Особенности бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации

Кроме того, в ч. 1 ст. 93.2 БК предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, однако условия и порядок такого кредитования, а главное возможный кредитор в БК не указаны.

М. Е. Можарова в своем диссертационном исследовании указывает на то, что допустимо предоставление бюджетных кредитов только из бюджетов вышестоящего уровня власти в бюджет нижестоящего уровня, т. е. из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ и из бюджета субъекта РФ в местный бюджет . Подобное мнение соответствует общему принципу межбюджетного кредитования, вытекающему из положений вышеупомянутой ст. 93.3 БК.

В качестве обоснования своего тезиса исследователь приводит следующий аргумент: «Такое ограничение (возможность кредитования публично-правовых образований только нижестоящего уровня. — А. Б.) является целесообразным. Кредитные отношения подразумевают определенную зависимость должника от кредитора. Вместе с тем, видится нелогичным наличие даже просто возможности возникновения зависимости между вышестоящим и нижестоящим или между равноправными уровнями власти»^[304].

Между тем подобная «обратная зависимость» вышестоящего уровня власти от нижестоящего допускается законодателем в случае предоставления межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст. 135 БК межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться не только муниципальным образованиям, но и Российской Федерации — в форме субсидий и субвенций. Предоставление субсидии и субвенции, как известно, налагает на получателя межбюджетного трансферта определенные обязанности по соблюдению условий предоставления субсидий и субвенций, в том числе их целевого использования.

Другое дело, что иерархичность бюджетной системы РФ предопределяет особенность субъектного состава межбюджетных отношений, выражающуюся в том, что они возникают между подчиненными друг другу участниками, а именно: Российской Федерацией и субъектами РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Так, межбюджетные трансферты из федерального бюджета, как правило, предоставляются в бюджеты субъектов РФ, а межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. По справедливому замечанию Н. А. Шевелевой и М. И. Гусаровой, «наличие “обратных” субсидий меняет вектор направленности передачи бюджетных средств, но не корректирует состав участников межбюджетных правоотношений» .

Иными словами, прямые трансферты из федерального бюджета в местный по общему правилу не осуществляются . В целях оказания Российской Федерацией финансовой поддержки муниципалитетов согласно ч. 7 ст. 130 БК из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов отдельным муниципальным образованиям в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

Отношениям бюджетного кредитования публично-правовых образований, думается, также присуща рассмотренная особенность. По общему правилу, ^{[305] [306]}

сформулированному в ст. 93.3 БК, бюджетные кредиты субъектам РФ предоставляются из федерального бюджета, муниципальным образованиям — из бюджета субъекта РФ. Исключениями из этого правила, как представляется, не отменяющими его, являются случаи предоставления Российской Федерацией бюджетных кредитов муниципальным образованиям за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и на пополнение остатков средств на счетах местных бюджетов (ст. 93.5 и 93.6 БК).

При этом стоить добавить, что в бюджетном законодательстве РФ (даже в порядке исключения) не установлены случаи предоставления межбюджетных трансфертов и иных форм финансирования из бюджетов муниципальных образований в федеральный бюджет.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что бюджетные кредиты Российской Федерации, о которых идет речь в ч. 1 ст. 93.2 БК, теоретически могут предоставляться только из бюджетов субъектов РФ. При этом анализ регионального законодательства позволяет говорить о том, что на практике бюджетные кредиты субъектов РФ предоставляются лишь муниципальным образованиям (см., например, ч.

Определившись с потенциальными публично-правовыми получателями бюджетных кредитов субъектов РФ, следует выяснить возможности кредитования субъектом РФ российских юридических лиц.

Прежде всего следует отметить, что со вступлением в силу Закона о внесении изменений в БК № 63-ФЗ, которым были внесены изменения в БК, в том числе в части порядка предоставления бюджетных кредитов, перечень оснований кредитования юридических лиц за счет бюджетных средств значительно сузился.

В соответствии с ч. 1 ст. 93.2 БК, введенной в действие с 1 января 2008 г., возможность предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам была ограничена следующими случаями:

- за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- при реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам;

- предоставление Российской Федерацией государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита.

Следуя представленному перечню, можно резюмировать, что субъекты РФ вправе предоставлять бюджетные кредиты только в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, поскольку предоставление бюджетных кредитов в первом и последнем из обозначенных случаев доступно исключительно Российской Федерации.

