской техники, которая показа­ла, что томографы, цена которых составляет 16—20 млн. руб., закупались в не­которых регионах за 30—50 млн. руб.^[6] Результаты опроса поставщиков и государ­ственных заказчиков, который проводился летом 2009 г., показали, что участию поставщиков в госзакупках препятствуют высокий уровень коррупции (почти 30% респондентов^[7]), непрозрачность процедуры госзакупок (23,2% респонден­тов), недостаток информации о проводимых закупках (21,4% респондентов).

Очевидно, что система государственных закупок в значительной степени зави­сит от доступности и прозрачности информации о прошедших закупках, текущих заказах, планах закупок на ближайшие периоды. Это позволяет привлечь больше поставщиков, и, следовательно, увеличить конкуренцию. Информация необходима для участников конкурентных торгов: они могут ее использовать для планирования своей стратегии при выборе ставок и для контроля за заказчиками и уполномочен­ными органами. Потребители и контролирующие органы также могут осуществлять контроль за сферой размещения заказа на основе публикуемой информации: более низкие издержки мониторинга позволили бы повысить эффективность борьбы с коррупцией.

ция информации о размещаемых заказах и заключенных контрактах улучшает ин­формированность о потребностях заказчика, способствует участию большего числа фирм, повышает подотчетность заказчика и уполномоченного органа, что делает коррупцию менее вероятной⁹. Но самое главное, с точки зрения авторов, это раз­мещение результатов торгов на сайтах, с понятной и простой структурой, которые также предоставляли бы возможность сравнения результатов процедур по близким товарам по разным регионам, что, безусловно, способствовало бы улучшению кон­троля за закупочной деятельностью государства.

Таким образом, повышение информационной прозрачности государствен­ных закупок является крайне важной задачей как с практической точки зрения, так и с точки зрения теоретического анализа. Попытки оценить информаци­онную прозрачность системы государственных закупок предпринимались ра­нее, однако, в основном они базировались на экспертных оценках. МакГенри и Прямоносов¹⁰ в своей работе приводят объективные показатели прозрачности региональных сайтов государственных закупок. Они выделяют набор функций, представленных на сайтах государственных закупок (возможности поиска, на­личие общей информации о процедурах, заказчиках и поставщиках, извещения о закупках, и т.д.) и проверяют, как часто эти функции и информация встреча­ются на сайтах. Однако они оценивали сайты через год после принятия 94-ФЗ, и за несколько лет ситуация могла достаточно сильно измениться.

Таким образом, информация необходима участникам системы государствен­ных закупок. Но для того, чтобы прозрачность приводила к росту конкуренции, снижению коррупции и повышению эффективности системы государственных закупок в целом, необходимо не только публиковать правила и отчетность по всем этапам, но и проводить мониторинг за тем, как она размещается, и какие выводы можно на основе этой информации сделать.

Данные и методология

Для измерения информационной прозрачности региональных сайтов госу­дарственных закупок, были собраны данные по сайтам 83 регионов России. Сбор данных проходил в ноябре 2010 г. Основная задача заключалась в построении индекса на основе объективных данных, на основании которого можно было бы сравнить регионы по степени информационной прозрачности. Для решения этой задачи был составлен перечень информации, которая может быть доступна на сайте государственных закупок, и функций, которые такой сайт может вы­полнять. Далее на основе информации, которая доступна без регистрации, то есть которая может быть использована любым лицом для осуществления кон­троля, сайты были проверены на наличие информации и функций из перечня.

Coppier, R., Piga, G. Why do Transparent Public Procurement and Corruption Go Hand in Hand? //

http://www.ec.unipg.it/DEFS/uploads/coppier-piga_.pdf.

¹⁰ McHenry, W.K. and Pryamonosov D. Emerging Electronic Procurement in Russian Regional Governments // Journal of Public Procurement, 2010, vol. 10, №. 2, pp. 211—246.

