§ 3. Пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий.

Многообразие существующих в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий проблем не позволяет ограничиться в рамках настоящей работы только их перечислением и анализом.

Между тем, произведенный анализ теоретического и фактического материала позволяет сделать определенные выводы относительно общих положительных аспектов реформирования административно-правового режима естественных монополий.

Отправным моментом для рассуждения о путях совершенствования административно-правового режима естественных монополий, на наш взгляд, должна служить довольно простая и очевидная на сегодняшний момент мысль о том, что теория о возможности автоматической корреляции публичных и частных интересов за счет механизма саморегулирования рыночной экономики является абсолютно несостоятельной. Это означает, что роль государства в данном процессе корреляции не должна сводится к роли наблюдателя или «ночного сторожа».

Казалось бы, это рассуждение не представляет из себя ничего нового и, более того, оно активно реализуется в нашем государстве за счет широчайшего применения административных ресурсов в экономической сфере. Однако естественные монополии, как это не покажется странным, это та редкая ситуация, когда усиление государственного регулирования, вплоть до осуществления непосредственного государственного управления деятельностью субъектов естественных монополий, будет не только не вредно, но и в значительной степени пойдет на пользу социальной стабильности в России.

Приведем пример. Как уже упоминалось выше, одним из элементов административно-правового режима естественных монополий является нормативное закрепление обязанности субъектов естественных монополий обслуживать определенных потребителей независимо от состояния расчетов за соответствующую продукцию естественных монополий.

То есть административно-правовой режим естественных монополий, установленный Законом о естественных монополиях и принятыми в соответствии с ним актами Правительства Российской Федерации, в общем-то предусматривает регулирование, например, ситуаций неправомерного отключения стратегических объектов от энергоснабжения. При этом для указанных потребителей соответствующий порядок зиждется оплаты услуг естественных монополий на установлении гарантированной компенсации соответствующих затрат из федерального бюджета.

В этой связи интересна мотивировка действий по отключению потребителей из числа воинских частей. Так, РАО «ЕЭС России» ссылается на то, что в силу тех или иных причин гарантии государства в данном случае не исполнялись. В результате грубо нарушались условия гражданско-правовых договоров на осуществление услуг субъектами естественных монополий, что ставило их перед необходимостью защиты своих экономических интересов. При этом в каждом из эпизодов монополисты тщательно взвешивали свои действия, соразмеряя их с реальным масштабом возможного ущемления обороноспособности или интересов национальной безопасности. Поэтому перспективы применения к ним административных или уголовно-правовых санкций оказывались в целом проблематичными.

Представляется, что в данном случае имели место ситуации, явно продемонстрировавшие недостатки и слабости

административно-правового режима естественных монополий. Суть же вопроса в противоречии между гражданско-правовым договорным регулированием отношений между поставщиками соответствующих услуг - естественными монополистами и их потребителями, основные функции которых весьма далеки от тех, что обычно реализуются в сфере гражданского оборота, и находятся главным образом в административно-политической сфере государственного управления, где главенствует право административное.

Отметим также ситуацию, связанную с определенным в Законе о естественных монополиях методом регулирования деятельности субъектов естественных монополий путем определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей (ст. 6). Реализация этого требования, согласно ст. 8 Закона о естественных монополиях, предполагает порядок, при котором субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии C Законом о естественных монополиях, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары.

Таким образом, обязательность обеспечения отдельных потребителей услугами по существу выливается в обязательность заключения с ними гражданско-правового договора, реализуемого в соответствии с общими требованиями гражданского законодательства лишь в незначительной степени ограничиваемыми нормативными правовыми актами органов регулирования естественных монополий. И как показывает практика, зачастую этого недостаточно для того, чтобы полностью исключить случаи, когда монополисты в силу неисполнения гражданско-правовых обязательств стратегическими потребителями их услуг принимают ответные меры, временно отказывая в предоставлении указанных услуг. И до тех пор, пока отношения между ними не перестанут быть в чистом виде гражданско-правовыми, такие ситуации в принципе остаются потенциально возможными.

