ПОЛИТИКА ФИНАНСОВАЯ

ПОЛИТИКА ФИНАНСОВАЯ (фискальная, бюджетная), важнейшая составная часть общей экономической политики государства; включает все государственные мероприятия по организации финансовой системы, мобилизации и использованию финансовых ресурсов с целью обеспечения жизнедеятельности государства, благосостояния страны, эффективной работы её экономического механизма, а также выполнения задач внутренней и внешней политики, стоящих перед государством.

Общая характеристика. Основные объекты воздействия финансовой политики - различные слои населения, государственные институты, промышленные и др. отрасли хозяйства, регионы и территории страны. Основные инструменты и составные части финансовой политики - государственные доходы, расходы, займы, налоговые льготы. В зависимости от избранного политического курса и целей с помощью увеличения или уменьшения расходов по отдельным статьям государство может активно влиять на те или иные стороны жизни страны, государственные институты, экономические отрасли, напр. выделяя военные расходы или затраты на научно-техническое развитие. Через доходы, их размеры, структуру налогов государство может оказывать воздействие на темпы экономического роста, на благосостояние населения, управлять инфляционными процессами и т. д. Займы применяются в случае недостатка финансовых ресурсов от регулярных доходов, их размеры и порядок обслуживания также оказывают влияние на состояние экономики. Налоговые льготы относятся к числу важных инструментов финансовой политики, с их помощью государство косвенным путём может влиять на ускорение развития важнейших отраслей экономики, на доходы отдельных слоев или категорий населения. Льготы и преференции по налогообложению получают особенно широкое развитие в последние десятилетия в экономике развитых стран, напр. в США общая сумма льгот (т. е. сознательного отказа государства от получения положенных по общему налоговому законодательству налогов) составляет около половины реального федерального бюджета.

Финансовая (бюджетно-налоговая) политика тесно переплетается с политикой кредитно-денежной и постоянно использует её инструменты при проведении своих мероприятий. Важная особенность финансовой политики заключается в том, что она, как правило, целиком находится в прямом распоряжении и управлении правительства и утверждающих его решения государственных органов, в то время как кредитно-денежными мероприятиями обычно ведают так называемые денежные власти - учреждения типа центрального банка.

Хорошо развитый механизм разработки и реализации финансовой политики - обязательная составная часть внутреннего устройства в современном экономически сильном демократическом государстве, крупнейшая активная часть системы государственного регулирования экономики. Этот механизм обычно включает финансовые доктрины и финансовую стратегию государства, его бюджет, правительственный механизм формирования финансовых решений, их исполнения и проверки, законодательную систему утверждения и контроля правительственных финансовых решений. Функции такого механизма основаны на определённых конституционных положениях и базирующемся на нём законодательстве.

Цели финансовой политики, порядок её разработки и принятия, используемые инструменты зависят в первую очередь от формулировки национальных интересов, основополагающих внешне-и внутриполитических концепций, от имеющихся в распоряжении государства ресурсов, степени развитости демократических институтов, демографических, географических и многих иных факторов. Задачи финансовой политики, её эффективность в значительной мере связаны с эпохой, стадией развития государства.

При рабовладельческом строе и феодализме главной задачей финансовой политики было обеспечение потребностей двора правителя, содержание сравнительно мало развитого административно-управленческого аппарата и финансирование войн. Резкое изменение в составе основных целей финансовой политики наступает с развитием капитализма, когда государство начинает стимулировать товарное производство и вынуждено заботиться о его конкурентоспособности.

Формирование финансовой политики начинается, как правило, с формулирования её целей в соответствии с принятой концепцией национальных интересов, доктринами национальной безопасности, экономической, внутренней и внешней политики. Для этого применяются исполнительный (правительственный) и законодательный механизмы. В органах исполнительной власти этим обычно занимается министр финансов или другие уполномоченные лица и ведомства, в законодательных органах (парламент, конгресс) анализ и утверждение мероприятий финансовой политики, предлагаемых правительством, возложены на специальные финансовые (бюджетные, налоговые, экономические) комитеты, подкомитеты, комиссии и т.д. В США более сложный порядок формирования финансовой политики, функции в этом процессе поделены между несколькими ведомствами. Общее руководство формированием основ и стратегии финансовой политики осуществляет обычно глава государства или правительства (в США эти должности объединены в лице президента).