Наличие информации проверялось для таких процедур как запросы котиро­вок, открытые аукционы и открытые конкурсы. В соответствии с 94-ФЗ¹¹ по всем процедурам за определенный срок до проведения процедуры на сайте должно быть размещено извещение и проект контракта, а по аукционам и конкурсам - документация. Есть также перечень сведений, которые должны быть обязатель­но опубликованы, например, начальная цена, место дата и время проведения аукциона, срок, место и порядок предоставления документации об аукционе, и т.д. Также на сайте должны размещаться протоколы рассмотрения заявок и про­ведения процедуры.

Индекс информационной прозрачности государственных закупок строится на основе четырех вспомогательных показателей, каждый из которых играет важную роль в характеристике информационной прозрачности: показатель прозрачности текущих закупок, показатель прозрачности прошедших закупок, показатель воз­можностей поиска, показатель наличия дополнительной информации.

Показатель прозрачности текущих закупок

Этот показатель оценивает доступность и прозрачность информации о теку­щих закупках, которая зависит от того, насколько информация структурирована (например, вся информация по одной закупке — извещение, изменения, докумен­тация, протоколы — собрана вместе), какая информация вынесена в описание за­купки, а какая — может быть найдена только в документации и т.д. Мы проверяли наличие информации о процедуре, заказчике, начальной цене и объеме заказа. Ниже представлено описание факторов, которые вошли в этот показатель. В скоб­ках указаны значения, которые фактор может принимать. Если мы оценивали на­личие того или иного фактора, то он мог принимать значение 0 или 1. Если, как например, для наименования заказчика, нас интересовало, где можно найти эту информацию, то он мог принимать значение 0 (информации на сайте нет), 1 (ин­формация есть только в документации), 2 (информация доступна в описании за­купки),3 (информация представлена на заглавной странице, в перечне закупок).

Статьи 33, 34, 36, 37, 43, 45, 47.

Максимально возможное значение показателя прозрачности текущих заку­пок составило 46.

Показатель прозрачности прошедших закупок

Показатель рассчитывался по аналогии с предыдущим, только для уже за­вершенных закупок. Поэтому нас также интересовало наличие информации об участниках и их ставках, о победителе и его контактах, об условиях заключенно­го контракта. Большая часть факторов опять же оценивалась по шкале от нуля до трех.

1 Структура размещения информации (0-1)

2 Наличие документации (0-1)

3 Название процедуры (0-3)

4 Статус закупки (0-3)

5 Категория блага (0-3)

6 Объем закупленных благ (0-3)

7 Наименование заказчика (0-3)

8 Дата проведения процедуры (0-3)

9 Дата заключения контракта (0-3)

10 Дата поставки товаров (0-3)

11 Цена контракта (0-3)

12 Цена контракта по лотам (0-3)

Максимально возможное значение показателя прозрачности прошедших за­купоксоставило 60.

Показатель возможностей поиска

Поиск является одной из наиболее важных функций на сайте государствен­ных закупок, поэтому при вычислении индекса для оценки возможностей по­иска был построен отдельный показатель. При расчете показателя проверялось наличии поиска по четырем критериям: поиск по ключевому слову, поиск по ка­тегории товара/услуги, поиск по номеру закупки (номеру извещения), поиск по номеру контракта (проверялось наличие связи между информацией о закупках и информацией о заключенных контрактах). Факторы оценивались по шкале от нуля до двух: 0 — поиск отсутствует, 1 — поиск есть, но работает со сбоями или с ошибками, 2 — поиск есть и работает.

Максимально возможное значение показателя составило, соответственно, 8.

Показатель наличия дополнительной информации

На сайте государственных закупок также может присутствовать дополни­тельная информация, которая, как мы говорили выше, помогает участникам планировать, контролировать, определять стратегию поведения. Наличие такой информации было выделено в отдельный показатель. Все факторы оценивались по шкале от 0 до 1.

Максимально возможное значение показателя составило 9.

Итоговый индекс прозрачности

Итоговый индекс информационной прозрачности государственных закупок в регионах России рассчитывался как взвешенная с определенными весами сум­ма четырех описанных выше показателей. Максимально возможное значение итогового рейтинга составило 100.