При этом следует иметь в виду и другое обстоятельство: стремясь к ужесточению режима естественных монополий в отношении оказания услуг стратегическим потребителям продукции естественных монополий, невозможно отказаться и от общего гражданско-правого статуса естественных монополистов. Поэтому речь может идти лишь о совершенствовании государственного регулирования и контроля над деятельностью субъектов естественных монополий. В этой связи представляется, что проблема могла бы быть решена путем устранения организаций-посредников в цепи расчетов федерального бюджета и монополистов. Сделать это можно, например, путем заключения специального соглашения (договора) между непосредственно Правительством Российской Федерации и управляющими центрами естественных монополий о финансировании соответствующих стратегических объектов. При этом должно быть установлено одностороннее преимущество исполнительной власти в части исполнения соответствующих договоров, заключающееся в принципиальной невозможности отказа монополистов от исполнения своих обязательств.

Понятно, что соответствующие средства федерального бюджета должны быть исключены из общего объема бюджетного финансирования соответствующих министерств и ведомств.

Результатом предлагаемого преобразования должно стать преимущественно административно- и финансово-правовое регулирование отношений между монополистами и стратегическими потребителями, опосредованное авторитетом и властью федерального правительства.

Таким образом, концептуальное положение, из которого надлежит исходить при разработке мер по совершенствованию административно-правового режима естественных монополий, состоит именно в том, что государственное регулирование естественных монополий должно строится на основе приоритета административно-правового метода регулирования. При этом корректировка нормативно-правовой базы должна основываться на идее существенного ограничения гражданско-правовых механизмов правового регулирования взаимоотношений между субъектами

естественных монополий и потребителями продукции естественных монополий.

Объясняется такое утверждение тем, что гражданско-правовые нормы и в целом диспозитивный метод правового регулирования предполагает пусть относительное, но равенство субъектов правоотношений. Между тем, как с очевидностью следует из проведенных в рамках настоящей работы исследований, естественный монополист - субъект правоотношений, обладающий такими колоссальными фактическими возможностями, которые полностью исключают применение в отношении него какой-либо фикции формального равенства перед законом, причем не только в гражданско-правовых, но часто и в административно-правовых отношениях.

Из указанного рассуждения следует, что преимущественно эффективным методом правового воздействия на естественные монополии в целях приведения их функционирования в соответствие с общественными интересами, является метод императивный, применяемый в рамках жесткой режимной организации деятельности субъектов естественных монополий.

Это, безусловно, не означает, что необходимо полностью огосударствить сферы естественных монополий, так как это полностью исключило бы возможность естественной демонополизации таких монополий в долгосрочной перспективе. Это также не означает, что необходимо осуществлять тотальный контроль за каждым действием, совершаемым естественными монополистами. Однако в тех областях, где деятельность субъектов естественных монополий может реально отразиться на публичных интересах, повлиять на политическое или социальное благополучие государства, она должна находится под пристальным

административным надзором.

Отметим, что усиление государственного воздействия на сферы естественных монополий предполагает и большую ответственность органов регулирования естественных монополий в отношении эффективности хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий. Управляющие субъекты должны быть в состоянии принять контроль над ситуацией в свои руки и обеспечить не только наиболее полное удовлетворение потребностей потребителей продукции естественных монополий, но и прибыльность самой монопольной деятельности на уровне, необходимом для осуществления технического совершенствования, переоборудования, повышения качества продукции естественной монополии и увеличения объемов производства в соответствии C постоянным ростом круга потенциальных потребителей.

В этой связи совершенствование административно-правового режима естественных монополий напрямую связано с

необходимостью глобального изучения проблематики естественных монополий как в правовом, так и в экономическом, политическом и других аспектах.

Органы регулирования естественных монополий в своей деятельности должны руководствоваться, в частности, и научно разработанными рекомендациями экономистов по повышению уровня государственного управления. Указанные рекомендации существуют как в систематизированном виде, так и в виде прогнозов развития, т.е. информации, нуждающейся в дополнительном анализе и систематизации.

Очевидно, что не все из предложенных экономистами мероприятий могут быть реализованы. Вместе с тем движение в данном направлении позволит сформировать необходимую почву

для осуществления эффективного государственного регулирования, причем только в тех сферах, в которых без него нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования,

благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.

В качестве примера системы экономических рекомендаций по вопросам естественных монополий можно привести следующий перечень преобразований в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте, которые необходимо осуществить в целях решения проблем естественно-монопольных сфер, разработанный экономистами, работающими в рамках Программы по естественным монополиям Министерства экономики Российской Федерации, организованной при участии Центра IRIS Мэрилендского университета (США)^[177]:

• регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы.

