1.4. Становлення і тенденції розвитку законодавства щодо ліцензування торговельної діяльності в Україні

Ліцензування як інструмент впливу держави та її інституцій на торговельну діяльність виникло внаслідок становлення ринку на капіталістичних, буржуазних відносинах. Зокрема, історичний період XVII-XVIII сторіччя характеризується тим, що в багатьох країнах встановлювалися правові засоби прямого або непрямого державного регулювання товарного ринку, але прояви державного регулювання мали несистематичний характер і не було сформовано єдиного механізму контролю.

У Радянському Союзі ліцензування виконувало функцію державного контролю за експортом та імпортом товарів і використанням валютних ресурсів [24, с.

Проведення в Україні економічних реформ, спрямованих на впровадження ринкових принципів регулювання господарської діяльності, мало наслідком запровадження в господарсько-правовій практиці правових інститутів, що притаманні ринковій економіці [208 ] та які встановлювали додаткові вимоги (обмеження) до підприємців при здійсненні ними підприємницької діяльності, зокрема, інститут ліцензування.

Основним актом, що регулював підприємницьку діяльність, був Закон України “Про підприємництво”, який містив і положення щодо ліцензування підприємницької діяльності за її видами [53]. Саме цей Закон став основою формування інституту ліцензування, який динамічно розвивався, знаходив своє закріплення та вираження в інших законах і підзаконних нормативно-правових актах, що приймалися відповідними органами держави. Перша редакція Закону України “Про підприємництво” містила 11 видів підприємницької діяльності, що підлягали ліцензуванню, перелік яких постійно збільшувався. Збільшення переліку видів підприємницької діяльності, що підлягали ліцензуванню, слід пояснити розвитком процесу приватизації державного майна, зростанням кількості суб’єктів, які здійснювали підприємницьку діяльність і займали все більший сегмент ринку. Держава із свого боку намагалася впорядкувати перелік видів діяльності, на провадження яких потрібно було отримати ліцензію, але це не завжди мало послідовний та системний характер. При цьому внесення відповідних змін до Закону України “Про підприємництво” відбувалося без визначення чітких критеріїв віднесення певних видів діяльності до таких, які підлягають ліцензуванню, що не відповідало принципам ліцензування [54, с. 27]. Зокрема, у 1993 р. перелік видів діяльності, здійснення яких потребувало ліцензії, збільшився на 23 види [209 ]. Але крім Закону України “Про підприємництво” додатково види підприємницької діяльності, на провадження яких необхідна була ліцензія, визначив Декрет Кабінету Міністрів України “Про об'єднання державних підприємств зв'язку та запровадження ліцензування деяких видів діяльності в галузі зв'язку” від 21.01.1993 р.

З метою належного врегулювання ліцензування підприємницької діяльності та формування єдиного переліку видів підприємницької діяльності на провадження якої необхідна ліцензія, Законом України “Про внесення доповнень до Закону України “Про підприємництво” від 13.07.1995 р. було встановлено, що визначення видів діяльності, які підлягають ліцензуванню, в інших законодавчих актах, крім Закону України “Про підприємництво”, не допускається [211 ]. Ці зміни до зазначеного вище Закону мали на меті упорядкувати перелік видів діяльності, що підлягали ліцензуванню, проте цієї мети на даний період досягнуто не було. Так, того ж року був прийнятий Закон України “Про внесення змін до статті 4 Закону України “Про підприємництво” від 14.12.1995 р., який визначив, що торговельна діяльність у сфері оптової, роздрібної торгівлі та громадського харчування щодо реалізації продовольчих і непродовольчих товарів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів має здійснюватися за наявності ліцензії [212 ]. Але вже 19.12.1995 р. був прийнятий Закон України “Про державне регулювання виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами”, який передбачав, що роздрібна торгівля алкогольними напоями та тютюновими виробами має здійснюватись за умови наявності патенту. Фактично така вимога суперечила ст. 3 Закону України “Про підприємництво”, оскільки вимагалося отримання патенту як документу дозвільного характеру, а не ліцензії. Таким чином, створювалася дозвільна система, яка передбачала існування крім ліцензії інших документів дозвільного характеру, в даному випадку патенту, на право провадження торговельної діяльності, що порушувало висхідні положення ліцензування торговельної діяльності.

Ліцензування підприємницької діяльності, крім Закону України “Про підприємництво”, регулювалося цілою низкою нормативних актів підзаконного характеру, у тому числі відомчих.

