ЯКИМ ЧИНОМ МОЖНА РЕФОРМУВАТИ СИСТЕМУ РЕГУЛЮВАННЯ БАНКІВНИЦТВА?

Центральним пунктом запобігання нового розвалу ощадно-позичкових інститутів є така реформа регулювання банківництва, яка зменшує проблеми несприятливого вибору і морального ризику, що створюються страхуванням депозитів.

Пропоновані зміни в системі страхування депозитів

Повне припинення страхування депозитів. Простим вирішенням проблем несприятливого вибору і морального ризику у страхуванні вкладів могла б бути повна ліквідація цього страхування. Тоді вклад­ники були б зацікавлені у нагляді за банками і вилучали б вклади, якби вважали, що банк надмірно ризикує. Ліквідація страхування вкладів зменшує стимули для банків до надмірного ризику, але створює ряд інших проблем.

Основною проблемою, що виникає із скасуванням страхування вкла­дів, є те, що банки можуть стати об’єктами «навал», тобто раптового вилучення вкладів наляканими вкладниками. Такі «навали» можуть самі по собі вести до банкрутства банків. Крім захисту індивідуальних вкладників, метою страхування вкладів є запобігання великій кількості банкрутств банків, які можуть призвести до нестабільності як банків­ської системи, так і економіки в цілому, що періодично відбувалося до запровадження федерального страхування депозитів у 1934 р. З цієї позиції федеральне страхування депозитів було успішним. Бан­ківська паніка, що супроводжувалася одночасним банкрутством ба­гатьох банків і наступними розривами у фінансовій системі, не про-

¹ Цитується з: Steven Waldman and Rich Thomas «How Did It Happen?» Newsweek (May 21, 1990), p. 28.

стежувалася з часу встановлення федеральної системи страхування депозитів.

Здатність системи страхування вкладів запобігати банківській паніці ставить багатьох економістів у незручне становище з ідеєю повного скасування цієї системи.

Нижчі ліміти для суми страхування вкладів. Інший напрям реформи передбачає зменшення суми страхування вкладів. Нинішній ліміт у 100 000 дол. пропонують зменшити до 50 000 або 20 000 дол. При меншій сумі страхування вкладів вкладники з сумами понад страховий ліміт матимуть стимули до нагляду за рівнем ризику в діяльності банків. Проте вкладники, що володіють вкладами меншими за 100 000 дол., як правило, не найкраще здатні проводити ефективний нагляд за діяльністю банку. Через те що ці вкладники не обов’язково добре інформовані, то вони з більшою ймовірністю почнуть нервувати і спричинять «навалу» на банк, внаслідок чого банківська система може стати менш стабільною.

З іншого боку, вкладники з дуже значними сумами вкладів, напри­клад, у мільйони доларів, повинні бути достатньо обізнані для про­ведення ефективного нагляду за банківською діяльністю. Щоб стиму­лювати їх до проведення нагляду за діяльністю банків, інший проект реформи, що має широку підтримку, пропонує заборону брокерських вкладів. (Пригадайте, що такі вклади дозволяють вкладникам обійти ліміт страхування в 100 000 дол.). Важливою проблемою запропонова­ного напряму реформи є те, що її нелегко реалізувати, бо буде важко встановити, чи має вкладник застраховані рахунки в більш ніж одному банку.

Відмова від політики «занадто великий, щоб збанкрутувати». Якби Федеральна корпорація страхування депозитів дозволила вели­ким банкам бункрутувати із значними збитками для вкладників, то вкладники великих банків мали б більші стимули до нагляду за банками і вилучали б депозити, відчувши, що банк надмірно ризикує. Тому дозвіл на банкрутство великих банків зменшив би їхні стимули до надмірного ризику.

банку вклади в обмін на набір послуг), можуть понести великі втрати і, в свою чергу, збанкрутувати, що викличе загальну паніку. Крім того, проблема продажу портфеля позик великого банку може при­звести до значних збурень на фінансовому ринку. З огляду на ці побоювання регулятивні установи не готові відмовитися від політики «занадто великий, щоб збанкрутувати», навіть усвідомлюючи її не­справедливість та витрати на її проведення, як засвідчує цитата з Уїльяма Сейдмана наприкінці вставки 11.1.