В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать^[178];

• регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;

• потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетике должны быть образованы независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдаются подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности также можно сформировать конкурентную среду;

• конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а междугородным и международным телефонным операторам - открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;

• должен быть реконструирован механизм корпоративноакционерного управления компаниями, работающими в сфере естественных монополий. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративноакционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий.

Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.

Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия;

• инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;

• во всех отраслях естественных монополий необходимо дальнейшее совершенствование механизма ценообразования. В газовой промышленности цены должны быть дифференцированы с учетом стоимости доставки природного газа в различные регионы. Следует также дифференцировать по регионам железнодорожные тарифы, прекратив централизованное перераспределение доходов между железными дорогами. Перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других

потребителей соответствующих ресурсов и услуг;

• нужно ликвидировать холдинговые компании, нацеленные на осуществление административного контроля на федеральном уровне и централизованное перераспределение доходов и прибылей предприятий. Для этого потребуется дальнейшее развитие соответствующих правовых и институциональных условий, а также систем регулирования;

• во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств.

Указанная система мер не является универсальной и, возможно, небесспорна с точки зрения экономической теории. Однако само по себе ее существование свидетельствует о наличии определенного научного потенциала для выработки оптимального варианта реформирования естественно-монопольной сферы.

Определенный интерес с экономической точки зрения представляют и научные прогнозы развития естественномонопольной сферы. Так, специалисты Института экономики РАН Российской Федерации^[179] дают следующий прогноз наиболее выгодной российской экономике эволюции крупнейших субъектов федеральных естественных монополий, а, следовательно, и самих естественных монополий в целом:

ОАО «Газпром» (наиболее передовая с точки зрения организационно-экономического развития и интеграции в мировую экономику корпорация) в ближайшей перспективе должна укрепить свои позиции на европейских рынках и подготовиться к масштабному расширению его геоэкономической активности, проникновению на неевропейские сегменты общемирового рынка. При этом в рамках стратегии государственного регулирования должно осуществляться постепенное сужение масштабов фискального «донорства» со стороны ОАО «Газпром». Далее должен последовать период активного «освоения» восточного и юго- восточного направлений, закрепления стратегических позиций на территории СНГ. ОАО «Газпром» в данный период должен акцентировать внимание на сотрудничестве с возрождающимся российским машиностроением, призванным обеспечить независимое от внешних факторов развитие материально-технической базы корпорации, ее техническое перевооружение. Впоследствии необходимо осуществить структурную модернизацию компании в контексте всемерной государственной поддержки процесса широкомасштабного вхождения этой корпорации в мировой рынок.

РАО «ЕЭС России» обнаруживает в своем развитии тенденцию к превращению в транснациональную корпорацию. На первом этапе подлежат устранению проблемы, связанные с неопределенностью организационно-экономической структуры компании. На последующем этапе предстоит модернизация материально- технической базы компании, превращение последней в мощного экспортера электроэнергии. На третьем этапе РАО «ЕЭС России» должно стать трансконтинентальной корпорацией, активно участвующей в формировании евразийского рынка электроэнергии.

Прогноз развития российских железных дорог исходит из необходимости их сохранения как единой общенациональной транспортной системы. В условиях экономического подъема МПС России предстоит приступить к модернизации технической базы и органи- зационно-экономической структуры железных дорог, что требуется для удовлетворения растущих потребностей потребителей услуг железнодорожного транспорта. На последующем этапе железнодорожный транспорт будет в полной мере реализовывать потенциал общенациональной и трансконтинентальной транспортной системы, играющей важную роль в интеграционных процессах в рамках СНГ.

При этом развитие железнодорожного транспорта связывается с реформой транспортно-экспедиционной деятельности, которая во всем мире является исключительно прибыльной формой обслуживания клиентов. На рынке транспортных услуг действуют более двух тысяч экспедиторских фирм. Их деятельность характеризуется односторонней направленностью на осуществление лишь продажи и перепродажи фрахта, то есть железнодорожных тарифов на перевозки. Вследствие этого получение транспортноэкспедиционных услуг фактически подменяется использованием права на скидку, предоставляемую МПС России тому или иному экспедитору или грузоотправителю.

Помимо экономических разработок в области качественного улучшения содержания государственного регулирования сферами естественных монополий в деятельности органов регулирования естественных монополий подлежит учету также зарубежный опыт в сфере реформирования конкретных сфер.