У подальшому Кабінет Міністрів України прийняв кілька постанов, що більш повно регламентували відносини ліцензування, зокрема у сфері торговельної діяльності. Так, у Положенні про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на здійснення окремих видів діяльності, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.1994 р. № 316, було сформовано більш досконалий механізм правового регулювання процедури ліцензування, зокрема, визначалась більш детальна регламентація порядку видачі ліцензій [214 ]. Наприклад, встановлено, що ліцензія видається за заявою суб'єкта підприємницької діяльності, до якої додаються: підприємцем-громадянином - копії документів, що засвідчують рівень освіти і кваліфікації, необхідний для здійснення відповідного виду діяльності; підприємцем-юридичною особою - копії засновницьких документів. Водночас було визначено, що з урахуванням специфіки конкретного виду діяльності міністерствами, відомствами, що видають ліцензії, за погодженням з Міністерством економіки України може передбачатись подання інших документів, необхідних для одержання ліцензії. Перелік цих документів міг бути доповнений Міністерством зовнішніх економічних зв'язків України за погодженням з Ліцензійною палатою. При цьому надання органам виконавчої влади права доповнювати перелік документів та, відповідно, висувати додаткові вимоги до підприємців слід розглядати як негативне явище, яке виражалося в можливості висувати до ліцензіатів додаткові вимоги, у тому числі ті, що не закріплювалися чинними законами України та актами Уряду станом на 1994-1996 роки. Також Положення про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на здійснення окремих видів діяльності встановлювало спеціальні правила щодо видачі ліцензії на здійснення торговельної діяльності. Так, рішення про видачу ліцензії або відмова у її видачі приймалися в термін не пізніше 30 днів з дня одержання заяви та необхідних документів, а на торговельну діяльність у сфері оптової торгівлі продовольчими і непродовольчими товарами, торговельну діяльність у сфері роздрібної торгівлі та громадського харчування щодо реалізації продовольчих і непродовольчих товарів - не пізніше 15 днів. Отже, Положення передбачало диференціацію строків видачі ліцензій на право зайняття торговельною діяльністю, що враховувало особливості провадження торговельної діяльності та характер вимог, що висувалися при отриманні ліцензії на цей вид діяльності. Також враховувалося, що видача ліцензій на провадження певних видів торговельної діяльності не потребує тривалих перевірок спроможності підприємців виконати встановлені вимоги, а необхідні документи подавалися разом із заявою про видачу ліцензій, що слід розглядати як позитивне явище. Проте певним недоліком законодавства цього періоду була можливість встановлювати плату за видачу ліцензії спеціальним нормативним актом, хоча не було визначено який це має бути нормативний акт та який орган повинен його приймати.

Наступним значним кроком розвитку відносин ліцензування було прийняття Концепції розвитку державної системи ліцензування підприємницької діяльності за її видами, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.1996 р. № 1164. У Концепції закріплювались критерії ліцензування підприємницької діяльності та містилась вимога щодо державної експертизи проектів законодавчих та інших нормативних актів з питань ліцензування, а в разі ліцензування нових видів підприємницької діяльності передбачалося обов’язкове проведення експертизи. У подальшому з метою узагальнення практики застосування актів законодавства з питань ліцензування підприємницької діяльності, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення; методичного керівництва роботою, пов'язаною з ліцензуванням, координації роботи органів, що видають відповідні ліцензії; ведення єдиного ліцензійного реєстру; контролю за виконанням суб'єктами підприємницької діяльності вимог нормативних актів щодо здійснення видів підприємницької діяльності, які ліцензуються, при Міністерстві економіки України була створена Ліцензійна палата [215 ]. Ліцензійна палата мала статус органу державної виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики щодо ліцензування підприємницької діяльності та підвідомчий Міністерству економіки України [216 ]. Надалі з метою підвищення ролі ліцензування підприємницької діяльності відповідно до Указу Президента України “Про Ліцензійну палату України” від 7.02.1997 р. № 104/97 Ліцензійна палата була виведена з підпорядкування Міністерства економіки України та отримала статус центрального органу виконавчої влади з підпорядкуванням Державному комітету України з питань розвитку підприємництва [217 ].

