3.1. Механизм правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации

Зарубежный опыт правового регулирования международных и внешнеэкономических связей

В качестве субъектов международного права (и, соответствен­но, международных отношений) выступают как унитарные, так и федеративные государства.

Участие в международных отношениях как унитарных, так и федеративных государств может регулироваться только правовы­ми нормами. Основной принцип во внутреннем плане состоит в том, что разграничение полномочий между государством и со­ставляющими его частями зафиксировано в Конституции и пол­номочия в международной сфере являются продолжением пол­номочий внутренних.

Целостность федеративного государства как субъекта между­ народного права проявляется в суверенной основе и полноте пол­ номочий в международных отношениях, в представительстве и заключении международных договоров от своего имени. В веде­ нии федерации находится деятельность органов внешних сноше­ ний. Положение Венской конвенции о праве международных до­ говоров «Об обязательности договора для каждого участника в отношении всей его территории» действительно и для федератив­ ных государств. Это общее правило четко выражено в Междуна­ родном пакте об экономических, социальных и культурных пра­ вах и в Международном пакте о гражданских и политических правах. ,.Hji -.....; 70 . .

Конституционное законодательство и политическая практика современных федераций исходит из того принципиального поло­жения, что ведущая роль в разработке и осуществлении внешней политики принадлежит федеральным органам власти.

Внешнеполитическая деятельность многих федеративных го­сударств подтверждает данный тезис. В Конституции США воп­росы компетенции в области внешней политики решаются опре­деленно и жестко: данная область отнесена к исключительному ведению федеральных органов власти. Согласно Конституции ни один штат не может вступать в договоры, союзы и конфедерации. Ни один штат не может без согласия конгресса заключать согла­шения или конвенции с другим штатом или с иностранной дер­жавой. Одновременно все заключенные от имени США договоры наравне с Конституцией и законами рассматриваются как «вер­ховное право страны», которому должны следовать судьи в каж­дом штате.

Основной закон ФРГ (ст. 32 Конституции) прямо указывает на то, что ведение сношений с иностранными государствами принад­лежит федерации. В той мере, в какой земли обладают законода­тельной компетенцией, они могут с согласия федерального прави­тельства заключать договоры с иностранными государствами. Од­новременно земли используют другую, опосредованную, форму уча­стия во внешней политике Германии: через свое представитель­ство в верхней палате Федеративного государства — бундесрате.

По Конституции Индии к компетенции союза отнесены «вне­шние сношения, все вопросы, касающиеся взаимоотношений союза с каким-либо иностранным государством», заключение и выпол­нение договоров с иностранными государствами.

Принцип главенства федерации в международ аъг.у-. отношени­ях является базовым и часто обозначается весьма четко. Роберт Р. Бови и Карл Фридрих, в частности, подчеркивали: «Во всех федерациях внешние сношения определяются федеральным пра­вительством, и повсеместно признается, что никакая федерация не может нормально функционировать, если соответствующие власти не контролируют элементы внешних международных от­ношений»29.

В плане внутренней организации федеративное государство характеризуется разграничением полномочий между федераци-

29 Очерки о федерализме. Общая библиотека права и юрис­пруденции. —- Париж, 1960.

71

ей и составляющими ее частями. Это разграничение повсеместно определяется Конституцией (Россия составляет исключение, вво­дя одновременно «контрактный» элемент в виде договоров о раз­граничении предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами и органами субъектов Федерации). Оно заметно различается в различных федерациях. Некоторые, как, например, Федеративная Республика Германия, предоставляют широкие пол­номочия федеральным властям, в частности в сфере законода­тельства. Другие, как, например, Бельгия, признают за своими субъектами очень большой вес. Однако все федеративные госу­дарства признают, что внешняя политика находится, прежде все­го, в компетенции федеральных властей.

Однако специфика эволюции государственного устройства вли­яет на механизм реализации международной правосубъектности федеративного государства. В некоторых федерациях участие их субъектов в заключении международных договоров является объек­том конституционного регулирования. Например, согласно Основ­ному закону ФРГ, перед заключением Федерацией договора, зат­рагивающего особое положение какой-либо земли, эта земля дол­жна быть своевременно заслушана. Подобная норма вынуждает федеральный центр более внимательно относиться к регионам, которые имеют свои интересы и приоритеты, в том числе и в международной сфере.

Говоря о правосубъектности субъектов федераций, можно вы­делить правило, которое было выработано комиссией междуна­родного права ООН: «Государства, члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать международные договоры, если такая правоспособность допускается федеральной конституцией и в пределах, ею установленных».

