ЗАСТОСУВАННЯ ОЦІНКА ПЛАНУ МІНІСТЕРСТВА ФІНАНСІВ ЩОДО РЕФОРМУВАННЯ БАНКІВСЬКОЇ СИСТЕМИ
У лютому 1991 р. міністерство фінансів США опублікувало довгоочікуваний план реформи регулювання банківської системи (як передбачав Закон про реформу фінансових інститутів, оздоровлення та повноваження від 1989 р.).
Основний акцент в плані ставиться на обмеженні охоплення страхування депозитів та зміцнення банків шляхом забезпечення їм нових можливостей для надання ними більшої кількості фінансових послуг. На підставі аналізу, проведеного в цьому розділі, ми оцінимо найважливіші положення плану міністерства фінансів і поцікавимось, чи може він оздоровити кризовий стан банківництва.ПОРАДА
Спочатку прочитайте опис кожного набору положень плану міністерства фінансів. Перед тим як читати підпункт про оцінку, спробуйте продумати, наскільки добре ці положення розв’язують поточні проблеми банківського регулювання. Така вправа допоможе вам глибше зрозуміти матеріал цього розділу.
Обмеження на страхування депозитів
План міністерства обмежив би вкладників, страхуючи до 200 000 дол. на банківський інститут: 100 000 дол. на чековий або ощадний рахунок
і 100 000 дол. на пенсійний рахунок. Брокерські депозити більше не охоплювалися б страхуванням, і Федеральна корпорація страхування депозитів вивчала б можливість менших лімітів на страхування депозитів.
Оцінка. Першою проблемою, яка постає у зв’язку із запропонованими міністерством лімітами на страхування вкладів, є те, що їх легко обминути. Вкладники можуть відкрити рахунки в різних банках. Отже, ці ліміти можуть бути не досить ефективними у зменшенні потенційних збитків Федеральної корпорації страхування депозитів, особливо якби мали місце банкрутства банків і не дуже зросла зацікавленість вкладників наглядати за банками. Крім того, поки Федеральна корпорація страхування депозитів продовжує проводити політику «занадто великий, щоб збанкрутувати», ліміти на страхування депозитів у великих банках фактично будуть непотрібні.
Вкладники знають, що, незалежно від розмірів їхніх рахунків у цих банках, вони не понесуть жодних збитків.Національне банківництво
План міністерства фінансів передбачає скасування обмежень на банківництво, що здійснюється в межах всієї країни. Повна банківська діяльність в межах всієї країни була б дозволена банківським холдинговим компаніям уже протягом трьох років. Банкам було б дозволено відкривати відділення в інших штатах, якщо тільки в них не існують обмеження, які забороняють відділення. Багато спеціалістів вважає, що ця частина плану міністерства найімовірніше буде скоро прийнята.
Оцінка. Відділення по всій країні дозволяють одразу зменшити витрати регіональних банківських холдингових компаній, які можуть об’єднати банки різних штатів в одну ефективнішу банківську ділову організацію. Таким чином, відкриття філіалів ймовірно збільшить прибутковість банків і поліпшить стан справ банківництва. Міністр фінансів Брейді підрахував, що відкриття відділень по всій країні сприятиме підвищенню ефективності, яка дасть банкам щорічно економію в сумі 10 млрд. дол. протягом п’яти років. Цю цифру він називає запаморочливо великою.
Іншою перевагою відкриття відділень по всій країні є те, що це дало б змогу банкам значно збільшити диверсифікацію своїх портфелів наданих позик. Банк більше не обмежували б у наданні позик вузьким географічним районом. Оскільки банкрутство банку з високим ступенем диверсифікації менш ймовірне, то банківництво в межах країни зрештою приведе до створення банківської системи, яка менш схильна до банкрутства банків. Проте у короткостроковому періоді малі банки можуть потерпіти від проникнення на їхні локальні ринки великих
національних банків. Це могло б зменшити прибутковість окремих регіональних банків і стати причиною їхнього банкрутства.
Цінні папери, взаємні фонди та відділення страхових компаній
Банку з достатньою сумою капіталу було б дозволено володіти цінними паперами, взаємними фондами та відділеннями банку для страхових операцій в новій структурі холдингової компанії, яка надає фінансові послуги.
Ці холдингові компанії могли б належати промисловим або фінансовим корпораціям. По суті, план міністерства дозволив би банкам повністю здійснювати операції з цінними паперами і займатися страховим бізнесом. План також передбачає окрему капіталізацію цінних паперів, взаємних фондів та відділень страхування і суворе регулювання діяльності холдингових компаній, що надають фінансові послуги, щоб запобігти збільшенню ризику для пов’язаного з компанією банку із застрахованими депозитами.Оцінка. Переваги надання дозволу банкам займатися цінними паперами та страховим бізнесом полягає в тому, що це відкриває для банків потенційно прибуткові види діяльності, що можуть їх оздоровити. З іншого боку, розширення сфер діяльності банків може посилити їхню ризикову діяльність. Наприклад, розширення масштабів діяльності внаслідок банківського законодавства 1980 і 1982 років не пішло на користь ощадно-позичковим асоціаціям. Останні почали більше ризикувати, що й призвело до величезних видатків платників податків на їхню поруку з боку уряду. Дозвіл промисловим корпораціям або фірмам, що проводять операції з цінними паперами, володіти холдинговими компаніями, які надають фінансові послуги і, в свою чергу, володіють банками, міг би спричинити конфлікт інтересів, при яких банки надають надто ризикові позики корпорації-власнику. Хоча план міністерства містить пояснення щодо запобігання конфліктів інтересів, ряд спеціалістів сумніваються в достатній ефективності цих положень.