Також слід врахувати, що опосередковано відносини ліцензування в сфері торговельної діяльності врегульовувались законодавством, що визначало загальні засади здійснення торговельної діяльності. Зокрема, це Закон України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” від 24.02.1994 р. [157 ], Закон України “Про лікарські засоби” від 4.04.1996 р. [158 ] та інші закони, які містили окремі положення щодо ліцензування торговельної діяльності або певні вимоги щодо процедур ліцензування. Крім вже згаданих нормативних актів, ліцензування торговельної діяльності унормовувалося указами Президента України “Про невідкладні заходи щодо додержання вимог законодавства у сфері торгівлі та посилення боротьби зі спекуляцією” від 18.06.1994 р. № 318/94 [218 ], постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про сертифікат на право провадження торговельної діяльності” від 10.08.1995 р. № 628 та іншими нормативними актами [219; 220 ].

Таким чином, в період 1991-1997 років в Україні було в цілому створено систему законодавства, що врегульовувало відносини ліцензування у сфері торговельної діяльності, завданням якої була уніфікація процедур ліцензування та захист прав підприємців і держави. Проте, на думку фахівців, до 1997 р. сфера ліцензування складалася хаотично і мала єдину тенденцію – постійно розширюватись. При цьому відносини ліцензування певних видів господарської діяльності врегульовувалися близько 200 нормативними актами різної юридичної сили [221, с. 22], що часто суперечили один одному.

Отже, слід зробити висновок, що в цей період не були створені єдині засади щодо ліцензування торговельної діяльності в Україні, що виражалося:

- по-перше, у постійних і безсистемних змінах переліків видів діяльності, які підлягали ліцензуванню;

- по-друге, у створенні спеціального режиму ліцензування обігу окремих видів товарів (насамперед, алкогольною продукцією та тютюновими виробами);

- по-третє, ліцензуванню підлягали не торговельна діяльність певними товарами, а окремі напрями торговельної діяльності (оптова, роздрібна торговельна діяльність продовольчими та непродовольчими товарами), що не відповідає критеріям та принципам ліцензування, які розглядалися вище;

- по-четверте, передбачалось отримання різних документів дозвільного характеру (сертифікат, патент, спеціальний дозвіл, ліцензія).

Наступний етап розвитку законодавства України щодо ліцензування торговельної діяльності почався з другої половини 1997 року. Так, у редакції Закону України “Про підприємництво” від 23.12.1997 р. перелік видів діяльності, на здійснення яких необхідна ліцензія, був скорочений і нараховував 44 види діяльності [222 ]. Внесення відповідних змін до Закону України “Про підприємництво” мало наслідком певне упорядкування системи ліцензування в цілому, оскільки в попередній період, за підрахунком фахівців, підлягали обмеженню 212 видів підприємницької діяльності та майже 1500 видів робіт [86, с. 5]. Відповідно до Закону від 23.12.1997 р. не потрібно було отримувати ліцензію на провадження торговельної діяльності у сфері оптової, роздрібної торгівлі та громадського харчування щодо реалізації продовольчих та непродовольчих товарів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів; збирання, переробки твердих і рідких відходів виробництва, що містять дорогоцінні метали й дорогоцінне каміння, та їх брухту; діяльності, пов’язаної з реалізацією транспортних засобів, які підлягають реєстрації та обліку в органах внутрішніх справ, що було необхідним у попередній період.

Внесення змін до Закону України “Про підприємництво” знайшло своє відображення в подальшому нормативно-правовому удосконаленні процедур ліцензування. Зокрема, це мало наслідком прийняття Положення про порядок ліцензування підприємницької діяльності, яке було затверджене постановою Кабінету Міністрів України “Про порядок ліцензування підприємницької діяльності” від 3.07.1998 р. № 1020 [223 ]. Положення закріплювало перелік органів, що видавали ліцензію на окремі види підприємницької діяльності, та визначало загальні засади щодо всіх стадій процедур ліцензування. Але його прийняття в цілому не вплинуло на загальні проблеми ліцензування у сфері торговельної діяльності, оскільки залишалися законодавчі основи, що мали суттєві прогалини, і органи виконавчої влади в своїй діяльності керувалися підзаконними актами, які містили додаткові вимоги щодо підприємців. По-перше не були чітко регламентовані процедури ліцензування, насамперед порядок визначення розміру плати за видачу ліцензії та порядок її сплати, по-друге не визначено вичерпного переліку документів, які подаються органу ліцензування, а відповідний перелік визначався власне органом ліцензування. Також відповідно до зазначеного Положення строк видачі ліцензії був єдиним для всіх видів діяльності, на відміну від попереднього періоду, коли строк, протягом якого мала бути видана ліцензія на право здійснення торговельної діяльності, був скорочений вдвічі порівняно із загальними процедурами. Ще одним з недоліків Положення, який був усунутий в наступний період, була відсутність розмежування компетенції різних органів державної влади щодо процедур ліцензування.