Первичный анализ рейтинга

На основе описанной методики были собраны данные по 83 региональным сайтам государственных закупок. Описательная статистика по четырем показа­телям и итоговому индексу представлена в Таб. 1.

Таблица 1

Краткое описание результатов представлено ниже.

Показатель прозрачности текущих закупок

Максимальное значение показателя прозрачности текущих закупок соста­вило 37,5 (из 46 возможных). Среднее значение показателя немного смещено

Показатель прозрачности текущих закупок

Показатель прозрачности прошедших закупок

Рисунок 1

в сторону более высоких значений, дисперсия не очень высокая. Можно сде­лать вывод, что региональные органы власти стараются контролировать раз­мещение информации о текущих закупках. Но есть и регионы, на сайтах кото­рых найти информацию о закупке достаточно сложно, даже если общее число закупок мало, так как информация не структурирована или представлена не полностью (например, отсутствует аукционная документация). Распределение значений показателя прозрачности текущих закупок представлено на Рис. 1 (левый верхний угол).

Показатель прозрачности прошедших закупок

Распределение значений показателя прозрачности прошедших закупок пред­ставлено на Рис. 1 (верхний правый угол). Интересно отметить, что результаты по этому показателю отличаются в худшую сторону от показателя по текущим закупкам. При условии, что максимально возможное значение для этого показа­теля составило 60, максимальное рассчитанное значение показателя составило всего 45,5, а среднее — 31,6 (Таб. 1). Информация о прошедших закупках во мно­гих случаях оказывается менее структурированной и полной. Например, толь­ко 12 регионов из 83 предоставляют информацию о номере контракта, который был заключен с выигравшим поставщиком, и всего 5 регионов из 83 раскрывают детали контракта.

Показатель возможностей поиска

Значения показателя варьируются от 0 (нет ни одного из видов поиска, таких регионов 4) до 8 (есть все виды поиска, и они работают, таких регио­нов 6). Распределение значений показателя отображено на Рис. 1 (нижний ле­вый угол).

Показатель наличия дополнительной информации

Максимально возможное значение этого показателя составило 9, и 4 ре­гиона набрали максимальное значение по этому показателю. Стоит отметить, что информация, которую мы оценивали в этом показателе, присутствует на сайтах достаточно часто, однако ее полнота и возможность ее использования отличается достаточно сильно. Поэтому в дальнейших исследованиях имеет смысл также ввести более подроб­ную шкалу для его оценивания. Распределение значений показа­теля отображено на Рис. 1 (ниж­ний правый угол).

Итоговый индекс прозрачности

Распределение итогового ин­декса информационной про­зрачности региональных сайтов государственных закупок пред­ставлено на Рис. 2. Среднее зна­чение индекса немного смещено в сторону более высоких значений, однако только 7% регионов попа­ли в высшие 25% возможных зна­чений индекса (рейтинг выше 75). Результаты построения рейтинга по регионам представлено в обоб­щенном виде в Таб. 2.

Индекс информационном прозрачности

Таблица 2

Чем можно объяснить различия в прозрачности информации, представленной на региональных сайтах государственных закупок РФ?

Различия в доступности информации могут определяться внутренними ха­рактеристиками системы государственных закупок. Так как отсутствует стан­дартизованный подход к ведению соответствующих сайтов, регионы самостоя­тельно и независимо принимают решение о том, как будет выглядеть сайт. На решение регионов, безусловно, влияет ряд параметров. Ниже представлены те

параметры, которые, на наш взгляд, оказывают влияние на вид региональных сайтов, а также описан характер предполагаемой взаимосвязи параметра и уров­ня прозрачности сайта:

• Распространение коррупции. Мы исходим из предположения, что корруп­ция и прозрачность друг другу противоречат. Чем выше уровень коррупции в регионе, тем ниже уровень прозрачности регионального сайта по государ­ственным закупкам, так как необходимо скрыть информацию, которая мо­жет свидетельствовать о наличии коррупции.