Вместе с тем стоит заметить, что исходя из определения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, содержащегося в ч. 10 ст. 93.2 БК, при реструктуризации обязательств (задолженности) не осуществляется предоставление бюджетных средств, а производятся согласительные процедуры между участниками бюджетного кредитования по вопросу возврата заемщиком ранее полученного кредита и уплаты процентов за его использование путем предоставления отсрочек, рассрочек исполнения обязательств или замены первоначального обязательства другим обязательством, предусматривающим иной предмет и способ исполнения. Поэтому говорить о предоставлении бюджетного кредита в случае реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному кредиту с точки зрения понятия бюджетного кредита, закрепленного в ст. 6 БК, терминологически неверно. Скорее, правильно вести речь о правомерности наличия кредитных отношений между субъектом РФ в лице его компетентных органов и юридическим лицом в рамках реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному бюджетному кредиту, т. е. о длящемся кредитном отношении, но не возникающем.

Таким образом, указанная норма ст. 93.2 БК фактически установила запрет на кредитование юридических лиц из бюджетов субъектов РФ. Введенное ограничение по субъектам бюджетного кредитования частного бизнеса вызвало шквал негодований как в научной среде, так и среди парламентариев.

Так, М. Е. Можарова в одной из своих работ сначала отмечает, что рассматриваемая норма «поставила крест на возможности кредитования юридических лиц субъектами РФ и муниципальными образованиями», при этом критикуя буквальное толкование введенного законоположения, данное в одной из консультаций экспертов Минфина России, а потом приходит к выводу, что отсутствие в бюджетном законодательстве РФ прямого запрета в части предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам региональными органами власти говорит о правомерности предоставления бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ не только на цели реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученным бюджетным кредитам .

С подобным мнением мы не можем согласиться, поскольку перечень оснований кредитования юридических лиц из бюджета, установленный в ст. 93.2 БК, является закрытым, а значит, расширительному толкованию не подлежит. Кроме того, как упоминалось ранее, законодателем установлен примат бюджетного законодательства в регулировании отношений по предоставлению бюджетных кредитов, при этом бюджетное законодательство относится к публичным отраслям законодательства, а, как известно, для публичной сферы общественных отношений наиболее характерной формулой поведения является «запрещено все, что прямо не разрешено».

Парламентариями также предпринимались попытки преодолеть рассматриваемый запрет. В частности, в декабре 2008 г. в Государственную Думу был внесен законопроект № 136806-5 «О внесении изменений в

Бюджетный кодекс Российской Федерации»^{[307] [308] [309], в котором предлагалось дополнить ст. 93.2 БК нормой о праве субъектов РФ, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ, предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам с учетом особенностей, установленных БК.}

В соответствии с пояснительной запиской к названному законопроекту необходимость восстановления права субъектов РФ кредитовать юридические лица за счет средств соответствующих региональных бюджетов отвечает целям «сохранения производственного и финансового потенциала хозяйствующих субъектов реального сектора экономики, поддержания стабильности их работы и недопущения массового банкротства в связи с неблагоприятной ситуацией на финансовом рынке, которая может привести к снижению темпов производства, уменьшению инвестиционной активности и дефициту оборотных средств, обусловленному сокращением банковского кредитования».

Однако в 2011 г. указанный законопроект по предложению Комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам был снят с рассмотрения (выписка из протокола заседания совета Г осударственной Думы Федерального Собрания РФ от 19.05.2011 № 281 «О проекте федерального закона № 136806-5 “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации”» ).

Как представляется, принятое федеральным законодателем в 2007 г. решение об ограничении бюджетного кредитования частного бизнеса по кругу кредиторов было продиктовано сложившейся на тот момент негативной практикой кредитования юридических лиц за счет бюджетных средств, когда бюджетный кредит неоднократно оказывался бесплатным и невозвращенным, что, в свою очередь, было обусловлено противоречивостью и неисчерпывающим его регулированием в рамках БК^[310].

Тем не менее позиция федерального законодателя о допустимости наличия кредитных отношений между субъектами РФ и юридическими лицами исключительно в рамках реструктуризации обязательств по ранее полученным бюджетным кредитам вскоре претерпела изменения.