Направление, состав конкретных мероприятий и конечная эффективность финансовой политики в большой мере может зависеть от доктрин, принятых в данной стране в качестве теоретической основы экономического развития. Во 2-й половине 20 в. в мировой экономической науке развернулась борьба между двумя основными направлениями экономической теории. Одно из них, отличающееся социальной ориентацией, ярче всего выражается в кейнсианской теории. В области финансовой политики эта теория призывает опираться прежде всего на бюджетно-налоговое регулирование, не опасаясь временных дефицитов государственного бюджета. В периоды спадов расходы государства должны автоматически увеличиваться при уменьшающихся доходах, .при подъёмах - наоборот; в этом сказывается действие так называемых встроенных стабилизаторов (см. Кейнсианство).

Другое направление - так называемое либеральное - находит выражение прежде всего в теории монетаризма, призывающей опираться при проведении финансовых мероприятий в основном на кредитно-денежные ("монетарные") рычаги, оставляя бюджетно-налоговым мерам второстепенную роль. Эта теория требует возможно меньшего вмешательства государства в экономическую жизнь страны и максимального уменьшения масштабов государственного бюджета (в надежде на то, что рынок "сам отреагирует" на все нерешённые вопросы). Монетаристы выступают и за максимальное уменьшение роли государства в социальной сфере.

На практике, однако, монетаризм в некоторых своих проявлениях смыкается с отдельными направлениями кейн-сианства; в то же время всё большее распространение получают взгляды институционализма, в основе которых лежит представление о человеке не только как об участнике экономических отношений, но как о существе социальном, наделённом множеством противоречивых черт, привычек, склонностей и т. п. Такая теоретическая докторина, в частности, лежит в основе устройства современных финансов и современной финансовой политики США. Поэтому, являясь по размерам своего государственного бюджета (по его доле в ВВП страны) самой "либеральной" из ведущих стран мира, США в то же время тратят более уз общих расходов на социальные нужды, сохраняя лидерство в промышленном производстве, производительности труда и т. д.

Монетаризм следует рассматривать в качестве одной из частей общего поля мировой экономической теории. Применение его концепций оправдано чаще всего в качестве временной меры, для исправления определённых деформаций в экономике и в хозяйственной политике государства. Однако монетарная политика эффективна, как правило, только при налаженном рыночном хозяйстве, в условиях развитой рыночной инфраструктуры (необходимых для рыночной системы учреждений и порядка их взаимодействия), а также при общеполитической стабильности в государстве. Для успеха монетаристских мероприятий необходима очень сильная или даже тоталитарная государственная власть, такие мероприятия обычно связаны с существенными экономическими жертвами со стороны основной массы населения. В конце концов экономическую политику приходится неизбежно дополнять и корректировать бюджетными и др. мероприятиями.

В США в 1940-60-х гг. успешно применялась кейнсианская теоретическая основа финансово-экономической политики, опиравшаяся на бюджетные рычаги и не отрицавшая общей значимости кредитно-денежных мер воздействия на экономику. Однако в сложных условиях 70-х гг. (экономический и энергосырьевой кризисы, развитие инфляции, "перегрев" экономики, война во Вьетнаме) американская администрация не сумела правильно сориентироваться и найти точные рецепты лечения тревожных экономических симптомов. На волне недовольства неудачной экономической политикой президентом США был избран Р. Рейган, предложивший программу "рейганомики" - системы экономических и финансовых мер, частично опиравшихся на принципы монетаризма. Однако практика вскоре показала ущербность такой политики, явную недостаточность преимущественного использования кредитно-денежных рычагов, поэтому спустя 2-3 года рейгановская администрация вернулась к взвешенному комплексу мероприятий бюджетных и денежных направлений. Такое сочетание оказалось более успешным. В усовершенствованном виде именно грамотное использование всех имеющихся у государства возможностей и инструментов экономического регулирования стало важнейшим фактором, обеспечившим один из самых длительных в новейшей истории США периодов экономического роста, начавшегося при президенте Б. Клинтоне в 1990-е гг.