Так, помимо приведенной выше общеевропейской реформы электроэнергетики можно обратиться к опыту Великобритании в области реформирования сферы железнодорожного транспорта. Начатая в 1993 году реформа исходит из необходимости изменения институтов, определяющих взаимоотношения экономических субъектов в соответствующей области, связанной с наличием единой

сети. Изменения осуществляются по двум направлениям:

• организационное разделение сети и операций по ее непосредственной эксплуатации;

• инициация конкуренции на начальном этапе путем организации торгов за право быть естественным монополистом

В результате реформирование должно привести к выделению нескольких функционально различных субъектов, один из которых как собственник единой сети будет нести риск, связанный с данным статусом. Одновременно за право эксплуатации конкретных участков сети должны бороться компании, претендующие на статус операторов.

В контексте данной общей концепции в Великобритании реализуются мероприятия по реформированию железных дорог по следующим направлениям:

• создание компании, владеющей всеми

железнодорожными путями и станциями, но не занимающейся их эксплуатацией;

• организация торгов за право осуществления

пассажирских перевозок;

• продажа лизинговых компаний - владельцев подвижного состава, предназначенного для пассажирских перевозок;

• продажа предприятий, занятых грузовыми перевозками;

• продажа прочих компаний железнодорожной отрасли.

Особенный интерес в контексте внутренних проблем

совершенствования административно-правового режима естественных монополий представляет региональный опыт государственного регулирования естественно-монопольных сфер экономики регионов и муниципальных образований, например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, которое характеризуется явными признаками локальной естественной монополии. Учет этого опыта необходим хотя бы потому, что в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации сосредоточена информация, отражающая реалии современной организации данной локальной естественной монополии в различных регионах страны.

Так, в Кемеровской области принят и действует Закон Кемеровской области «О жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области» (в редакции от 2 ноября 1998 г.)^[180], который, в частности, устанавливает формы и способы государственного контроля качества обслуживания и регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства. Последнее рассматривается как комплекс подотраслей, обеспечивающих функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий, населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания в них граждан путем предоставления им широкого сектора жилищно- коммунальных услуг.

Названным законом также установлено, что государственное и муниципальное управление жилищно-коммунальным хозяйством региона осуществляется несколькими уполномоченными органами, в том числе региональной государственной жилищной инспекцией, которая подчиняется Главной государственной жилищной инспекции Российской Федерации и администрации области. Отдельные организационные и методические функции, контроль и координация деятельности жилищно-коммунальных предприятий могут поручаться специальному государственному унитарному предприятию (читай - «естественному монополисту»). Областное управление по развитию жилищно-коммунального хозяйства

действует на основании положения, утверждаемого областной администрацией.

На муниципальном уровне управление жилищно- коммунальным хозяйством обеспечивают органы местного самоуправления, выполняющие широкий круг функций.

В качестве гарантий защиты прав потребителей жилищно- коммунальных услуг предусмотрена необходимость предоставления услуг, соответствующих требованиям стандартов, санитарных правил и норм, а также ответственность исполнителей за нарушение порядка и условий оказания указанных услуг.

Законом Калужской области «О защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг на территории Калужской области» от 20 августа 1996 г.^{195 [181] в целях повышения уровня жилищно- коммунального обслуживания граждан, проживающих в жилищном фонде любой формы собственности, установлены:}

• порядок обращения граждан к субъекту оказания услуг и собственнику жилищного фонда в связи со снижением качества жилищно-коммунальных услуг;

• порядок рассмотрения вопросов и устранения причин снижения качества жилищно-коммунальных услуг;

• возможность снижения оплаты данных услуг при ухудшении их качества;

• контроль над качеством оказываемых услуг;

• применение финансовых санкций к лицам, виновным в непринятии мер по устранению выявленных нарушений

При этом данным актом к числу жилищно-коммунальных услуг отнесены:

• централизованное горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и канализация;

• газоснабжение;

• электроснабжение;

• лифтовое обслуживание;

• уборка мусора, сбор и вывоз твердых и жидких бытовых

отходов;

• капитальный и текущий ремонт жилого дома — его конструктивных элементов и мест общего пользования;

• содержание кровли, стен, фундаментов, чердачных и подвальных помещений, содержание мест общего пользования;

• эксплуатация и ремонт инженерного оборудования и сетей, в том числе дренажных;

• ремонт отопительных печей и очагов для приготовления пищи;

• содержание придомовой территории;

• подготовка жилого дома к сезонной эксплуатации.