• Уровень благосостояния региона. Уровень благосостояние региона и разви­тие системы государственных закупок должны быть тесно связаны, так как большая часть финансовых потоков региона проходит через систему госу­дарственных закупок. Чем выше уровень благосостояния, тем больше у него было стимулов вкладывать в развитие системы государственных закупок, тем лучше она развита, тем выше прозрачность информации.

• Опыт губернатора. Продолжительность пребывания губернатора у власти определяет его потенциальную возможность организовать закупки в регио­не. Чем дольше губернатор находился у власти, тем лучше он себя проявил как управленец, тем прозрачнее информация на сайтах государственных за­купок.

• Эффективность судов. Суды в рамках ФЗ-94 выступают одним из главных инструментов в принуждении к исполнению обязательств в системе государ­ственного заказа. Поэтому эффективная судебная система является основой эффективных государственных закупок.

• Экономия в государственных закупках. Высокий уровень экономии в системе государственных закупок может быть сигналом эффективности самой системы.

Источники данных

Мы используем ряд источников для формирования контрольных перемен­ных. В первую очередь — это статистические данные Федеральной службы го­сударственной статистики. Росстат ведет статистику государственных закупок в региональном срезе: объем закупок, объем заключенных контрактов, объем расторгнутых контрактов, количество поставщиков, которые участвовали в за­купках, которые выиграли процедуры, количество процедур и тп. Также Рос­стат рассчитывает ВРП для каждого региона. Стоит подчеркнуть, что статисти­ка Росстата базируется на базе сбора ответов регионов о функционировании за определенный период.

Распространение коррупции. На данный момент не существует единой ме­тодики оценивания коррупции в России. Ряд социологических организаций при проведении репрезентативных опросов по России включают вопросы, касающиеся оценки населением распространения коррупции в регионе. Од­нако измерение коррупции исключительно мнением населения о ее распро­страненности представляется смещенной и заниженной оценкой. Необходимо использовать интегрированный показатель измерения коррупции. На данный

момент ежегодных исследований, касающихся измерения уровня коррупции в регионах России нет. Поэтому мы берем два показателя — показатель, полу­ченный на основе опроса (ГЕОРейтинг ФОМа 2008 года), и интегрированный показатель 2002 года (Региональные индексы коррупции 2002).

Региональные индексы коррупции 2002. Данные индексы были посчитаны в рамках широкомасштабного исследования, которое проводилось Центром Ан­тикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл — Р. В ходе исследования было построено несколько индексов, в которых был по­ставлен акцент на различные аспекты коррупционной деятельности. В частно­сти, они разделяли восприятие коррупции предпринимателями и представи­телями бизнеса от восприятия коррупции рядовыми гражданами. Это весьма важный момент, так как данные категории населения сталкиваются с разными проявлениями коррупции. Для нашего исследования особенно актуальны по­казатели коррупции, которые базируются на восприятии представителей биз­неса, так как именно они являются одним из основных участников системы государственных закупок. В частности, рассчитывались следующие индексы — Индекс относительного объема рынка деловой коррупции, Индексы доверия власти со стороны предпринимателей (в том числе региональным властям), Индексы оценки предпринимателями коррумпированности органов власти, Индексы оценки предпринимателями уровня различных видов деловой кор­рупции (включая административную коррупцию, захват государства, захват бизнеса). Единственный существенный недостаток данных индексов в том, что они были рассчитаны всего лишь для 40 регионов.

ГЕОРейтинг 2008. Георейтинг — это ежегодный опрос, который проводится Фондом общественное мнение в 69 регионах РФ и включает 34 500 респонден­тов (порядка 500 респондентов в каждом регионе) разного пола, возраста, до­статка. Данная выборка признана репрезентативной выборкой по 69 регионам. В данное исследование входит широкий круг вопросов, из которого мы выбрали вопросы, касающиеся различных оценок коррупционной деятельности.