Макроэкономический аспект. Современное государство - крупнейший экономический субъект. Это проявляется в том, что на его долю приходятся значительные расходы на приобретение товаров и услуг, а иногда и на инвестиционные цели. Специальные исследования показали, что в наиболее развитых странах мира, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), государственные расходы составляли в середине 1990-х гг. примерно 50% от ВВП. Осуществлял расходы, государство от имени общества берёт на себя финансирование ряда его потребностей. Типичными являются затраты государства на содержание аппарата управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности, развитие образования, здравоохранения, культуры и фундаментальной науки, на социальные цели. В большей или меньшей степени государства участвуют и в финансировании экономики, напр. предоставляя субсидии отдельным производствам или даже осуществляя капиталовложения.

Вопрос о том, удовлетворение каких потребностей должно брать на себя государство, а каких - частный сектор, является предметом постоянных дискуссий как среди учёных-экономистов, так и среди политиков. Фактическое положение дел в этой области в общем и целом отражает преобладающие общественные настроения, т. е. определяется факторами "нормативного" (ценностного) характера. В специальном разделе экономической науки - теории общественного выбора - исследуются возникающие в связи с этим проблемы.

Осуществление расходов требует соответствующих средств, или доходов. Основным источником последних для государства являются налоги: в нашей стране на них приходится свыше 85% всех доходов федерального правительства. К иным источникам относятся доходы, получаемые от использования государственной собственности, поступление процентных платежей по предоставленным другим странам кредитам и т. п. В дальнейшем изложении примем налоги за единственный источник доходов государства.

Все доходы и расходы государства отражаются в специальном документе балансового характера - государственном бюджете. В РФ бюджеты составляются федеральным правительством и правительствами субъектов Федерации. Бюджет, интегрирующий (объединяющий) доходы и расходы федерального правительства и правительств субъектов Федерации, носит название консолидированного бюджета. Кроме того, часть доходов государства аккумулируется в так называемых целевых внебюджетных фондах (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования), которые расходуют их в соответствии со своим предназначением. Интегрирование доходов и расходов консолидированного бюджета, с одной стороны, и целевых внебюджетных фондов - с другой, даёт бюджет расширенного правительства. В дальнейшем изложении, говоря о государственном бюджете, мы будем иметь в виду именно бюджет расширенного правительства.

Если доходы и расходы правительства совпадают, то бюджет является сбалансированным. Если доход государства превышает его расходы, говорят о существовании профицита бюджета; в противоположном случае налицо дефицит бюджета. В условиях дефицита возникает вопрос о том, как покрыть разницу между расходами и доходами правительства. Сделать это можно тремя способами: путём внутренних или внешних государственных заимствований (за исключением прямых заимствований у собственного центрального банка), продажи части принадлежащих государству активов (напр., в ходе приватизации госпредприятий) и, наконец, путём печатания денег.

Последний способ при его активном использовании чреват развязыванием инфляционного процесса и поэтому считается нецивилизованным. Не случайно во многих странах прямое кредитование центральным банком правительства (а именно это и называется печатанием денег) запрещено по закону. Продажа государственных активов как способ финансирования бюджетного дефицита в странах с современной рыночной экономикой значимой роли не играет по той причине, что сама величина этих активов не является чрезмерной. Поэтому основным инструментом покрытия дефицита являются государственные заимствования, осуществляемые в большинстве случаев при помощи выпуска на свободный рынок особых ценных бумаг - государственных долговых обязательств.

Если дефицит бюджета сохраняется в течение ряда лет, а его финансирование осуществляется при помощи заимствований, то неизбежно возникновение государственного долга. Само по себе это не является свидетельством финансового неблагополучия. Однако если он достигает слишком большой величины (скажем, превышает размер годового ВВП) или просто растёт очень высокими темпами, то могут возникнуть очень серьёзные проблемы с обслуживанием долга (т. е. своевременным возвратом его основной части и выплатой процентов). При определённых условиях это может привести к весьма печальному выбору: либо отказ от выполнения долговых обязательств (дефолт), либо массированное печатание денег и связанная с этим опасность сползания в гиперинфляцию. Печальным примером долгового кризиса стал объявленный 17 августа 1998 г. дефолт по государственным краткосрочным обязательствам (ГКО) и целый ряд других принятых тогда же мер.

Проводимая правительством фискальная политика оказывает мощное влияние на макроэкономическую ситуацию. Это связано с тем, что решения государства о налогах и расходах прямо воздействуют на величину совокупного спроса.