Так, уже в конце 2008 г. был принят Федеральный закон от 30.12.2008 № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации”» , предусмотревший возможность реализации до 1 января 2015 г. права субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам для целей закупки и доставки топлива в соответствующие субъекты РФ (ч. 4 ст. 3). Данное правило, оправдавшее себя с точки зрения обеспечения публичного интереса, позднее на постоянной основе было включено в абз. 4 ч. 1 ст. 93.2 БК (см. Закон о внесении изменений в БК № 311-ФЗ). В свою очередь, действующая редакция упомянутой нормы БК в настоящее время допускает предоставление подобных бюджетных кредитов также в целях закупки и доставки муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ. Тем самым законодатель закрепил за отдельными регионами право предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам.

Вместе с тем представляется, что финансовая поддержка субъектов частного бизнеса со стороны регионов может быть оправдана не только в случаях стабилизации продовольственного снабжения определенной территории. На наш взгляд, не стоит пренебрегать потенциалом субъектов РФ и в процессе развития российской экономики. Это становится еще более актуальным в условиях сложившейся на сегодняшний день политической и

экономической ситуации, когда в России остро требуется проведение структурных реформ. Для реализации заданного руководством страны курса на импортозамещение в условиях фактической недоступности банковских кредитов частному бизнесу, включая малый его сегмент, необходима государственная поддержка, в том числе в виде бюджетных кредитов, льготных по своим условиям.

При этом в целях недопущения злоупотреблений со стороны региональных органов государственной власти, связанных с нерациональным использованием бюджетных средств, цели и условия предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам могут быть закреплены на федеральном уровне, а не в законах о соответствующих региональных бюджетах. Тем самым, регионы при предоставлении бюджетных средств в первую очередь будут руководствоваться не текущими потребностями, а положениями федерального закона.

Здесь необходимо добавить, что в данном случае речь идет о так называемых стратегических целях, т. е. о возможных направлениях бюджетного кредитования субъектом РФ, а также о базовых условиях предоставления бюджетных кредитов из регионального бюджета. В юридической науке сложившаяся в России практика установления целей бюджетных кредитов в законах о бюджете подвергнута небезосновательной критике. Например, Д. Л. Хейло говорит о том, что это вынуждает депутатов каждый раз руководствоваться «революционным правосознанием»^[311], а также отмечает, что в США цели, на которые могут использоваться бюджетные кредиты, вообще получили конституционное закрепление . Между тем, по нашему мнению, конкретные цели и дополнительные условия предоставления бюджетных кредитов с учетом потребностей каждой территории, в свою очередь, должны получить свое закрепление в нормах регионального законодательства, а также в положениях договоров о предоставлении бюджетных кредитов, на соответствие которым впоследствии будет осуществляться проверка использования бюджетных кредитов.

Также в целях противодействия нерациональному использованию средств региональных бюджетов нужно принять предложение, содержащееся в вышеупомянутом законопроекте 2008 г., о возможности кредитования юридических лиц за счет бюджетных средств только теми регионами, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Наделение правом предоставления бюджетных кредитов только финансово устойчивых субъектов РФ, думается, позволит содействовать их экономическому росту без ущерба для выполнения запланированных социальных обязательств.

Кроме того, принимая во внимание бюджетные риски, связанные с невозвратом сумм бюджетных кредитов, представляется целесообразным правило о специальном регулировании сроков исковой давности по требованиям Российской Федерации, сформулированное в ч. 4 ст. 93.4 БК, распространить на требования субъектов РФ по бюджетным кредитам, что, как отмечалось нами ранее, обеспечит более надежную правовую защиту бюджетно-правовым интересам регионов.

Исследуя особенности бюджетного кредитования субъектом РФ, невозможно оставить без внимания условия кредитования.

Анализ положений ст. 93.2 БК позволяет выделить следующие условия предоставления бюджетных кредитов: возмездность; возвратность; отсутствие просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ; предоставление обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей; проведение предварительной проверки финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя; согласие получателя бюджетного кредита на осуществление проверок соблюдения им условий, целей и порядка его предоставления; иные условия, устанавливаемые в законе о бюджете.

Предусмотренные в БК условия являются базовыми и применимы ко всем участникам бюджетного кредитования . При этом вышеприведенный перечень является открытым, т. е. федеральный законодатель предоставляет органам государственной власти субъектов РФ право предъявлять дополнительные требования к претендентам на получение на возвратной основе средств из соответствующих региональных бюджетов.

Рассмотрим перечисленные условия предоставления бюджетных кредитов более подробно.

