§ 2. Особенности формирования административно правового режима естественных монополий на региональном уровне.

Сегодняшний уровень законодательного регулирования не дает субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям реализовывать эффективную политику государственного воздействия на указанные сферы.

Практическим результатом такого положения вещей является большое количество нарушений антимонопольного законодательства со стороны фактических естественных монополистов. При этом исходя из анализа фактического материала смело можно делать вывод о том, что данные нарушения возникают именно в силу отсутствия надлежащего государственного контроля над деятельностью субъектов естественных (фактически, но не юридически) монополий.

Приведем пример: в Ставропольское территориальное управление МАП России обратился предприниматель с жалобой на действия муниципального производственного предприятия «Водоканал». Суть жалобы сводилась к тому, что указанное МПП «Водоканал» предписало (!) предпринимателю, арендовавшему под магазин помещение, в котором уже имелись и канализация и водоснабжение, в качестве обязательного условия заключения с

указанным предпринимателем договора на водоснабжение получить технические условия, для чего необходимо:

• Представить справки из бюро технической инвентаризации и архитектуры;

• Произвести оплату за проект на водоснабжение уже существующих сетей;

• Заключить договор на долевое участие в реконструкции водопроводно-канализационного хозяйства г. Ставрополя, согласно которому предприниматель обязан бесплатно поставить MIill «Водоканал» 4 тонны труб диаметром 100 мм приблизительной стоимостью 40 тысяч рублей, при ежемесячной потребности в воде 3 м³ (из расчета абонентской платы - 5 руб.

Комиссия Ставропольского территориального управления МАП России, выслушав доводы сторон в заседании, пришла к выводу, что со стороны МПП «Водоканал» г. Ставрополя имело место нарушение п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции на товарных рынках в части необоснованного требования передачи финансовых средств по следующим причинам:

• указанное помещение существует много лет, не является вновь строящимся или реконструируемым, вследствие чего не подпадает под действие Постановления Правительства Ставропольского края от 26 декабря 1998 г. № 225-п «Об упорядочении определения доли средств, взимаемых с заказчиков- застройщиков на развитие местной инфраструктуры, и оплаты услуг по выдаче и согласованию исходных данных»^[169], которое определяет соответствующую долю в отношении к новому строительству и реконструкции;

• МПП «Водоканал» нарушило п. 87 Правил пользования

системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. № 167^{184 [170], в соответствии с которым организация водопроводно- канализационного хозяйства обязана выдать абоненту (заказчику) технические условия на присоединение к системам водоснабжения и канализации;}

• Затраты на поставку 4 тонн трубы диаметром 100 мм несоизмеримы с затратами на поставку воды для магазина.

Как видно из приведенного примера, водоснабжение и канализация в целом в рамках определенного населенного пункта неизбежно приобретает статус субъекта, доминирующего на рынке данных услуг. При этом «доминирование» в данном случае перерастает в абсолютную монополизацию рынка, которая сопряжена с возможностями различных злоупотреблений. Контроль, осуществляемый антимонопольными органами, срабатывает только в случае прямого обращения граждан с жалобами на действия, непосредственно нарушающими их права. Между тем, помимо непосредственно противоправного поведения со стороны такого монополиста можно ожидать с большой степенью вероятности того, что он не будет особенно аккуратен в исполнении своих обязательств или в улучшении качества обслуживания абонентов в силу своей локальной уникальности.

Иными словами, очевидно, что в случае с водоснабжением и канализацией (и не только с этими сферами) более эффективным было бы осуществление государственного регулирования в рамках общих принципов административно-правового управления сферами

естественных монополий, но на локальном уровне.

Обратим также внимание на то обстоятельство, что для федерального правительства не являются секретом проблемы местного коммунального хозяйства, о чем свидетельствует и принятие вышеупомянутого Постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1999 г. № 167, из чего следует закономерный вопрос: почему не систематизировать указанные нормы в рамках единого административно-правового режима федеральных, региональных и локальных естественных монополий, установив принципы государственного управления в разнообразных сферах естественных монополий на федеральном уровне.

Выше в данном диссертационном исследовании уже указывалось, что в последнее время субъекты Российской Федерации самостоятельно взялись за принятие законов по регулированию естественных монополий на региональном уровне. В ряде регионов Российской Федерации разработаны проекты законов и приняты правовые акты о государственном регулировании локальных естественных монополий (Смоленская, Псковская, Ленинградская, Ростовская, Калужская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург).

Однако в большинстве случаев такое регулирование не получает надлежащей систематизации, например, во многих субъектах Российской Федерации установление тарифов на услуги естественных монополий осуществляется рамках законодательства о ценообразовании. Так, Закон Республики Башкортостан «О ценообразовании» от 9 июля 1997 г. определяет правовые и организационные основы политики ценообразования в регионе, в том числе и в отношении субъектов естественных монополий. В целом

данный закон направлен на обеспечение экономической стабильности на товарных рынках региона и в связи с этим определяет:

• Систему государственных органов, осуществляющих регулирование цен, к которым относятся Государственное Собрание, Президент и Кабинет Министров Республики;

• Принципы ценовой политики и регулирования цен (тарифов):

• обеспечение экономической обоснованности затрат, уровня рентабельности производства товаров;

• учет результатов деятельности субъектов ценообразования по итогам года работы — за период действия ранее утвержденных цен;

• учет качества потребительских свойств и социальной значимости товаров.