Кроме того, закон Калужской области регламентирует

допустимую продолжительность и порядок устранения снижения качества услуг, размеры снижения платы потребителями. К полномочиям исполнительного органа местного самоуправления законом отнесены разработка, а представительного органа местного самоуправления - утверждение:

• допустимой продолжительности снижения качества

услуг;

• режима предоставления услуг;

• гарантированный уровень качества в соответствии со

стандартами и с учетом местных условий мощности, состава и износа

основных фондов коммунального значения;

• перечень отклонений качества услуг и их допустимой величины.

Закон Красноярского края «Об основных принципах социальной защиты населения края в связи с реформированием жилищно- коммунального хозяйства от 22 июня 1998 г.¹⁹⁷ решает ряд вопросов, связанных с установлением предельного уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги, предоставлением гражданам компенсации (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг. На территории Красноярского края предельный уровень платежей населения за жилищно-коммунальные услуги установлен до сорока процентов от экономически обоснованных затрат на содержание, ремонт жилья и коммунальные услуги в пределах социальной нормы площади жилья и в части излишней площади в размере не более 10 кв. м на семью.

Органам местного самоуправления края дано право повышать уровень платежей населения до 100% экономически обоснованных затрат по видам услуг при условии, что уровень платежей населения за жилищно-коммунальные услуги не превышает общекраевой предельный уровень.

Нормативы экономически обоснованных затрат на содержание, ремонт жилья и коммунальные услуги утверждаются органами местного самоуправления и согласовываются с администрацией края. Контроль за правильностью исчисления состава затрат производится комитетами по контролю цен органов местного самоуправления либо на основе аудита, проведенного Счетной палатой Красноярского края, другими специализированными аудиторскими организациями по заказу управления жилищно-коммунального хозяйства

администрации края.

Надо отметить, что без внимания законодателей субъектов Российской Федерации не остается и проблема систематизации норм о естественных монополиях, направленной, в частности, на формирование правовой базы административно-правовых режимов региональных и локальных монополий. Понятно, что такого рода монополии должны регулироваться на региональном уровне при разделении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в ведении которых, кстати, находится в том числе и жилищно- коммунальное хозяйство. В частности, в Ставропольском крае принят и действует Закон Ставропольского края от № «О локальных естественных монополиях»^[182] (далее - Закон Ставропольского края).

На уровне законопроекта этот акт был разработан и одобрен Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации (правопредшественником МАП России) еще в феврале 1999 года в качестве модельного, то есть имеющего рекомендательное значение для всех субъектов Российской Федерации. Однако до сих пор соответствующие законы не приняты в большинстве субъектов Российской Федерации, хотя проблема локальных естественных монополий не только существует, но и приобретает все большее значение. Доказательством тому - начавшееся по инициативе Президента Российской Федерации и руководителей некоторых субъектов Российской Федерации радикальное реформирование жилищно-коммунального хозяйства^[183].

В рамках поиска возможных путей совершенствования

нормативной базы административно-правового режима естественных монополий, в частности, на региональном и локальном уровнях, хотелось бы обратить внимание на основные положения указанного Закона Ставропольского края.

Согласно ст. 2 Закона Ставропольского края, под локальной естественной монополией понимается состояние товарного рынка Ставропольского края, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи C существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами локальных естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Как видим, основные понятия заимствованы составителями проекта из норм Закона о естественных монополиях. Тем самым составители проекта избежали возможной противоречивости норм федерального и регионального уровней правового регулирования.

Из указанного определения видно, что в качестве субъекта естественной монополии выступает хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров на товарных рынках в условиях локальной естественной монополии.

В этой связи особый интерес представляет перечень сфер локальных естественных монополий, деятельность в которых должна регулироваться нормами рассматриваемого Закона Ставропольского края. Ст. 3 Закона Ставропольского края установлено, что под действие закона подпадает деятельность субъектов естественных монополий в сферах, устанавливаемых Губернатором Ставропольского края. В качестве приложения к проекту Закона Ставропольского края был предусмотрен примерный перечень таких сфер:

• производство электрической и тепловой энергии и услуги по их передаче;

• транспортировка газа по газораспределительным сетям;

• железнодорожные перевозки в пригородном сообщении;

• услуги, оказываемые предприятиями промышленного

железнодорожного транспорта на подъездных путях;

• услуги систем водоснабжения и канализации;