Опыт показывает, что ни сами федерации, ни их иностранные партнеры не готовы на деле признать за членами федерации статус субъектов международного права даже в ограниченном виде. Даже при реализации правила, предложенного комисси­ей ООН, возникает немало юридических проблем. В целом, ино­странные государства предпочитают иметь дело с центральной властью. Даже практика использования США так называемой , «федеральной оговорки» вызывает протесты других государств. Смысл этой оговорки в том, что федерация берет на себя лишь те I обязательства, которые не относятся к компетенции штатов. Ис-

пользование «федеральной оговорки» при заключении двусторон­них договоров ставит другую сторону в явно неравноправное по­ложение.

Международное и внутригосударственное право некоторых федераций очень жестко регламентируют внешнеполитическую активность субъектов федерации. Это понятно: если не удается привлечь к ответственности уже признанных сегодня субъектов международного права, то это будет еще труднее осуществить, если к этому списку добавятся штаты, земли, области или республики федеративных государств.

Зарубежная практика свидетельствует об очень осторожном подходе в распределении ролей между центром и регионами во внешнеполитической и экономической деятельности. Существу­ющая доктрина международного права осторожно трактует пре­рогативы региона в качестве субъекта международного права.

Заметим, что «посягательство» федерального центра на законно признанные права субъектов федерации путем заключения меж­дународных соглашений по вопросам, входящим в компетен­цию этих субъектов, подрывает их автономию, порождает конф­ликты в федеративных отношениях, а главное — в конечном сче­те вызывает дисбаланс в федеративной системе и ставит под угро­зу само федеративное устройство.

Казалось бы ясным, что никакая внешняя деятельность цент­ральной власти не может нарушать основы указанного устрой­ства, к числу которых относится и конституционное распределе­ние пол"!;мочий в федерации. Понимание антифедеративного и антиконституционного характера попыток федерального центра присвоить себе исключительные полномочия субъектов федера­ции путем заключения соответствующих международных дого­воров получает отражение в деятельности государственных орга­нов. С учетом конституционных принципов федерализма можно сделать вывод, что «вторжение» федеральных органов власти в компетенцию субъектов федерации путем заключения междуна­родного договора неправомерно.

По мере интернационализации политической, экономической, социальной и культурной жизни не только государства, но и вхо­дящие в их состав региональные и местные территориальные со­общества развивают взаимные отношения и заключают между­народные соглашения. Прямые отношения между территориаль­ными сообществами различных государств стали нормальным явлением международной жизни, причем не только в государ­ствах федеративных, но и в унитарных, где регионы, департамен-

72

73

ты и коммуны участвуют в международных отношениях в рам­ках внешней политики государства.

Международное сотрудничество на субнациональном уровне стало настолько необходимым для социально-экономического развития регионов, что даже такое унитарное государство, как Франция, должно было признать право своих территориальных сообществ заключать соглашения с зарубежными сообществами, разумеется, однако, с двумя условиями: соблюдать внутренние полномочия каждого сообщества и одновременно международные обязательства Франции. Общий Кодекс территориальных сооб­ществ в разделе «Свободная администрация местных сообществ» имеет главу «Децентрализованное сотрудничество», которая пре­дусматривает, что «территориальные сообщества и их объедине­ния могут заключать соглашения с иностранными территориаль­ными сообществами и их объединениями в пределах своих пол­номочий при соблюдении международных обязательств Франции». Кодекс предусматривает создание национальной комиссии по де­централизованному сотрудничеству, которой поручено «наладить и поддерживать децентрализованное сотрудничество территори­альных сообществ. Она имеет также право формулировать любые предложения по его совершенствованию».

Конституция США не стала помехой на пути международной деятельности штатов. Они ныне широко и самостоятельно уча­ствуют во внешних связях. Достаточно сказать, что по некото­рым данным ими заключено несколько сот соглашений с иност­ранными партнерами. В 1985 г. Техас стал первым американс­ким штатом, заключившим двустороннее торговое соглашение с иностранным государством — Мексикой. Более того, отношения американских штатов с провинциями Канады и штатами Мекси­ки сыграли важную роль в формировании политики США в воп­росах режима Великих озер и вод бассейна реки Колумбия, мек­сиканская иммиграция в США и другие.

В настоящее время сложился своеобразный консенсус, когда американские штаты вступают в многообразные, прежде всего экономические, связи с зарубежными партнерами. Федеральные же органы власти не препятствуют таким связям, если они не противоречат общенациональным интересам и внешней полити­ке США.

В целом прямое участие земель в Германии в международных связях невелико. По данным Г. Михельманна, общее число дого­воров, заключенных указанными субъектами, не превышает трид­цати, и, как считает этот автор, все они имеют ограниченное поли-

тическое значение, поскольку касаются таких строго ограничен­ных географически вопросов, как загрязнение окружающей сре­ды, строительство трансграничных дорог и мостов30.

Вопросы для обсуждения

1. В чем особенность участия федеративных государств в меж­дународных отношениях?

2. Охарактеризовать опыт участия федеративных государств в международных отношениях.