В перечне товаров, в отношении которых осуществляется государственное регулирование цен, наряду с социально значимыми товарами (их перечень утверждается Кабинетом Министров Республики) и отдельными товарами, производимыми хозяйствующими субъектами, имеющими долю на рынке определенного товара более 35%, значится и продукция (услуги) естественных монополий. Это означает, что экономическая обоснованность установленных в соответствии с данным актом тарифов на услуги естественных монополий, не будет соблюдена в силу отсутствия учета специфики деятельности субъектов естественных монополий. Кроме того, специфические формы контроля, применение которых необходимо для эффективного функционирования административно-правового режима ^[171]

естественных монополий, не будут применяться в соответствии C данным актом.

IC преимуществам данного закона можно отнести то, что в его рамках разграничены полномочия органов, осуществляющих государственное регулирование цен (тарифов), - Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, а также органов местной власти. В частности, установлено, что Государственное Собрание Республики принимает законы по вопросам регулирования ценообразования. Контроль за их исполнением осуществляет Президент Республики, который:

• утверждает концепцию регулирования ценообразования с учетом уровня экономического развития, финансовой, кредитной, налоговой и социальной политики;

• дает поручения органам исполнительной власти по вопросам ценообразования и контроля за соблюдением государственной дисциплины цен.

При этом Кабинет Министров Республики:

• утверждает концепцию ценовой политики и проводит ее;

• устанавливает регулируемые цены (тарифы), коэффициенты скидки и надбавки на товары;

• определяет порядок применения экономических санкций за нарушение дисциплины цен.

Органы местной власти:

• могут регулировать цены на товары в пределах предоставленных им полномочий;

• привлекают к административной ответственности виновных в нарушении государственной дисциплины цен;

• обеспечивают проведение в городе (районе) единой

политики цен (тарифов), организацию контроля за правильностью установления цен (тарифов), наценок и скидок.

Однако несмотря на этот плюс, остается серьезная проблема существования специализированных органов управления естественными монополиями на региональном и локальном уровнях в республике.

В Ставропольском крае принят аналогичный нормативноправовой акт: Ставропольский краевой Закон «О государственном контроле за порядком применения регулируемых цен и тарифов в Ставропольском крае и ответственности за нарушение этого порядка» от 19 февраля 1999 г. Он действует в отношении хозяйствующих субъектов, производящих и реализующих продукцию (товары, услуги) в ценах и тарифах, которые подлежат государственному регулированию. Законом подчеркивается, что контроль за порядком применения регулируемых цен и тарифов не может осуществляться за пределами сферы государственного регулирования цен и тарифов.

Кроме того, в рамках существующих федеральных вторичных административно-правовых режимов, функционирующих в отдельных сферах естественных монополий (электроэнергетика, газо-, нефтетранспортировка и др.) принимаются совершенно разноплановые акты. Так, в Республике Карелия действует Закон Республики Карелия «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Республике Карелия» от 2 июня 1997 г. , который в соответствии с федеральным законодательством определяет экономические, организационные и правовые основы, цели и принципы государственного регулирования ^{[172] [173] данных тарифов в Республике Карелия. Тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями независимо от организационно-правовых форм по сетям, находящимся в хозяйственном ведении или собственности данных организаций, подлежат государственному регулированию путем установления экономически обоснованных ценовых ставок на эту энергию или предельного уровня этих ставок. Перечень коммерческих организаций-поставщиков электрической и тепловой энергии утверждается Председателем Правительства Республики Карелия. Срок действия установленных тарифов не может быть менее 3 месяцев. Изменение тарифов осуществляется по инициативе энергоснабжающих организаций или органа государственного регулирования тарифов.}

В указанном Законе значительное место уделяется вопросам правового статуса Региональной энергетической комиссии Республики Карелия как органа государственного регулирования тарифов. Среди основных ее полномочий называются такие, как установление экономически обоснованных тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую потребителям, расположенным на территории Республики Карелия, за исключением потребителей, энергоснабжение которых с согласия Комиссии осуществляется с федерального (общероссийского) оптового рынка.

В Республике Татарстан действует Закон Республики Татарстан «О нефти и газе» от 19 июня 1997 г.^[174], регулирующий отношения возникающие при разработке нефтегазовых месторождений, добыче нефти и газа. Закон Амурской области «Об энергосбережении и повышении эффективности использования топливно-энергетических ресурсов в Амурской области» от 11 марта 1998 г.^{189 [175] устанавливает основы региональной политики в области энергосбережения и повышения эффективности использования топлива и энергии.[176]}

Таким образом, совершенно очевидно, что единство экономического пространства Российской Федерации как один из центральных конституционных принципов организации экономики нашего государства нуждается в федеральном закреплении основ региональной и локальной политики в отношении субъектов тех отраслей соответствующих уровней экономики, которые в силу объективных экономических предпосылок могут быть отнесены к естественным монополиям.