• услуги, связанные с допуском автотранспорта и

водителей к участию в дорожном движении и услуги по выдаче и замене специальной продукции;

• услуги по хранению и переработке зерна;

• услуги по экспедированию и доставке периодических печатных изданий;

• услуги по определению качества зерна и продуктов его переработки;

• услуги в лесном хозяйстве;

• услуги по освидетельствованию и спецобслуживанию

лифтов;

• услуги по противопожарным работам;

• услуги по технической инвентаризации;

• услуги по санитарно-эпидемиологическому надзору;

• услуги по реализации населению топлива твердого,

топлива печного бытового и керосина;

• добыча минеральной воды и лечебной грязи;

• услуги автовокзалов по отправлению и по прибытию автобусов;

• услуги вневедомственной охраны в части охраны

специальных мест хранения;

• услуги медицинских учреждений по медицинскому

освидетельствованию;

• ветеринарно-санитарная экспертиза.

Обращает на себя внимание тот факт, что приведенный перечень сфер естественных монополий численно намного

существеннее перечня, приведенного в ст. 4 Закона о естественных монополиях. Тем не менее есть все основания полагать, что широкое распространение статуса естественной монополии оправданно с точки зрения решения локальных задач регулирования естественных монополий в отдельно взятом регионе. И это понятно, поскольку понижение уровня управления неизбежно умножает и детализирует перечень управляемых объектов, а многое из того, что на федеральном уровне могло рассматриваться в едином комплексе, на уровне экономики отдельного региона имеет тенденцию к расчленению на ряд составляющих. Тем не менее, следует иметь в виду, что в каждом конкретном случае перечень локальных естественных монополий, подлежащих соответствующему законодательному регулированию, должен быть весьма четко отработан с точки зрения корректного распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и соответствующим субъектом федерации. В противном случае могут возникнуть коллизии, которые сами по себе способны свести на нет эффект от сохранения в той или иной области хозяйствования состояния естественной монополии.

Надо заметить, что разработчики Закона Ставропольского края

не оставили этот вопрос без внимания, указав в ст. 2 на то, что закон распространяется на отношения, возникающие на товарных рынках Ставропольского края, в которых участвуют субъекты локальных естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти Ставропольского края и органы местного самоуправления, на которые не распространяется действие Закона о естественных монополиях.

Что касается определения субъектов естественных монополий, то ст. 3 Закона Ставропольского края говорит о том, что законом регулируется деятельность субъектов локальных естественных монополий в сферах, устанавливаемых Губернатором Ставропольского края. При этом устанавливается, что в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) изменения характера спроса, установленный перечень сфер деятельности субъектов локальных естественных монополий пересматривается Губернатором. Однако целесообразность наделения функцией определения сфер естественных монополий высшего должностного лица Ставропольского края - Губернатора - представляется крайне сомнительной. Естественные монополии, как уже неоднократно отмечалось выше, имеют сильнейшую тенденцию к вырождению в государственные монополии, чему в немалой степени может поспособствовать и сосредоточение в руках исполнительной власти правомочий не только по определению конкретных хозяйствующих субъектов, функционирующих в сфере естественной монополии, но и по определению непосредственно сфер естественных монополий.

Небесспорен также и сам перечень предполагаемых сфер естественных монополий. Не все сферы можно экономически обоснованно отнести к естественным монополиям. Например, к сфере естественных монополий в области хозяйственной деятельности здесь отнесены некоторые сферы, находящиеся в прямом ведении органов государственного управления, скажем Государственной инспекции по безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации или Государственной противопожарной службы. Являются ли вообще такого рода сферы естественными монополиями - это прежде всего вопрос определения субъектов данных «естественных» монополий. Если таковыми будут органы государственного управления, а не создаваемые ими рыночные структуры, то такое положение вряд ли можно считать оправданным. Безусловно, органы государственного управления на современном этапе осуществляют деятельность, которую, на первый взгляд, можно было бы характеризовать как оказание услуг на коммерческой основе. Однако фактически это не так, а по сути - довольно спорно и требует специального, в том числе и концептуального анализа, с позиций административного права.

Устанавливая правовую основу функционирования административно-правового режима локальных естественных монополий, Закон Ставропольского края однозначно определил основной орган исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющий регулирование и контроль деятельности субъектов локальных естественных монополий. В его качестве должен выступать Комитет по ценам и регулированию локальных естественных монополий Ставропольского края (далее - Комитет по ценам). Указано, что данный комитет в ходе осуществления своих полномочий взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий и территориальными органами, а также с территориальным

управлением федерального антимонопольного органа по Ставропольскому краю.