Устанавливая в ст. 6 БК легальное определение понятия «бюджетный кредит» законодатель подчеркнул, что бюджетный кредит представляет собой денежные средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах. Возмездность как условие бюджетного кредитования предусмотрена также в ч. 2 ст. 93.2 БК, но сформулирована в диспозитивной форме. В случаях, предусмотренных БК или законом о бюджете, допускается предоставление бюджетных кредитов без внимания процентных платежей за пользование бюджетным кредитом.

Отсутствие платы за пользование бюджетным кредитом нельзя рассматривать в качестве нерационального использования бюджетных средств, ведь, как неоднократно указывалось, при предоставлении бюджетного кредита государство не преследует цель извлечения прибыли, а прежде всего реализует свою регулятивную функцию. По этой же причине устанавливаемые в законе о соответствующем бюджете и договоре о предоставлении бюджетного кредита размеры процентных платежей за пользование бюджетным кредитом носят льготный характер в сравнении с платой по коммерческим кредитам.

Следующим условием бюджетного кредитования, являющимся наряду с возмездностью одним из основных принципов кредита, выступает возвратность. Возвратность бюджетного кредита, характеризующая право заемщика на временное использование бюджетных средств с обязательным возвратом к установленному в договоре о предоставлении бюджетного кредита ^[312]

316

317

сроку, отличает бюджетный кредит от бюджетных расходов. В этой связи обязательность возвратности как условия бюджетного кредитования делает бюджетный кредит менее затратной для бюджета формой финансовой поддержки.

С возвратностью тесно связан вопрос о сроке, по истечении которого бюджетный кредит подлежит возврату в бюджет. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 93.3 БК муниципальным образованиям из бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты могут быть предоставлены сроком до трех лет. При этом в законе о бюджете субъекта РФ утверждаются бюджетные ассигнования для предоставления бюджетных кредитов на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, т. е. на плановый период.

Стоит отметить, что бюджетный кредит может быть возвращен и до истечения установленного в договоре о предоставлении бюджетного кредита срока. В БК предусмотрены два основания для досрочного возврата бюджетного кредита: 1) неспособность заемщика предоставить иное или дополнительное обеспечение исполнения своих обязательств; 2) нецелевое использование средств бюджетного кредита. В таких случаях кредитор вправе требовать досрочного погашения бюджетного кредита.

Кроме того, бюджетный кредит может быть возвращен до истечения обусловленного срока также по соглашению сторон. Согласно норме абз. 4 ч. 2 ст. 93.3 БК порядок возврата муниципальными образованиями предоставленных из регионального бюджета бюджетных кредитов устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Так, например, в п. 15 Порядка предоставления (использования, возврата) бюджетных кредитов из бюджета города Москвы бюджетам внутригородских муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 30.01.2013 № 29-1111 «Об утверждении Порядка предоставления (использования, возврата) бюджетных кредитов из бюджета города Москвы бюджетам внутригородских муниципальных образований» , предусмотрено право исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления досрочно вернуть часть суммы или всю сумму бюджетного кредита. При этом устанавливается, что в этом случае проценты уплачиваются из расчета времени фактического пользования суммой бюджетного кредита.

В качестве обязательного условия предоставления бюджетного кредита БК предусмотрено отсутствие просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ.

При этом условие, при котором бюджетные кредиты предоставляются при отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, предъявляется как к юридическим лицам, так и к публично-правовым образованиям. Вместе с тем только в отношении заемщиков — юридических лиц действует условие об отсутствии задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, к которым в том числе относятся налоги, сборы и т. п.

В ст. 93.2 БК установлено несколько исключений: во-первых, к Российской Федерации как к заемщику не применяется данное условие, т. е. при предоставлении публично-территориальным образованиям из регионального бюджета бюджетных кредитов соблюдать указанное требование должны лишь муниципальные образования; во-вторых, данное условие не применимо к случаям реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученным бюджетным кредитам.

Следует отметить, что рассматриваемое условие претерпело изменения: до 2008 г. требовалось лишь отсутствие у потенциального заемщика задолженности по предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе, т. е. по ранее полученным бюджетным кредитам (ч. 12 ст. 76 БК). Данная новация, как видится, направлена на предотвращение бюджетных потерь, связанных с невозвратом бюджетных кредитов неблагонадежными заемщиками.

Предоставление бюджетного кредита ставится законодателем также в зависимость от условия наличия обеспечения исполнения обязательства по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных договором (соглашением) о предоставлении бюджетного кредита.

