ПОЛІТИЧНА ЕКОНОМІЯ ПРО КРИЗУ ОЩАДНО-ПОЗИЧКОВИХ АСОЦІАЦІЙ

Хоча тепер ми вже маємо уявлення по регулятивні органи і економічні сили, що призвели до кризи ощадно-позичкових асоціацій, нам все ще потрібно зрозуміти інтереси тих політичних сил, які створили відповідну структуру регулювання і діяльність яких підвела до цієї кризи.

Щоб діяти в інтересах платника податків і зменшувати витрати на установу із страхування депозитів, чиновники повинні вирішити де­кілька завдань. їм потрібно встановити жорсткі обмеження на володіння надмірно ризиковими активами, вони повинні ставити серйозні вимоги щодо величини власного капіталу, не повинні піддатися регулятивній терпимості, що дозволяє неплатоспроможним інститутам функціону­вати. Проте внаслідок проблеми «власника-управителя» регулятивні установи мають стимули робити протилежне. Справді, як свідчить наша сумна сага про крах ощадно-позичкових асоціацій, ці установи

Вставка 11.2

Що було не так: вивчення випадку скандалу з Чарлзом Кітінгом та ощадно-позичковою асоціацією «Lincoln» Скандал, пов’язаний з Чарлзом X.

Чарлзу Кітінгу було дозволено придбати «Lincoln Savings & Loan of Irvine» в Каліфорнії на початку 1984 p., хоча його обвинувачували в шахрайстві ще за чотири з по­ловиною роки перед цим. Для Кі­тінга ощадно-позичкова асоціація бу­ла золотою жилою, бо його буді­вельна фірма «American Continen­tal» планувала будувати величезну кількість споруд в Аризоні. З по­слабленням атмосфери регулюван­ня на той час, контроль над асо­ціацією забезпечував фірмі легкий доступ до коштів без старанного вивчення стану будівельної фірми з боку чужих банкірів. Через де­кілька днів після здобуття контро­лю над асоціацією Кітінг позбувся поміркованих членів адміністрації асоціації та внутрішніх аудиторів, незважаючи на свою обіцянку цим особам не звільняти їх з роботи. Після цього «Lincoln» поринув у дуже ризиковану діяльність, таку, як строкові угоди з валютою, облі­гації нижчої якості, звичайні акції,

готелі і великі площі пустельних земель Аризони.

З огляду на нестачу контролерів ощадних і позичальних інститутів, що існувала на той час в країні, «Lincoln» зумів уникати серйозної перевірки до 1986 р., аж поки кон­тролери Федерального банку по кре­дитуванню житлового будівництва із Сан-Франциско не виявили, що «Lincoln» перевищив 10 %-ний ліміт на інвестиції в акції на 600 млн. дол. Внаслідок такої діяльності та ряду інших фактів, щодо яких «Lin­coln» свідомо намагався ввести кон­тролерів в оману, останні рекомен­дували федеральному уряду на­класти арешт на банк зі всіма його активами. Проте Кітінг не змирив­ся. Він залучив «групи» юристів із сімдесяти семи юридичних фірм, звинувативши контролерів банку в упередженості. Він також намагав­ся у судовому порядку спростувати факт порушення 10 %-ного ліміту на акції, але безрезультатно.

Залучення юристів не було єди­ною тактикою Кітінга в боротьбі з контролерами. П’ять сенаторів — Деніс Деконсіні і Джон Макейн із Аризони, Алан Кренстон з Калі­форнії, Джон Глен з Огайо і Доналд Рігл з Мічигану (що мали прізвись­ко «п’ятірки Кітінга», бо отримали від Кітінга внески в розмірі 1,3 млн.

¹ Цитується з: Torn Morganthau, Rich Thomas and Eleanor Clift, «The S&L Scandal’s Biggest Blowout», Newsweek (November 6, 1989), p. 35.

Вставка 11.2

(продовження)

1,3 млн. дол. на свої передвиборні кампанії) зустрілися з Едвіном Гре­ем, головою правління Системи фе­деральних банків із кредитуван­ня житлового будівництва, та дещо пізніше з чотирма провідними ре­візорами із Сан-Франциско, у квітні 1987 р. Вони нарікали, що контро­лери дуже жорстко поставилися до «Lincoln», і примусили припинити розслідування. Дені Вол, який за­мінив Едвіна Грея, здійснив без­прецедентний крок і усунув конт­ролерів із Сан-Франциско від спра­ви у вересні 1987 р. та передав роз­слідування в штаб-квартиру пра­вління у Вашингтоні. Жоден із ре­візорів не відвідував «Lincoln» про­тягом наступних десяти місяців і, як сказав один з контролерів із Сан-Франциско, «Lincoln» зник у «чорній безодні регулювання».