Намагання сформувати цілісну систему законодавства щодо ліцензування підприємницької діяльності не мало належного результату. Тому, крім Ліцензійної палати відповідно до Указу Президента України “Про Положення про Державний комітет України з питань розвитку підприємництва” від 30.10.1997 р. № 1206/97 [224 ] був утворений Державний комітет України з питань розвитку підприємництва, що мав статус центрального органу виконавчої влади, який мав забезпечувати формування та реалізацію державної політики у сфері розвитку і підтримки підприємництва. Зокрема, на Комітет були покладені завдання щодо узагальнення практики застосування законодавства з питань ліцензування підприємницької діяльності, підготовки пропозицій, спрямованих на його вдосконалення, та усунення правових, адміністративних, економічних та організаційних перешкод на шляху розвитку підприємництва, в тому числі у сфері ліцензування. Проте його діяльність не призвела до бажаного результату, оскільки досить часто законодавчі акти не завжди чітко встановлювали певні вимоги до підприємців у відносинах ліцензування.

Намагання зменшити тиск на підприємців здійснювалися постійно, але фактично це зводилось до прийняття окремих нормативних актів, положення яких не завжди втілювались у правозастосовчу діяльність державних органів. Зокрема, однією зі спроб зменшити тиск на підприємців було прийняття Указу Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності” від 23.07.1998 р., який врегульовував порядок здійснення контролюючими органами перевірок суб’єктів підприємницької діяльності [25 ]. Проте недоліком цього Указу була наявність положень щодо необхідності отримання ліцензій або інших дозволів, які передбачені законодавством. З одного боку, Указ обмежив надмірне втручання контролюючих органів у діяльність суб’єктів підприємництва, а з іншого – не виключав можливості вимагати від підприємців, отримання інших, окрім ліцензій, документів дозвільного характеру. Водночас Указ містив заборону органам державної влади ставити умовою видачі ліцензії або іншого документа дозвільного характеру внесення грошових сум на користь будь-яких бюджетних або позабюджетних фондів, інших осіб. На момент прийняття Указу це мало суттєве значення. Так, практики зазначають, що мали місце випадки, коли підприємства при отриманні ліцензії сплачували в цілому до 10 тис. грн. на рахунки органів ліцензування або створених ними структур у вигляді благодійної допомоги або плати за надання консультаційних послуг, при вартості самих послуг щодо видачі ліцензії близько 350 грн. [226, с. 5].

У подальшому Президент України Указом “Про запровадження дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності” від 20.05.1999 р. № 539/99 визначив, що єдиним документом дозвільного характеру на здійснення окремих видів підприємницької діяльності має бути ліцензія, і це було значним позитивом у розвитку відносин ліцензування. Цей Указ мав на меті унеможливити практику отримання будь-яких документів дозвільного характеру крім ліцензії, проте в подальшому як у законодавчих, так і підзаконних нормативних актах було передбачено отримання дозволів або спеціальних дозволів. Слід констатувати, що вимога Указу не виконувалась і фактично в державі діяла система обмеження підприємницької діяльності шляхом видачі різних видів документів дозвільного характеру.

Також до актів загального характеру, що опосередковано врегульовували відносини ліцензування, можна віднести Концепцію розвитку внутрішньої торгівлі України, яка була схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.1997 р. [3 ] Відповідно до Концепції перед державними органами ставилось завдання щодо подальшого удосконалення процедур ліцензування з метою спрощення порядку одержання документів дозвільного характеру, при цьому єдиним документом дозвільного характеру, який надавав право на провадження торговельної діяльності, визначалася ліцензія.