В юридической литературе при определении понятия «обеспечение исполнения обязательств» делается особый акцент на гарантирование имущественного интереса кредитора . В случае бюджетного кредитования при обеспечении исполнения обязательств, думается, правильнее говорить о гарантировании публичного интереса, ведь предметом данных отношений выступают публичные финансы.

Сама по себе категория обеспечительных мер является гражданскоправовой. Согласно п. 1 ст. 329 ГК исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором.

Перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита и уплате процентных и иных платежей по нему, предусмотренный ч. 3 ст. 93.2 БК, в сравнении с гражданским законодательством ограничивается следующими способами: банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии и залог имущества. Обеспечение исполнения обязательств по возврату бюджетных кредитов иными способами не допускается.

М. Е. Можарова замечает, что в ст. 93.2 БК не упоминается еще один способ обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита — законная неустойка (пеня) , установленная ст. 306.5 БК, в которой предусматривается бесспорное взыскание пеней за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами. ^{[313] [314]}

Отсутствие указанного способа обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита в ч. 3 ст. 93.2 БК, по нашему мнению, объясняется тем, что перечисленные в данной норме обеспечительные меры являются условиями предоставления бюджетного кредита, при несоблюдении которых бюджетный кредит не может быть предоставлен, пеня же взыскивается на основании закона при наличии уже возникших обязательств по договору бюджетного кредитования.

Еще одной особенностью обеспечения исполнения обязательств в рамках бюджетного кредитования является то обстоятельство, что недействительность соглашения о предоставлении обеспечения приводит к недействительности договора о предоставлении бюджетного кредита и к обязанности досрочно возвратить кредит (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.06.2013 по делу № А19-10979/2012³²²), что в корне отличается от сложившейся в гражданском праве догмы о том, что недействительность акцессорного обязательства не влечет недействительности основного обязательства (п. 2 ст. 329 ГК). Данная особенность обусловлена тем, что в силу ч. 1 ст. 93.2 БК в регулировании отношений по бюджетному кредитованию нормы бюджетного законодательства являются специальными по отношению к положениям гражданского законодательства.

К обеспечительным мерам по возврату бюджетного кредита законодатель предъявляет требование о высокой степени ликвидности предоставляемого обеспечения. Для этих целей в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности проводится оценка имущества, предоставляемого в залог. В свою очередь, оценка надежности (ликвидности) предоставляемой банковской гарантии или поручительства проводится финансовыми органами в установленном ими в порядке (см., например, приказ Минфина Республики Мордовия от 01.07.2009 № 143 «О порядке проведения оценки надежности (ликвидности) банковской гарантии, поручительства, предоставляемых в

обеспечение исполнения обязательств перед Республикой Мордовия» ). При этом государственные или муниципальные гарантии такой оценке не подлежат.

Также законодателем предусмотрена предварительная проверка финансового состояния гаранта или поручителя заемщика — юридического лица, которая проводится уже не финансовым органом, а органом публичной власти, выступающим от имени соответствующего публично-правового образования в договоре о предоставлении бюджетного кредита, непосредственно или по его поручению уполномоченным лицом. Смысл такой проверки, думается, также сводится к выяснению платежеспособности гаранта или поручителя. Следовательно, предварительная проверка финансового состояния гаранта или поручителя, по существу, тождественна оценке надежности (ликвидности) банковской гарантии или поручительства, проводимой финансовым органом . Фактически это означает дублирование указанных условий предоставления бюджетного кредита юридическим лицам и, тем самым, ставит различные категории потенциальных получателей бюджетных кредитов в неравное положение.

Кроме того, законодатель предъявляет определенные требования к платежеспособности гаранта или поручителя. Так, не допускается принятие в качестве обеспечения исполнения обязательств юридического лица,

муниципального образования государственных или муниципальных гарантий публично-правовых образований, поручительств и гарантий юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам или по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публичноправовым образованием), а также поручительств и гарантий юридических лиц, величина чистых активов которых меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.

Стоит заметить, что столь пристальное внимание со стороны законодателя к обеспечению обязательств в рамках бюджетного кредитования, безусловно, ^{[315] [316]}

оправданно с точки зрения нивелирования рисков, связанных с невозвратом бюджетного кредита.