На початку 1989 р. асоціація «Lin­coln» зрештою збанкрутувала з оцін­ками витрат платників податків у

2,5 млрд. дол.— можливо, найдо­рожче на сьогодні банкрутство асо­ціації. Чарлз Кітінг був звинуваче­ний у зловживанні (бо примусив «Lincoln» виплатити йому і його ро­дині 34 млн. дол.), в той час як М. Дені Вола змусили залишити по­саду голови Управління інспекції ощадностей через його причетність до скандалу Кітінга. Внаслідок своєї діяльності на користь Кітінга «п’я­тірка Кітінга» стала об’єктом роз­слідування в Конгресі з боку комі­тету з етики.

нерідко ослаблюють вимоги щодо розміру капіталу, а також обмеження на володіння ризиковими активами, і проводять політику регулятивної стриманості.

Іншим важливим стимулом діяльності чиновника керівної установи є захист своєї кар’єри. Чиновники погоджуються з діями людей, які можуть вплинути на неї. Цими людьми є не платники податків, а політики, які намагаються утримати регулятивну установу від прове­дення жорсткого регулювання інститутів, які зробили великі внески під час передвиборних кампаній. Члени Конгресу часто намагаються вплинути на регулятивну установу, щоб ослабити вимоги щодо певної ощадно-позичкової асоціації, яка внесла значну суму в їхню перед­виборну кампанію (див. вставку 11.2).

Крім того, і Конгрес, і адміністрація президента в 1980 і 1982 роках сприяли банківському законодавству, яке полегшило ощадно-позич­ковим асоціаціям займатися ризиковою діяльністю. Після прийняття такого законодавства зросла потреба у нагляді за сферою ощадно-по­зичкових асоціацій з огляду на розширення видів дозволеної діяльності. Регулятивні установи ощадно-позичкових асоціацій потребували біль­ше ресурсів для належного виконання наглядової діяльності. Проте Конгрес унаслідок лобістської активності цих асоціацій не був готовий надати потрібні кошти. Тому регулятивні установи ощадно-позичкових асоціацій значно скоротили свій персонал і фактично були вимушені припинити перевірки на місці, які були потрібні найбільше. Наприклад, з січня 1984 р. по липень 1986 р. декількасот асоціацій не перевірялися жодного разу. Ба гірше, під інтенсивним тиском лобістських зусиль з боку ощадно-позичкових асоціацій Конгрес відмовився виконати прохання рейганівської адміністрації надати 15 млрд. дол. для Феде­рального страхового фонду ощадно-позичкових асоціацій — в цілому недостатньої суми для закриття неплатоспроможних асоціацій. Нато­мість Конгрес у 1987 р. прийняв Закон про конкурентне рівноправне банківництво, за яким виділялося лише 10,8 млрд. дол. Одночасно Конгрес перешкодив регулятивним установам асоціацій виконувати свої обов’язки належним чином, внісши до закону про банківництво статті, що заохочують регулятивну стриманість.

Всі ці приклади свідчать, що структура нашої політичної системи створила серйозну проблему «власника-управителя», тобто у політиків є сильні стимули діяти скоріше у своїх власних інтересах, ніж в інтересах платників податків. Унаслідок високих витрат на передви­борні кампанії американські політики стають залежними від щораз більших внесків у передвиборні фонди. Ця ситуація дає змогу лобістам і іншим вкладникам у передвиборні кампанії впливати на політиків таким чином, що останні можуть діяти не в суспільних інтересах.

Безпринципна поведінка окремих наших політиків чітко виявилася в скандалі із ощадно-позичковими асоціаціями. Джим Райт, конгресмен від Техасу, який, будучи спікером палати представників, затримував прийняття банківського законодавства у 1987 р., був змушений піти у відставку у 1989 р. через звинувачення у зв’язках із ощадно-по­зичковими асоціаціями. Конгресмен Тоні Коело з Каліфорнії, органі­затор більшості в палаті представників, пішов у відставку після того, як стало відомо, що «Columbia Savings and Loan of Beverly Hills» з Каліфорнії надала йому позику в 100 000 дол. для купівлі так званих ганчір’яних облігацій. Сенатор Фернард С. Жермейн, один із авторів законодавства 1982 р., яке послабило регулятивні обмеження на ощад­но-позичкові асоціації, програв, коли домагався переобрання, після того як його виборці дізналися про використання ним кредитної картки Ліги ощадних інститутів США для особистих розваг. Хоча політики наголошували на масштабах шахрайства, пов’язаного із збанкрутілими ощадно-позичковими асоціаціями, обминаючи проблему відповідальнос-

ті за високі витрати на поруку цих асоціацій, всі вони, зрештою, відповідальні за високу ціну поруки. За оцінками окремих аналітиків, якби Конгрес і президент були готові мати справу з кризою ощадно- позичкових асоціацій на п’ять років раніше, то витрати платників податків були б на 100 млрд. дол. меншими. Криза ощадно-позичкових асоціацій ілюструє небезпеку значної залежності законодавців від тих, хто фінансує їхні кампанії. Пародія на відомі рядки з Уїнстона Черчіля все це підсумовує так: «Ніколи стільки грошей не пішло до провідних законодавців, які так тяжко працювали над законами, що коштують так дорого платникам податків»¹.