Уровень благосостояния региона. Основной вопрос, который мы хотели отраз­ить данной переменной — это финансовая устойчивость региона и успешность его экономической политики. На наш взгляд, лучше всего это отражено в рей­тинге кредитоспособности регионов РФ Агентства AK&M. Данный рейтинг рас­считывается агентством с 2002 года. За 2009 год есть рейтинг для 81 региона. При составлении рейтинга использовались две группы критериев:

• «финансовое состояние региона (базируются на данных месячных отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ по состоянию на 1 января 2010 года);

• уровень экономического развития региона и создающие предпосылки фор­мирования доходной части бюджета (базируются на данных Росстата по со­стоянию на 1 января 2010 года)».

Чем выше рейтинг региона, тем выше его уровень конкурентоспособности.

Опыт губернатора. Этот показатель мы рассчитывали, как количество лет, кото­рые губернатор провел у власти до текущего момента времени. Данные по губерна­торам были взяты из ежегодного седьмого рейтинга политической выживаемости губернаторов в Российской Федерации, который был представлен Фондом "Петер­бургская политика" и коммуникационным холдингом Minchenko Consulting¹².

Эффективность судов. Для оценки эффективности была взята информация, представленная на портале Pravo.ru. Мы взяли индекс, который «отражает, ка­кой процент судебных актов каждого из арбитражных судов первой инстанции был изменен или отменен в соответствующем арбитражном апелляционном суде в 2008 году. Процент измененных или отмененных актов рассчитывался относительно общего количества судебных актов, вынесенных в том или ином арбитражном суде субъекта Российской Федерации»^[13]. Более высокий рейтинг суда соответствует относительно низкому проценту отмененных актов.

Возможные детерминанты индекса прозрачности: эмпирический анализ

В данном разделе мы рассмотрим возможное влияние различных факторов на построенный нами индекс прозрачности информации, предоставленной на региональных сайтах государственных закупок. В качестве потенциальных объ­ясняющих факторов мы используем как «внутренние» характеристики регио­нальных систем государственных закупок, так и «внешние» показатели качества институциональной среды в регионе.

Построенные нами отдельные показатели прозрачности характеризуются принципиально различным уровнем вариации и не достаточно сильно корре­лируют друг с другом (см. Таб. 3). Поэтому, для проверки каждой из выдвинутых нами гипотез, мы приводим результаты регрессионного анализа как для инте­грального индекса прозрачности информации, так и для каждого из четырех описанных выше составляющих интегрального индекса в отдельности.

13

Таблица 3. Таблица корреляций интегрального индекса прозрачности информации и под-индексов

формация

12

http://www.regnum.rU/news/1329300.html#ixzz16rYdSyOo

ИНФОРМАЦИОННАЯ ПРОЗРАЧНОСТЬ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РЕГИОНАХ РОССИИ

В качестве «внутренних» характеристик работы каждой из рассматриваемых нами региональных систем государственного заказа мы рассматриваем основ­ные показатели функционирования системы, сообщаемые региональными за­казчиками в Федеральную службу государственной статистики и индикатор раз­работчика электронной платформы (веб-сайта) регионального заказа.

Мы разделили рассматриваемые нами региональные сайты на десять групп, в соответствии с принадлежностью к тому или иному разработчику. Распределе­ние интегрального индекса информационной прозрачности для каждой из групп представлено на Рис. 3. В первой группе, помеченной номером разработчика 0, мы объединили все сайты с «уникальными» разработчиками, ответственными за разработку и поддержание лишь одного сайта из выборки. Вторая группа объе­диняет в себе различные версии платформ, разработанных Министерством Эко­номического развития¹⁴. Каждая из оставшихся восьми групп объединяет в себе

¹⁴ При дальнейшем анализе мы считаем, что данные сайты представляют собой выбор платфор­

мы «по умолчанию», что может сказываться на интерпретации результатов.

Рисуерк 3. Распределение интегрального индекса прозрачности информации по разработчикам региональных сайтов

сайты, созданные одним из конкретных разработчиков систем информационно­го обеспечения государственного заказа и электронного правительства в целом.

Результаты регрессионного анализа влияния «внутренних» факторов на ин­тегральный индекс информационной прозрачности и каждый из отдельных под­индексов представлены в Таб. 4.