Запровадження спільного страхування. Ще один пропонований напрям реформи запровадив би систему спільного страхування, де тільки певний відсоток вкладу, скажімо, 90 %, охоплювався б страху­ванням. При цій системі застрахований вкладник при банкрутстві банку втрачав би певний відсоток разом з установою із страхування депозитів. Оскільки вкладники несли б збитки у разі банкрутства банку, то вони мають стимули для нагляду за діяльністю банку. Проте ми знову стикаємося з проблемою, що більшість вкладників не має надійної інформації, через що банки можуть стати об’єктами «навал» і банківська система стане менш стабільною.

Дозвіл страхування вкладів лише для «нежирних банків». Інша пропозиція — страхування вкладів забезпечують лише для «нежирних банків», тобто для тих, які обмежують свої активи векселями Державної скарбниці, що фактично безризикові. Той факт, що вкладники застра­хованих сум не здійснюватимуть нагляду за «нежирними банками», навіть не створюватиме морального ризику, бо активи цих банків у будь-якому випадку безризикові. Хоч така пропозиція могла б усунути проблеми несприятливого вибору і морального ризику зі страхування вкладів, ці проблеми залишилися б для незастрахованих «жирних банків», що надають позики.

⅛∙∙

Забезпечення страхування вкладів приватними страхувальни­ками. Інший проект пропонує, щоб страхування вкладів забезпечу­валося приватними страхувальниками або щоб приватне страхування могло поширюватися на вклади, сума яких перевищує встановлені ліміти для федерального страхування вкладів. Перевага приватного страхування в тому, що приватний страхувальник зацікавлений в пильному нагляді за діяльністю банку, депозити якого страхує. Проб­лема, яка виникає при цьому виді страхування, полягає в тому, що приватний страхувальник може збанкрутувати, а це призведе до банківської паніки, подібної до тих, які мали місце в останні роки в Огайо, Меріленді і Род Айленді (див. вставку 16.2). Отже, потреба в гарантії вкладів з боку державної установи залишається на випадок

банкрутства приватного страхувальника. Без такої гарантії побоювання вкладників щодо банкрутства приватного страхувальника може штов­хнути їх до вилучення вкладів і прискорить «навалу» на банк. Саме по собі приватне страхування не може запобігти нестабільності бан­ківської системи.

Базові страхові внески по депозитах за ризик. Окремі економісти, а також колишній голова Федеральної корпорації страхування депо­зитів запропонували, щоб страхування вкладів оцінювалося подібно до страхування автомобілів. Водії, які спричинили аварії, сплачують за вищими страховими ставками, а тому банки з ризиковішими акти­вами мали б сплачувати вищі страхові внески. Банки були б менш зацікавленими у видах діяльності з вищим рівнем ризику, бо їм довелось би сплачувати вищі страхові внески. Хоча розподіл типів внесків, що грунтується на ризику, доцільний, страховій установі було б важко визначити, коли надані банком позики ризикові. Ризик може бути неочевидним до того часу, поки буде вже надто пізно, і банк стане неплатоспроможним. Таким чином, страхові внески, що грунту­ються на ризику, не в змозі повністю усунути моральний ризик. Потрібні інші види регулювання для контролю рівня ризикової діяль­ності позичальників.

Пропоновані зміни в інших видах банківського регулювання

Усунення обмежень на відділення. Обмеження на відкриття відді­лень, особливо відділень в інших штатах, також сприяло виникненню кризи страхування депозитів. Унаслідок цього виду регулювання банки залишаються прив’язаними до економічних умов у їхньому регіоні і є менш спроможними до диверсифікації своїх позик. Це не просто збіг, що більша частка банкрутств банків припадає саме на штати з депресивною економікою, в яких основні галузі — це сільське госпо­дарство та видобуток нафти (Техас, Луїзіана, Колорадо і Канзас). Відкриття відділень в інших штатах стає щораз звичнішим. Швидкий рух до національної банківської системи шляхом усунення обмежень на відкриття відділень може зменшити кількість банкрутств банків, сприяючи зростанню рівня диверсифікації.