Положення про банківський капітал
Міністерство пропонує, щоб банківське регулювання було тісніше пов’язане з величиною банківського капіталу. Банки були б віднесені до однієї з п’яти груп, залежно від величини їхнього банківського капіталу. Що менша величина банківського капіталу, то жорсткішим було б регулювання. Від банків з недостатньою величиною капіталу офіційно вимагалося б зменшення дивідендів або продаж активів, що зменшило б витрати Федеральної корпорації страхування депозитів. Тільки банкам з достатньою величиною власного капіталу було б дозволено ставати частиною холдингових компаній, які надають фінансові послуги.
Банки зі значним власним капіталом сплачували б нижчі страхові внески, ніж банки з недостатнім власним капіталом.Оцінка. Всі положення плану міністерства про банківський капітал спрямовані на заохочення банків володіти більшим власним капіталом. Зростаючий банківський капітал зменшує стимули до морального ризику для банків. Банку є що втрачати при банкрутстві, і тому ймовірність надмірно ризикової його поведінки менша. Крім того, заохочення банків до володіння більшим власним капіталом зменшує потенційні збитки Федеральної корпорації страхування депозитів. Більша величина банківського капіталу є своєрідним амортизатором, що зменшує ймовірність банкрутства банку. Прив’язування розміру страхових внесків до величини банківського капіталу є лише формою страхування вкладів, що грунтується на врахуванні ризику, при якому надійніші банки мають менші витрати на страхування.
Об’єднання установ регулювання
Комерційні банки, а також ощадно-позичкові асоціації нині регулюють чотири урядові установи: Федеральна корпорація страхування депозитів, Федеральна резервна система, Управління контролера грошового обігу та Управління інспекції ощадностей. План міністерства фінансів пропонує зменшити їх кількість до двох: 1) нової регулятивної установи — Федерального банківського управління, яке регулювало б діяльність всіх банків, що зареєстровані федеральним урядом, та ощадних асоціацій; 2) Федеральної резервної системи, яка регулювала б банки, що зареєстровані штатами. При такій структурі кожен банківський інститут регулювався б тільки однією регулятивною установою, а не декількома, як це має місце нині. Федеральна корпорація страхування депозитів більше не займалася б регулюванням. Вона діяла б виключно як страхувальник, зосереджуючись на роботі з неплатоспроможними інститутами.
Оцінка. Об’єднання установ регулювання, при якому кожен банківський інститут має тільки одну регулятивну установу (замість багатьох при теперішній системі), усуває дублювання зусиль, зменшує плутанину і невизначеність для банків щодо способів їх регулювання. Це утримує банки також від протиставлення одного регулятивного органу іншому, що ослаблює регулювання. Окремі критики плану міністерства твердять, що він не доведений до кінця, бо тільки при наявності однієї регулятивної установи, а не двох, ефективність регулювання зросла б.
Проблематичною рисою плану міністерства є те, що він вилучає Федеральну корпорацію страхування депозитів з процесу регулювання. Оскільки ця корпорація безпосередньо несе витрати, пов’язані з банкрутством банків, то вона серед усіх регулятивних установ, можливо, найменше підпадає під проблему «власника-управителя» і має найбільшу зацікавленість утримувати застраховані банки від надмірного ризику. Таким чином, позбавлення Федеральної корпорації страху-
вання депозитів функцій регулювання діяльності банків призвело б до менш точного регулювання і посилило «бюрократичні ігри», які, в свою чергу, призвели б до дорожчої поруки за банки в майбутньому.
Загальна оцінка плану
Хоча план міністерства містить положення для зменшення ризикової діяльності банків, багато спеціалістів відчуває, що він все ще залишає банкам багато стимулів для втягнення в надмірно ризикову діяльність. Ліміти на страхування вкладів навряд чи будуть ефективними для зменшення ризикової поведінки банків доти, доки план міністерства має важливі упущення. Він не змінює політики «занадто великий, щоб збанкрутувати». Великий банк знає, що його вкладники не вилучатимуть депозитів при втягненні його у ризикові види діяльності. Політика «занадто великий, щоб збанкрутувати» захищає вкладників від будь-яких збитків. Тому в банку існують великі стимули до надмірного ризику. Хоча план міністерства справді створює додаткові стимули для банків збільшувати розмір їхніх власних капіталів, все ж збільшення капіталу, можливо, не буде достатнім для запобігання значним збиткам Федеральної корпорації страхування депозитів. Це особливо актуально, бо план не акцентує на точних методиках обліку на основі ринкової вартості, що дало б змогу регулятивним установам мати точнішу оцінку банківського капіталу.
Неспроможність плану міністерства реформувати страхування вкладів так, щоб істотно зменшити проблеми несприятливого вибору і морального ризику, робить інші важливі сторони плану досить проблематичними. Без реформування системи страхування депозитів таким чином, щоб істотно зменшились стимули до ризикової діяльності, дозвіл банкам здійснювати нові види діяльності, такі, як первинне розміщення цінних паперів клієнта та страхування, можуть збільшити рівень ризикової діяльності банку і стати причиною катастрофи. Голова комітету по банках палати представників Генрі Гонзалес красномовно виклав свої заперечення щодо плану в таких рядках: «Це той же підхід, який завдав лиха сфері ощадно-позичкових асоціацій на початку 1980-х років,— ставити віз попереду коня. Давайте наперед встановимо обмеження швидкості і навчимо поліцейських, перш ніж відкриємо супершвидкісну магістраль для фінансових інститутів»1.
1 Цитується з: «Administration Presents Plan for Sweeping Overhaul of Banking System», New York Times (February 6, 1991)., p. D6.