Вместе с тем в БК установлены изъятия из рассматриваемого требования: обеспечение исполнения обязательств не требуется при предоставлении субъектом РФ бюджетных кредитов Российской Федерации, Внешэкономбанку, а также в установленных бюджетным законодательством РФ случаях муниципальным образованиям. Например, согласно ч. 3 ст. 10 Областного закона Ленинградской области от 23.12.2015 № 139-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2016 года и на плановый период 2017 и 2018 годов» бюджетные кредиты предоставляются муниципальным районам, городскому округу без предоставления ими обеспечения исполнения своих обязательств по возврату указанных бюджетных кредитов, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующими договорами (соглашениями).

Следующим условием бюджетного кредитования является требование о проведении предварительной проверки финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя. Подобное требование закреплено в ст. 115.2 БК применительно к порядку предоставления государственных гарантий.

Рассматриваемое условие, как мы ранее отмечали, подлежит соблюдению только юридическими лицами — получателями бюджетного кредита, для публично-правовых образований оно не является обязательным. Вместе с тем согласно ч. 6 ст. 93.2 БК последующей проверке финансового состояния заемщика, гаранта или его поручителя, т. е. с момента заключения договора о бюджетном кредитовании и до полного исполнения обязательств по нему, подлежат как юридические лица, так и публично-правовые образования, а также их гаранты или поручители (в случае обязательности таковых).

Проверка финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя ориентирована на оценку достаточности у потенциального заемщика, его

гаранта или поручителя средств для погашения предоставленного бюджетного кредита и уплаты процентных и иных платежей по нему. В этой связи отсутствие в бюджетном законодательстве РФ обязательного требования о проведении предварительной проверки финансового состояния публично - правового образования, главным образом муниципального образования, по нашему мнению, является обоснованным только для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, доходы которых в соответствии с положениями ст. 8 БК и ч. 3 ст. 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»^[317] определяются законами данных субъектов РФ. Для таких заемщиков, собственно, отсутствует необходимость и в проведении последующей проверки по обозначенной причине.

Стоит заметить, что в БК установлено условие об обязательной предварительной проверке финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя, но при этом не определены параметры финансового состояния, при котором бюджетный кредит может быть предоставлен такому заемщику. Представляется, что одним из параметров удовлетворительного финансового состояния, характеризующих платежеспособность потенциального заемщика, его гаранта или поручителя, является отсутствие просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ. Кроме того, установленное в ч. 3 ст. 93.2 БК в отношении гарантов и поручителей требование к величине чистых активов (не менее трехкратной величины предоставляемого бюджетного кредита) также является параметром финансового состояния и в этой связи может быть распространено и на потенциальных заемщиков.

При установлении в БК рассматриваемого условия — обязательность проведения предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя, как видится, презюмировалось, что в соответствии с данным условием по результатам такой проверки должно быть дано заключение об удовлетворительном финансовом состоянии указанных лиц для того, чтобы было принято положительное решение о предоставлении бюджетного кредита. Однако на практике данное требование понимается неоднозначно (см., например, постановление Федерального арбитражного суда ВосточноСибирского округа от 24.02.2005 по делу № А33-1307/04-С6-Ф02-386/05-С1³²⁷). На наш взгляд, для устранения подобной двусмысленности следует уточнить рассматриваемое условие — «получение положительного заключения по результатам предварительной проверки финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя», а также установить параметры финансового состояния, при которых финансовое положение заемщика, его гаранта или поручителя можно признать удовлетворительным.

Наконец, последним из обозначенных в ст. 93.2 БК условий предоставления бюджетных кредитов, в том числе субъектами РФ, является согласие получателя бюджетного кредита на осуществление проверок соблюдения им условий, целей и порядка его предоставления. Данное условие является существенным и подлежит обязательному включению в договор о предоставлении бюджетного кредита.

Между тем заметим, что отсутствие данного условия в тексте договора бюджетного кредитования не препятствует проведению уполномоченными органами публичной власти проверок соблюдения условий, целей и порядка его предоставления. Указанные проверки проводятся в рамках государственного финансового контроля в силу закона. При этом проверке подлежит не только получатель бюджетного кредита, но и орган публичной власти, представляющий соответствующее публично-правовое образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением, должностные лица которого при выявлении нарушений условий предоставления бюджетного кредита подлежат

ответственности, установленной законодательством РФ . Кроме того, несоблюдение условий, целей и порядка предоставления бюджетного кредита, как говорилось ранее, является основанием для досрочного возвращения бюджетного кредита.