Використання ринкового визначення вартості для встановлення вимог до розмірів капіталу. Ми бачили, що вимога великого акці­онерного капіталу для банку зменшує ймовірність його банкрутства. Ця вимога добра ще й тим, що банк з великим акціонерним капіталом може більше втратити, коли він ризикує, а тому він матиме менше стимулів до володіння ризиковими активами. На жаль, вимога до розмірів мінімального капіталу, включаючи нові заходи, що враховують ризик, грунтується на первісній вартості (балансованій вартості), коли вартість активу встановлюється за його початковою купівельною ціною.

Проблема з обліком на основі первісної вартості полягає в тому, що зміни вартості активів і пасивів унаслідок змін в процентних ставках або ризику невиконання зобов’язань не відображаються в розрахунках власного капіталу фірми. Водночас зміни в ринковій вартості активів і пасивів, а отже, і зміни в ринковій вартості власного капіталу, є тим, що свідчить, чи фірма справді неплатоспроможна. Ба більше, саме ринкова вартість капіталу спонукає банк володіти ризиковими активами.

Напрям реформи страхування вкладів, який широко підтримують економісти, передбачає врахування ринкової вартості для встановлення вимог до розміру капіталу. Всі активи і пасиви можуть періодично, скажімо, кожні три місяці, зводитися до ринкової вартості, щоб ви­значати, чи достатня ринкова вартість власного капіталу банку і чи відповідає вона вимогам щодо мінімуму капіталу. Інформація про ринкову вартість дала б змогу установі із страхування депозитів швидко дізнатися про те, коли капітал банку стає меншим за вста­новлений вимогами мінімум. Банк тоді можна було б закрити, перш ніж його власний капітал стане меншим від нуля. Тим самим установа із страхування депозитів уникала б збитків. Вимоги до розмірів власного капіталу, що грунтуються на ринковій вартості, могли б також пока­зати, чи не функціонують банки з від’ємним власним капіталом, і не допускати стратегії надмірного ризику.

Використання ринкової вартості для обчислення власного капіталу мало б і ту перевагу, що зробило б неплатоспроможність банку оче­видною. Як випливає з нашого аналізу політичної економії ощадно- позичкових асоціацій, чиновники регулятивних установ і політики підпадають під проблему «власника-управителя», бо вони часто заці­кавлені в приховуванні неплатоспроможності. Платники ж податків виграли б, якби цього приховування не було. Облік на основі ринкової вартості ускладнив би маскування неплатоспроможності і, отже, по­легшив платникам податків нагляд за чиновниками, а також політи­ками, які мали б нелегке завдання, коли б захищали регулятивну стриманість. Отже, облік на основі ринкової вартості зробив би чи­новників та політиків відповідальнішими за свої дії і забезпечив би сильніші стимули діяти в інтересах платників податків.

Заперечення проти використання ринкової вартості для встанов­лення розмірів капіталу грунтуються на труднощах оцінки ринкової вартості капіталу. Облік на основі первісної вартості має важливу перевагу, яка полягає в тому, що правила обліку легше визначити та стандартизувати, коли вартість активів встановлюється просто за їх­ньою купівельною ціною. З іншого боку, облік на основі ринкової вартості потребує оцінок і наближень, які важко стандартизувати. Наприклад, буде, можливо, непросто оцінити ринкову вартість позики на купівлю автомобіля вашим приятелем Джо, в той час як буде

цілком легко оцінити вартість урядової облігації. Крім того, застосу­вання обліку на основі ринкової вартості могло б виявитися дорогим для банків, бо оцінка ринкової вартості вимагає збору ширшої інфор­мації про особливості активів і пасивів позичальників.

Незважаючи на це, прихильники обліку потреб у капіталі на основі ринкової вартості підкреслюють, що хоча такий облік і містить окремі оцінки та наближення, все ж він дає змогу регулятивним установам мати точнішу оцінку власного капіталу банку, ніж та, яку забезпечує облік на основі первісної вартості. Водночас акцентується на тому, що хоча опоненти обліку на основі ринкової вартості твердять, що було б надто дорого збирати потрібну інформацію, учасники ринкового процесу просто оцінюють ринкову вартість банківських активів, коли купують акції або боргові зобов’язання банку. Крім того, багато банків вже обчислюють ринкову вартість своїх активів, щоб приймати ділові рішення. Деякі зрушення у напрямі обліку на основі ринкової вартості виглядають досить можливими і напевно допоможуть зменшити ймо­вірність настання майбутньої кризи банківництва.