Еще одна серьезная проблема, которую можно смело отнести к разряду концептуальных, это проблема создания эффективной системы специализированных органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование естественных монополий, и тесно связанная с ней проблема разграничения полномочий между органами различных ветвей государственной власти Российской Федерации применительно к государственному регулированию естественных монополий. Как было показано в предыдущих главах настоящей работы, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации ставят под сомнение необходимость существования органов специальной компетенции в сферах отдельных естественных монополий. Изначально сформированные службы по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи были упразднены, а их функции переданы антимонопольному органу -

Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России). Однако не так давно функции службы по регулированию естественных монополий на транспорте вновь выделены из компетенции МАП России и переданы Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации (ФЭК России).

В этой связи возникает вопрос: не простые ли политические пристрастия руководят действиями политического руководства нашей страны. Ведь абсолютно очевидно, что при широчайших возможностях материального давления со стороны субъектов естественных монополий на должностных лиц органов регулирования естественных монополий и в условиях повышенной социальной значимости сфер естественных монополий для жизни страны, наличие специализированных органов регулирования в каждой из сфер существования естественных монополий является жизненно необходимым. Тем более, Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте как, по сути, единственный орган, противостоящий колоссальным возможностям Министерства путей сообщения Российской Федерации, являющегося и естественным монополистом и органом государственного управления одновременно. В целом же отметим, что профессионализм органов государственного управления должен быть тем выше, чем больше степень вмешательства этих органов в функционирование регулируемых объектов. Из приведенных в данной работе сведений видно, что степень вмешательства органов регулирования естественных монополий в деятельность субъектов естественных монополий самая высокая (выше - только в сферах государственных монополий).

Итак, второй аспект проблемы, связанной с формированием

системы управляющих субъектов в области естественных монополий - проблема разграничения предметов ведение полномочий между данными субъектами. И здесь нужно обратиться к трем основным аспектам проблемы. Во-первых, органы государственной власти в нашей стране различают по ветвям власти в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации. В этой связи необходимо четко выделить те полномочия, которые относятся к компетенции органов исполнительной власти.

Помимо этого сами органы исполнительной власти делятся на органы общей и специальной компетенции. И здесь необходимо определиться с компетенцией и тех и других. На сегодняшний день единственная сфера естественных монополий, в которой осуществлено соответствующее разделение предметов ведения и полномочий - электроэнергетика (см. Закон о тарифах на электроэнергию). Между тем, в остальных сферах также существует насущная потребность в такого рода закреплению компетенции органов исполнительной власти.

И наконец, третий аспект проблемы - разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти в рамках федеративного устройства нашего государства с учетом наличия уровня муниципальной власти, не входящей в систему государственной власти Российской Федерации. В этой связи разграничение разумно производить с учетом наличия

разноуровневых естественных монополий и также исключительно путем закрепления в федеральном законодательном акте. Возможно осуществление разграничения с целью повышения его гибкости с применением практики административных договоров между органами исполнительной власти различных уровней.

Конечно, к концептуальным проблемам в области

функционирования административно-правового режима

естественных монополий относится также и проблема определения непосредственно методов государственного регулирования в сферах естественных монополий и форм контроля за деятельностью субъектов естественных монополий. Здесь хотелось бы отметить, что экономическая специфика исключает возможность для юриста дать квалифицированное заключение о необходимости применения того или иного метода или формы контроля. В юридической плоскости здесь лежит лишь учет опыта зарубежного законодательствования в данной сфере с учетом того, что до нас большинство государств с развитой экономикой уже прошли те этапы становления правого регулирования естественных монополий, которые мы проходим сейчас с великим трудом, но значительно быстрее. Кроме того, вопросом юридической направленности является вопрос о пределах государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов и о формах такого вмешательства.

Подведем некоторые итоги:

Основной блок проблем на региональном уровне включает в себя в том числе следующие концептуальные проблемы функционирования административно-правового режима

естественных монополий:

• проблему целесообразности включения (исключения) конкретных отраслей экономики в число (из числа) сфер естественных монополий;

• проблему закрепления на федеральном законодательном уровне общих принципов организации государственного регулирования естественных монополий в Российской Федерации (включая региональный и локальный уровни регулирования);

• проблему унификации регионального законодательства о

естественных монополиях;

• проблему создания эффективной системы субъектов государственного управления сферами естественных монополий;

• проблему разграничения предметов ведения и полномочий внутри системы субъектов государственного управления сферами естественных монополий, в частности:

• между органами различных ветвей государственной власти Российской Федерации;

• между органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;

• между органами государственной власти различных уровней правового регулирования (федеральный, региональный, локальный);

• проблему выделения и правового закрепления наиболее эффективных методов государственного регулирования естественных монополий и форм государственного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий.