4. РЕФОРМА ПОЛИТИКИ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭКОНОМИЯ

В этой лекции мы до сих пор сосредоточивали внимание на доводах в пользу и против отдельных вариантов политики налогообложения и расходования бюджетных средств; в ней не рассматривался процесс реформы, т.е.

Как мы подчеркивали в Лекции 12, выводы по оптимальному планированию политики могут применяться и для решения более ограниченной задачи характеристики усовершенствований в политике, и это, возможно, наиболее полезная интерпретация. Целью должно быть описание условий, при которых становится возможен шаг в направлении повышения благосостояния при точно установленных целях политики и налагаемых на нее ограничениях. Таким образом, мы можем сделать вывод, что, если предложение труда со стороны замужних женщин является достаточно эластичным, частичное освобождение их заработков от налогов подняло бы налоговые поступления и увеличило бы безвозмездные социальные выплаты, которые могут быть сделаны для более обездоленных групп. Это не требует от нас утверждать, что освобождение от налогов является оптимальным, или описывать оптимум, который может быть на значительном расстоянии от нынешнего положения.

Признание того, что изменение политики, вероятнее всего, будет постепенным или проводящимся по частям, приобретает особое значение, если мы делаем поправку на неопределенность в отношении параметров модели и получения информации. В предшествующих лекциях проблема неполноты информации играла ключевую роль, но мы не делали прямых поправок на пересмотр взглядов правительства в свете дополнительных данных. Этот процесс однако может быть лучше представлен как процесс непрерывного усовершенствования: нащупывания лучшего из возможных наборов политических курсов. Таким образом, введение освобождения от уплаты налогов для замужних женщин может предоставить дополнительные данные о реакции предложения рабочей силы и привести к пересмотру предшествующей оценки параметров.

Второй важной чертой процесса частичной реформы является то, что шаг, предпринятый в один период, может закрыть возможность выбора в последующие периоды. Представляется возможным, что применение принципа горизонтальной справедливости может предупредить налоговые изменения, если воздействия от них были капитализированы в виде стоимостей активов (Фельдстайн [Feldstein, 1976d]) или если долгосрочные решения были приняты на основе предположения, что они будут продолжаться. Предположим, что правительство предоставляет освобождение от уплаты налогов отдельной фирме и это капитализируется в виде стоимости ее акций. Если позднее правительство пожелает отменить освобождение от налогов, это приведет к потерям от понижения рыночной стоимости активов для держателей акций, никто из которых, возможно, не извлек прибыли из первоначальной неожиданной удачи. Сделав первоначально уступку в качестве частичного шага[249], правительство может оказаться перед препятствием, мешающим достижению оптимума по соображениям горизонтальной справедливости.

Модель процесса политической реформы равным образом должна принимать в расчет политические ограничения. Что такое политические ограничения, конечно, является предметом для большой дискуссии. Что означает высказывание, что политика X является «политически невыполнимой»? Это может означать несколько больше, чем то, что она неприемлема для находящихся в данный момент у власти, в то же время история большей частью состоит из того, как политически невозможное становится возможным.

Для того чтобы наполнить содержанием концепцию политической выполнимости, необходимо исследовать взаимосвязь политики со структурой правительственных и политических институтов. Предложения должны посылаться тем, кто несет ответственность за их принятие. Законодатели должны быть убеждены не только в том, что цель желательна, но также и в том, что она может быть достигнута предлагаемыми средствами и что отсутствуют неприемлемые побочные эффекты. В этом специалисты и группы интересов играют решающую роль: действительно, это один из главных путей, которым экономисты могут попытаться оказывать влияние на ход событий. Группы интересов могут не только пытаться влиять на общественное мнение, но и использовать угрозу политической и экономической власти. Это применимо как в отношении широких «принципов» политики, так и к ее переводу на язык законов. На этапе управления интересы бюрократов могут приводить к тому, что политические курсы будут отклоняться от предназначавшихся им функций, а особые интересы могут снова стать влиятельными.

Эти весьма реальные черты поведения правительства и более широкой политической структуры надо принимать во внимание при любой реалистической оценке перспектив для реформы. В этом возврате к «политической экономии» еще многое остается сделать.