Предполагается, что такого рода взаимодействие федеральных и региональной структур исполнительной власти должно носить достаточно гибкий характер с использованием инструментария административных договоров. Например, согласно ст. 4 Закона Ставропольского края в отдельных сферах деятельности естественных монополий комитет по ценам может как принимать на себя осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий, так и передавать им осуществлением своих на основе договоров.

Не обойден вниманием и вопрос о взаимодействии органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления. Отношения между ними в части вопросов регулирования локальных естественных монополий в отдельных сферах деятельности также должны строится на основе договоров.

Если попытаться дать интегрированную оценку приведенной выше схеме взаимодействия властных структур в области локальных естественных монополий, то нельзя не подчеркнуть, что по отношению к требованиям федерального Закона о естественных монополиях, где преимущественно просматривается схема унитарного управления, Закон Ставропольского края составлен исходя из принципиальной схемы совместного ведения. Но даже такая оценка здесь в известной мере неточна, ибо разработчики Закона Ставропольского края, по существу, воспользовались положением федерального Закона о естественных монополиях, давшего исчерпывающий перечень естественных монополий. Вне пределов этого перечня региональный законодатель, по всей видимости, решил взять инициативу на себя, трансформировав

взаимодействие с федеральной властью в горизонтальноуправленческие договорные отношения.

В принципе такой подход отвечает одобренной концепции реформирования, в частности, энергического комплекса страны, в которой одним из приоритетов является приватизация отдельных составляющих бывшего монолита - РАО «ЕЭС России». Однако при этом требуется четко сохранить шкалу приоритетов и единство тех компонентов естественной монополии федерального уровня, которые не могут стать сферой усмотрения регионального законодателя. Для этого, по всей видимости, поіребуются акты федерального законодательства, которые, с одной стороны, должны гарантировать, там где это безусловно необходимо, верховенство федеральной исполнительной власти, а с другой - обеспечить гибкое управление теми компонентами реформируемой монополии, которые будут подпадать в конкурентную среду. Последнее, однако, вовсе не значит, что конкуренция в соответствующих видах деятельности широко разовьется на уровне субъектов Федерации, где вместо исчезнувших элементов федеральной монополии возможно появлением монополий локальных.

C точки зрения регламентации методов регулирования естественных монополий, региональный законодатель в целом остался приверженцем схемы, содержащейся Законе о естественных монополиях. Основными методами регулирования и здесь являются:

• ценовое, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, либо иных ограничивающих их условий;

• определение потребителей подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом локальной естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

В свою очередь, субъекты локальных естественных монополий не вправе отказаться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, если, конечно, они способны это сделать.

Кроме того, субъекты локальных естественных монополий обязаны представлять Комитету по ценам текущие отчеты о своей деятельности и проекты планов капитальных вложений. Что касается других органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления, решения которых затрагивают интересы субъектов локальных естественных монополий и их потребителей, то они подлежат обязательному согласованию с Комитетом по ценам.

Рассматриваемый проект предусматривает установление особого статуса Комитета по ценам и его отдельных должностных лиц. Так, председатель Комитета по ценам назначается Губернатором Ставропольского края с согласия Государственной Думы Ставропольского края. Особый статус имеют и члены коллегии Комитета по ценам, которые назначаются Правительством Ставропольского края сроком не менее чем на четыре года. Начиная с пятого года, ежегодно осуществляется замена до одной трети общего количества членов коллегии. При этом член коллегии может быть досрочно отстранен от должности только в судебном порядке в случае совершения им преступления, либо нарушения анализируемого закона, либо ограничения дееспособности.

Как члены коллегии, так и прочие работники Комитета по ценам не только не вправе приобретать и владеть акциями (долями) акционерных обществ и товариществ, в отношении которых они осуществляют регулирование, но и не могут занимать руководящие должности в субъектах естественных монополий в течение трех лет после увольнения из Комитета по ценам и выхода из состава коллегии.

По аналогии с Законом о естественных монополиях, Закон Ставропольского края предусматривает, что Комитет по ценам:

• ведет Реестр субъектов локальных естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль;

• определяет методы регулирования, предусмотренные Законом Ставропольского края, применительно к конкретному субъекту локальных естественных монополий;

• контролирует в пределах своей компетенции соблюдение требований Закона Ставропольского края;

• вносит в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства Ставропольского края о локальных естественных монополиях.