Рассмотренные условия бюджетного кредитования являются обязательными в силу их закрепления в БК и подлежат непосредственному применению, в том числе органами государственной власти субъектов РФ при предоставлении бюджетных кредитов за счет средств соответствующих региональных бюджетов. Между тем федеральный законодатель оставляет «простор» для правотворчества в данной сфере и самим субъектам РФ, которые в законах о бюджете могут устанавливать иные обязательные условия для предоставления бюджетных кредитов.

Так, например, Законом о бюджете Санкт-Петербурга на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг. помимо предусмотренных БК обязательных условий предоставления бюджетных кредитов установлены следующие дополнительные условия, соблюдение которых обязательно для принятия решения о предоставлении внутригородскому муниципальному образованию г. Санкт-Петербурга бюджетного кредита из бюджета г. Санкт-Петербурга:

- отсутствие бюджетных мер принуждения, примененных в текущем и предшествующем отчетном финансовых годах, за бюджетные нарушения в части предоставленных из бюджета г. Санкт-Петербурга бюджетных кредитов, предусмотренные гл. 30 БК;

- соответствие муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс во внутригородском муниципальном образовании г. Санкт-Петербурга, требованиям бюджетного законодательства РФ.

В заключение еще раз выделим выводы, сделанные нами в ходе анализа особенностей правового регулирования бюджетного кредитования субъектом РФ.

³²⁸ В частности, ч. 1 ст. 15.15.2 КоАП за нарушение кредитором условий предоставления бюджетного кредита, за исключением случаев нецелевого использования средств бюджетного кредита, предусмотрена административная ответственность должностных лиц в виде наложения административного штрафа в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификации на срок от одного года до двух лет.

Получателями бюджетных кредитов из бюджетов субъектов РФ могут быть далеко не все из предусмотренных бюджетным законодательством РФ потенциальных заемщиков бюджетных средств. Исходя из специфики бюджетного федерализма бюджетные кредиты субъектов РФ могут быть предоставлены муниципальным образованиям, а также Российской Федерации. При этом на практике бюджетные кредиты субъектов РФ предоставляются муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта РФ, являющегося кредитором. В свою очередь, относительно возможностей кредитования российских юридических лиц нормы БК в действующей редакции ограничивают случаи предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам целями закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, что, на наш взгляд, не вполне коррелируется с современными задачами, стоящими перед российской экономикой (проведение структурных реформ, в том числе стимулирование импортозамещения), когда российские предприниматели особо нуждаются в государственной поддержке.

В этой связи обоснована актуальность расширения данного перечня оснований, однако в целях недопущения злоупотреблений со стороны региональных органов государственной власти, связанных с нерациональным использованием бюджетных средств, предлагается цели и условия предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам закрепить на федеральном уровне (имеются в виду стратегические цели и базовые условия), а не в законах о соответствующих региональных бюджетах и, в частности, предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам обусловить неполучением субъектом РФ в соответствующем финансовом году дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Кроме того, предложено распространить специальное регулирование сроков исковой давности, содержащееся в ч. 4 ст. 93.4 БК, на требования субъектов РФ по бюджетным кредитам, что позволит обеспечить более надежную правовую защиту бюджетно-правовым интересам регионов.

Помимо этого, сформулированное в предыдущем параграфе предложение о расширении круга получателей бюджетных кредитов физическими лицами, прежде всего индивидуальными предпринимателями, может быть также адресовано региональному уровню власти. Вместе с тем предоставление субъектами РФ бюджетных кредитов физическим лицам должно осуществляться с учетом вышеуказанных ограничений.

Проведенный анализ установленных в бюджетном законодательстве РФ условий бюджетного кредитования, в том числе субъектом РФ, позволил обратить внимание на несовершенство правового регулирования данной области отношений. В частности, это касается фактического дублирования для юридических лиц — получателей бюджетных кредитов условий об осуществлении оценки надежности (ликвидности) банковской гарантии или поручительства и о проведении предварительной проверки финансового состояния гаранта или поручителя юридического лица — получателя бюджетного кредита; неприменения к публично-правовым образованиям, главным образом к муниципальным образованиям, требования об обязательной предварительной проверке финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя; отсутствия четкости и емкости законодательного требования об обязательности проведения предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя, а также отсутствия в БК параметров финансового состояния, при которых финансовое положение заемщика, его гаранта или поручителя можно признать удовлетворительным.