Государственные расходы на закупку товаров и услуг являются одним из элементов совокупного спроса (см. Кругооборот товаров и платежей). Понятно, что если рост одного из элементов совокупного спроса не сопровождается снижением других элементов, то его общая величина возрастает. Если, далее, в экономике есть свободные факторы производства, то увеличение спроса приведёт к сокращению безработицы, росту выпуска продукции и, соответственно, величины национального дохода. Всё это легко продемонстрировать графически при помощи так называемого кейнсианского креста (см. Равновесие макроэкономическое, рис. 1): чем больше величина госрасходов на товары и услуги (G), тем выше будет находиться кривая совокупного спроса (AD) и, соответственно, тем больше будет величина равновесного национального дохода (Y).

Необходимо обратить внимание на то, что увеличение государственных расходов при прежнем уровне налоговых поступлений потребует от государства привлечения заёмных средств. Дополнительный выпуск государственных долговых обязательств неизбежно приведёт к снижению их цены на рынке ценных бумаг, а следовательно, росту процентной ставки. Но результатом увеличения процентной ставки станет некоторое снижение инвестиционного спроса, а также автономной части потребительского спроса, связанной с приобретением товаров в кредит. Таким образом, оказывается, что рост одного из элементов совокупного спроса - государственных расходов на товары и услуги - приводит к некоторому уменьшению двух других его элементов, в первую очередь инвестиционного спроса. Это явление принято называть эффектом вытеснения инвестиционного и части потребительского спроса государственными расходами. Модель ИС-ЛМ (см. Равновесие макроэкономическое, рис. 2, 3 и 4) позволяет графически представить, как с учётом эффекта вытеснения изменится величина совокупного спроса и выпуска под влиянием изменения государственных расходов на товары и услуги: увеличение последних приведёт к сдвигу вверх кривой совокупного спроса (AD) и кривой ИС на графике (рис. 2), а следовательно, и к смещению вправо точки равновесия на графике (рис. 4).

Попытка стимулирования совокупного спроса и выпуска путём увеличения государственных расходов может быть продуктивной лишь в том случае, когда имеются незанятые факторы производства. Если же экономика находится на уровне потенциального выпуска, то дополнительный спрос способен привести лишь к повышению общего уровня цен (см. Равновесие макроэкономическое, рис. 6).

На величину совокупного спроса влияют не только государственные расходы, но и налоговая политика. Изменение ставок налогообложения приводит к изменению располагаемого дохода у домашних хозяйств. Если налоги растут, то "чистые" доходы сокращаются, и наоборот. Соответственно падают или растут потребительские расходы, являющиеся элементом совокупного спроса. Изменение последнего в свою очередь оказывает воздействие на величину равновесного выпуска и дохода.

Более тонко возникающие здесь взаимосвязи можно представить графически (см. рис. к данной статье).

Налогообложение и равновесный выпуск.

Интересная ситуация возникает, если правительство, увеличив свои расходы на закупку товаров и услуг, одновременно принимает решение о таком повышении налогов, которое призвано обеспечить необходимые для этого финансовые средства. Казалось бы, такой алгоритм действий лишён всякого смысла: рост государственных расходов ведёт к увеличению совокупного спроса, а усиление налогового бремени к его эквивалентному сокращению. Однако это не так, и чтобы убедиться в этом, рассмотрим следующий числовой пример. Предположим, что в исходном положении государственные расходы (Go) и налоги отсутствуют. Последнее означает, что ставка налогообложения равняется нулю (t0 = 0). Пусть, далее, инвестиционный спрос (I0) составляет 500 единиц, а доля дохода, направляемого на потребительские расходы (МРС0), - 0,8 (т. е. 80% дохода расходуется на потребление). Тогда величина равновесного дохода (Y0), равная совокупному спросу (AD0), может быть получена из следующего уравнения:

AD0 = Y0 = Y0*0,8+500.

Несложно убедиться, что равновесный доход при рассматриваемых условиях составляет 2500 единиц. Теперь предположим, что правительство решило осуществлять собственные расходы на приобретение товаров и услуг в размере 250 единиц (G1 = 250) и для их финансирования вводит налоговую ставку (t1), равную 10% (поскольку 2500-0,1 = 250). При этом инвестиционный спрос остаётся на прежнем уровне (I1 = 500), а доля располагаемых доходов, выделяемых на потребительские расходы, составляет 80%. Однако в связи с появлением налогов исходные располагаемые доходы (2500--2500-0,1 = 2250) теперь меньше, чем общий доход (2500). Поэтому показатель предельной склонности к потреблению (MPC1), рассчитанный по отношению к общему, а не располагаемому доходу, оказывается равным не 0,8, а 0,72 (MPC1 = (2250-0,8)/2500). С учётом этого мы можем получить новый уровень равновесного дохода (Y1) из следующего уравнения:

AD1= Y1 = Y1*0,72+500+ 250.

Расчёты показывают, что в данном случае равновесный доход равняется уже примерно 2679 единицам, а не 2500. Таким образом, получилось, что увеличение расходов государства на товары и услуги на 250 единиц, несмотря на их компенсацию при помощи налогов, привело к росту равновесного дохода на 179 единиц. Прирост общего дохода, приходящийся на единицу дополнительных государственных затрат (179/250 = 0,72), принято называть мультипликатором сбалансированного бюджета.

Почему всё-таки мы получили такой неожиданный, на первый взгляд, результат? Уменьшение из-за налогов располагаемого дохода (с 2500 до 2250 единиц) распадается на сокращение потребительских расходов (с 2000 до 1800, т. е. на 200 единиц) и сбережений населения (с 500 до 450, т.е. на 50 единиц). Между тем лишь потребительские расходы являются элементом совокупного спроса. Поэтому-то и оказывается, что при компенсирующем друг друга повышении государственных расходов, с одной стороны, и налогов - с другой, совокупный спрос, а следовательно, и общий доход возрастают (первоначально на 50 единиц), а не остаются на прежнем уровне. Этот исходный рост дохода, в свою очередь, приводит к дополнительному росту потребительских расходов, поскольку теперь величина потребительских расходов (1800 единиц) оказалась меньше той, которая вытекает из склонности к потреблению (при общем доходе 2550 и предельной склонности к потреблению 0,72 она должна была бы равняться 1836 единицам). И это взаимное влияние увеличивающихся потребительских расходов и дохода продолжается до тех пор, пока их соотношение не окажется равным предельной склонности к потреблению (1929/2679 = 0,72).

Теперь, когда основные направления влияния фискальной политики на совокупный спрос выявлены, можно перейти к вопросу о её типах. Принято различать мягкую и жёсткую фискальную политику. В условиях, когда экономика находится на уровне потенциального выпуска, проявлением мягкой политики будут считаться такие решения в области государственных расходов и налогообложения, которые приводят к дефициту государственного бюджета. Если же правительство ориентируется в данных условиях на сбалансированный бюджет или даже его профицит, то это значит, что оно проводит жёсткую фискальную политику.

Мягкая фискальная политика целесообразна тогда, когда экономика находится в состоянии циклического кризиса. В этом случае стимулирование совокупного спроса путём увеличения государственных расходов или снижения налогов может помочь быстрее выйти из кризиса. В ситуации же, когда экономика на подъёме и близка к уровню потенциального выпуска, актуальным становится ограничение совокупного спроса при помощи сокращения государственных расходов и, возможно, некоторого увеличения налогов. Это снижает опасность "перегрева" экономики, развёртывания инфляционных процессов.

Следует иметь в виду, что не всегда наличие дефицита государственного бюджета является свидетельством проведения мягкой финансовой политики. Дело в том, что в случае спада производства дефицит образуется автоматически, поскольку сокращается налогооблагаемая база (общая величина дохода) и, соответственно, уменьшается абсолютная величина собираемых налогов. Точно так же возобновление экономического роста непроизвольно ведёт к улучшению финансового положения правительства без каких-либо мер по ужесточению фискальной политики с его стороны.

Наконец, следует отметить, что некоторые инструменты фискальной политики устроены таким образом, что автоматически смягчают шоки (см. Шок экономический), в силу чего их принято называть автоматическими стабилизаторами. Например, во многих странах широко применяются пособия по безработице. В условиях спада производства безработица, естественно, растёт, а потому растёт и потребность в пособиях. В результате происходит рост государственных расходов на эти цели, а следовательно, и некоторое увеличение совокупного спроса, смягчающее глубину спада. К числу автоматических стабилизаторов относится также ряд налогов - подоходный налог, налог на добавленную стоимость. Это объясняется тем, что само их существование снижает величину мультипликатора национального дохода, а потому и ослабляет реакцию экономики как на снижение, так и на увеличение совокупного спроса. В их отсутствие колебания в выпуске продукции были бы заметно сильнее.