Решения комитета для них обязательны, что подкреплено мерами административной ответственности в отношении соответствующих юридических лиц.

Законом Ставропольского края предусмотрено, что работники Комитета по ценам имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов локальных естественных монополий как непосредственно, так и в порядке истребования соответствующих сведений. Комитет по ценам действует гласно. Ежегодно он должен публиковать доклад о своей деятельности в

части регулирования локальных естественных монополий.

Значительная часть Закона Ставропольского края посвящена мерам ответственности субъектов и объектов государственного регулирования локальных естественных монополий за нарушения, допущенные в сфере, регулируемой данным законом. Перечень соответствующих мер весьма подробен и наверняка может послужить моделью для законодательного регулирования локальных естественных монополий в других субъектах Российской Федерации.

Заключая анализ модели регулирования локальных естественных монополий, представленной в Законе Ставропольского края, хотелось бы специально подчеркнуть, что приобретающий ускорение процесс реформирования существующих естественных монополий есть одновременно и предпосылка становления локальных естественных монополий. В соответствии с их природой регулирование деятельности соответствующих субъектов все в большей мере будет опускаться на уровень субъектов федерации и органов местного самоуправления. Отсюда особая актуальность рассматриваемой проблемы и появившегося опыта ее решения.

В силу ограниченности круга объектов регулирования Закона о естественных монополиях такой подход требует специального закрепления на уровне федерального законодательства путем установления соответствующих полномочий органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, полагаем весьма полезной инициативу федерального министерства по антимонопольной политике, разработавшего проект рекомендательного закона «О локальных естественных монополиях», который мог бы быть широко использован в нормотворчестве региональных и местных властей.

Думается, что совершенствование административно-правового

режима естественных монополий на основе учета указанньїх соображений вполне реально в ближайшей перспективе. Однако реализация мероприятий в области анализа разнообразного опыта и систематизация информации потребуют определенных материальных затрат на правовую и экономическую научно- исследовательскую деятельность в области естественных монополий.

Обобщая соображения относительно путей совершенствования административно-правового режима естественных монополий, укажем на следующие положения:

1. Мировая практика на современном этапе исходит из положения о несостоятельности идеи о достаточности саморегуляции экономической сферы общества без государственной корректировки определенных процессов. В связи с этим существенно возрастает роль государства в управлении экономическими механизмами, в том числе и в сфере естественных монополий.

2. В этом смысле в процессе правового регулирования естественных монополий целесообразно делать акцент не на гражданско-правовой (диспозитивный), а на административно- (фонансово-) правовой, то есть императивный метод регулирования отношений в сфере естественных монополий, в том числе и отношений между субъектами естественных монополий и отдельными потребителями производимой ими продукции.

При этом, безусловно, не следует отказываться от гражданско- правового статуса субъектов естественных монополий, но следует предпринимать шаги по усилению управленческих и контрольных правомочий органов регулирования естественных монополий.

3. Усиление государственного воздействия на сферы естественных монополий предполагает увеличение ответственности органов регулирования естественных монополий в отношении эффективности хозяйственной деятельности субъектов естественньїх монополий и полноты удовлетворения потребностей в продукции естественных монополистов.

4. Основой совершенствования административно-правового режима естественных монополий должно служить исключительное внимание со стороны органов управления естественными монополиями к научным разработкам в области естественных монополий, в том числе экономическим.

5. Определенное внимание в процессе формирования концепций государственного регулирования естественных монополий следует уделять опыту правового регулирования естественных монополий и реформирования конкретных сфер естественных монополий, накопленному в зарубежных странах.

6. Особый интерес в контексте федеративного устройства Российской Федерации представляет опыт регионального законодательства субъектов Российской Федерации в области естественно-монопольных сфер, имеющих локальное значение. Интересен не только опыт правового закрепления отдельных элементов административно-правовых режимов локальных естественных монополий в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, но и опыт систематизации норм, попытки установления правовых основ административно-правового режима локальных естественных монополий на региональном уровне.

7. Учет указанных рекомендаций предполагает осуществление широкомасштабной научно-исследовательской работы в правовой и экономической областях на предмет анализа разнообразного опыта и выработки концептуальных решений в области регулирования естественных монополий.