Таблица 4

Таблица 4 (продолжение)

Каждый из рассматриваемых нами индексов прозрачности информации, в данной регрессии, сильно зависит от спектра технических возможностей, пре­доставляемых разработчиком сайта. Показатель доступности дополнительной информации меньше всего зависит от индикатора разработчика сайта. Такой результат не удивителен. Большая часть из рассматриваемых нами «дополни­тельных функций» характеризует наличие или отсутствие ссылок на внешние ресурсы (сайт регионального контролирующего органа, законодательную базу и т.д.), либо наличие аналитических документов регионального уровня (ста­тистика, реестр контрактов и т.д.). Показатель прозрачности информации о прошедших закупках также зависит от индикатора разработчика системы в меньшей степени, чем остальные части интегрального индекса, т.к. вариация в значении данного показателя во многом полагается на вариацию в качестве заполнения протоколов, не зависящим от общей структуры информационного обеспечения.

Так как число доступных нам наблюдений естественным образом ограничено, при дальнейшем анализе мы будем рассматривать пять групп сайтов. Для этого мы сохраним индикатор разработчика системы информационного обеспечения для сайтов из групп номер 1, 3, 5 и 7. Все остальные сайты мы будем считать при­надлежащими к группе «уникальных» разработчиков (под номером 0). Выбирая данные группы, мы руководствовались соображениями значимости коэффици­ентов в приведенной выше регрессии и общей численности каждой из групп. Включение всех доступных нам индикаторов разработчиков в приводимые ниже регрессии не вносит существенных изменений в значимость рассматриваемых нами коэффициентов, и значения оцениваемых нами коэффициентов, однако существенно завышает «объясняющую силу» регрессии.

По результатам приведенного в Таб. 4 анализа значимое влияние на величи­ну каждого из индексов может оказывать величина организационных расходов заказчика. Однако это влияние сравнительно невелико. Кроме того, данный показатель может лишь отчасти отражать реальные затраты заказчика на пре­доставление информации в электронном виде, и на поддержание системы ин­формационного обеспечения заказа в целом.

Построенные нами индексы информационной прозрачности могут служить индикаторами не только «внутреннего» состояния региональной системы государ­ственного заказа, но и состояния «внешней» институциональной среды. В качестве таких индикаторов мы используем показатели качества работы региональных арби­тражных судов (Апелляции), стабильности и подотчетности региональной власти (срок пребывания губернатора у власти), и уровня кредитоспособности региона. Кроме того, в качестве показателя уровня коррупции в регионе мы используем ин­дексы восприятия коррупции в органах власти гражданами (GEORating2008) или индекс восприятия коррупции бизнесменами данного региона (TI2002)^[15]. Так как результаты регрессионного анализа с использованием каждого из данных индексов восприятия коррупции кардинально отличаются, и требуют отдельного объясне­ния, мы приводим их ниже в полном виде (см. Таб. 5 и Таб. 6 соответственно).

Таблица 5

Методика составления используемых нами индексов восприятия корруп­ции существенно различается. С одной стороны, восприятие коррупции в органах региональной власти представителями бизнеса, отраженное в ин­

дексе Transparency International, лучше отвечает целям нашего исследования. Однако данные исследования Transparency International отражают ситуацию лишь в половине исследуемых нами регионов. Так как мы не знаем причин, по которым тот или иной регион не попал в выборку TI, мы можем ожидать определенное смещение в результатах оценивания с использованием данно­го индекса, однако не можем предсказать направление и величину смеще­ния. Потенциальным решением этой проблемы может быть использование более полного индекса восприятия коррупции гражданами. Однако резуль­таты анализа с использованием этих двух индексов принципиально разли­чаются. Так, восприятие коррупции гражданами оказывается положительно скоррелированным с уровнем доступности информации о прошедших закуп­ках. Возможно, данный индекс не отражает восприятия коррупции в системе государственного заказа гражданами региона, или даже реальное положе­ние дел с коррупцией в регионе в целом. Однако возможным рациональным объяснением этого результата может являться предположение об обратной причинно-следственной связи: чем больше информации о прошедших за­купках доступно гражданам, тем больше «подозрительных» случаев они мо­гут заметить, и, следовательно, тем выше будет показатель восприятия кор­рупции в регионе.

Уровень восприятия административной коррупции бизнесменами региона оказывает ожидаемое отрицательное влияние на показатель доступности ин­формации о текущих закупках. При этом влияние данного индекса на осталь­ные части нашего рейтинга оказывается незначимым. Такой результат вполне ожидаем, так как представителей бизнеса может, прежде всего, интересовать возможность участия в системе государственного заказа, и, следовательно, до­ступность релевантной информации.

Таблица 6

Стоит также отметить, что в обоих случаях показатель качества работы ре­гиональной системы арбитражных судов оказывает значимое и негативное влияние на уровень доступности информации о прошедших закупках. Данный результат можно интерпретировать следующим образом: так как судебная си­стема имеет дело с уже проведенными процедурами государственных закупок, то чем лучше работает эта система, тем меньше стимулов к предоставлению полной и прозрачной ретроспективной информации (и больше — к ее созна­тельному «сокрытию»).

На следующей стадии нашего анализа мы попытались выявить уровень совместного влияния «внешних» и «внутренних» факторов на значения ин­дексов прозрачности информации. Так же, как и в случае анализа влияния «внешних» факторов на построенные нами индексы прозрачности, мы при­водим два набора результатов: с использованием индекса восприятия кор­рупции гражданами (Таб. 7), и с использованием индекса восприятия адми­нистративной коррупции представителями бизнеса (Таб. 8).

Степень влияния факторов институциональной среды в регионе на степень прозрачности информации, в каждом из рассматриваемых нами случаев, не из­меняется с включением «внутренних» переменных в наши эмпирические мо- дели¹⁶. Однако, включение «внешних» показателей в регрессию существенно корректирует значимость и величину оцениваемого влияния структуры сайта (индикатора разработчика) на прозрачность предоставляемой информации.

Таблица 7

¹⁶В Таб. 5 и Таб. 6 приведены результаты регрессий, не использующих показатели экономии в системе государственного заказа региона и величины организационных расходов. Включение данных параметров в модель не приводит к существенному изменению результатов.

Таблица 7 (продолжение)

Так, принадлежность рассматриваемого сайта к «первой» группе оказывает значимое негативное влияние на качество поиска и количество дополнитель­ной информации предоставляемой на сайте. При этом, как показывает наш личный опыт, сайты «первой» группы, как правило, обладают качественны­ми функциями поиска по ключевым словам (поиск не чувствителен к смене падежей, умеет разворачивать общепринятые аббревиатуры и т.д.), но не об­ладают достаточно качественным «категорийным» поиском. Т.к. структура сайтов «первой» группы является изначальной общей структурой региональ­ных сайтов «по умолчанию», принадлежность рассматриваемого нами сайта к этой группе может служить индикатором нежелания (или невозможности) принимать самостоятельное квалифицированное решение о структуре сайта.

Отсутствие необходимых компетенций может также объяснять небрежное за­полнение полей, необходимых для адекватной работы «категорийного» поис­ка, и слабую наполняемость сайта необходимой информацией.

Заключение

В данной статье мы попытались количественно охарактеризовать разницу в качестве, количестве и структуре информации о государственных закупках, предоставляемой на различных региональных сайтах. Так как 94-ФЗ уста­навливает лишь минимальные стандарты, органы управления каждого из ре­гионов вправе устанавливать свои стандарты предоставления информации о государственном заказе, поиска этой информации внутренними средствами сайта, степени стандартизации документов и т.д.

Наш анализ показывает, что большинство региональных органов управ­ления предоставляет необходимый минимальный уровень прозрачности ин­формации. Однако разница в качестве предоставляемой информации и уров­не ее прозрачности существенна. Кроме того, мы показали, что выявленная нами разница в степени прозрачности информации не может быть объясне­на лишь техническими факторами, такими как формальная структура сайта, или размер затрат на организационное обеспечение государственного заказа в регионе. Количество и качество доступной информации и качества поиска этой информации также определяются качеством институциональной среды в регионе.

Таблица 8

Таблица 8 (продолжение)