Система ліцензування у сфері підприємництва до моменту набрання чинності Законом про ліцензування регламентувалася майже 150 базовими нормативно-правовими актами, кодексами, законами України, указами Президента України, постановами уряду, актами міністерств i відомств [227, с. 53 ]. А. Ластовецький зазначає, що станом на 1.06.2000 р. (дати прийняття Закону про ліцензування) різними державними органами влади було видано 2270 документів, які безпосередньо стосувалися ліцензування господарської діяльності. Серед них 79 законів, 204 постанови Уряду, а решта – нормативно-правові акти міністерств і відомств [228, с. 18]. Такий значний масив нормативних актів, що врегульовують ліцензування певних видів господарської діяльності звичайно, потребував певної уніфікації та систематизації. Наприклад, з 1995 р. особливості ліцензування обігу алкогольної продукції визначались різними нормативними актами, які містили різні підходи щодо ліцензування обігу цього товару. При цьому фахівці зазначали, що система ліцензування створювала значні перешкоди у здійсненні підприємницької діяльності, зокрема, це виявлялось у дозвільному характері видачі ліцензії, значній кількості процедур, що встановлювалися спеціальними законами, диференціацією плати за видачу ліцензії, фіскальним характером плати за видачу ліцензії, недостатністю захисту прав підприємців [110, с. 12-13]. До моменту прийняття Закону про ліцензування мало місце унормування ліцензування певних видів підприємницької діяльності окремими законодавчими актами, які не перебували між собою в методологічній, концептуальній єдності, що є суттєвим недоліком формування єдиної системи ліцензування певних видів господарської діяльності.

Отже, в період 1997-2000 років була створена законодавча основа для належаного функціонування інституту ліцензування, проте недоліком даної системи було:

- відсутність єдиного законодавчого акта, який би містив норми, що регламентували порядок видачі ліцензій, перелік видів діяльності, на провадження яких необхідно було отримати ліцензію;

- безсистемні зміни переліку видів діяльності, що підлягали ліцензуванню;

- можливість державних органів вимагати інших документів дозвільного характеру на право провадження торговельної діяльності (про що зазначалося вище);

- наявність спеціальних актів законодавства, що врегульовували ліцензування окремих видів торговельної діяльності;

- непрозорість визначення розміру плати за видачу ліцензії та фіскальний характер плати за видачу ліцензії;

- можливість отримання державними органами коштів, які не передбачені законодавством про ліцензування, в тому числі певних добровільних внесків.

Прийняття Закону про ліцензування було викликано необхідністю забезпечити правовим захистом діяльність суб’єктів господарювання, законодавчого унормування діяльності державних органів під час процедур ліцензування та систематизації правових норм, що регламентують відносини ліцензування. Закон про ліцензування визначив види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, порядок їх ліцензування, встановив особливості державного контролю, відповідальність суб'єктів господарювання та органів ліцензування за порушення законодавства у сфері ліцензування. Інші нормативні акти мають відповідати вимогам Закону про ліцензування. Так, Закон України “Про електроенергетику” [39 ] встановлює особливості господарювання у сфері електроенергетики та має особливості щодо ліцензування у цій сфері, про що міститься застереження в ст. 2 Закону про ліцензування, проте відповідає єдиним методологічним засадам здійснення процедур ліцензування [95, с. 11]. Закон України “Про пестициди і агрохімікати” закріплює особливості обігу вказаної продукції, але при ліцензуванні її обігу пріоритет мають норми Закону про ліцензування. Аналогічний висновок слід зробити при аналізі норм Закону України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні”, який визначає засади державного регулювання ринку цінних паперів, з застереженням щодо ст. 17 даного Закону, яка передбачає можливість делегувати саморегулівним організаціям повноваження щодо видачі ліцензій особам, які здійснюють професійну діяльність на фондовому ринку [170 ].

Отже, на даному етапі розвитку формування єдиного законодавчого масиву щодо ліцензування господарської діяльності за її видами, в цілому, є завершеним, а інші законодавчі акти відповідають (мають відповідати) положенням Закону про ліцензування. При цьому відповідна єдність нормативного регулювання відносин ліцензування також забезпечується реалізацією положень Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, який встановлює особливі вимоги щодо прийняття нормативних актів у сфері господарської діяльності, з метою зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності [134 ].

На виконання вимог Закону про ліцензування відповідними суб’єктами нормотворення прийнято акти, що унормовують відносини у сфері ліцензування торговельної діяльності. Так, Президентом України з метою врегулювання відносин ліцензування певного виду торговельної діяльності прийнято Указ “Про посилення державного контролю за виробництвом і обігом спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів, забезпечення захисту життя і здоров’я громадян” від 3.03.2004 р. 266/2004, який покладає на відповідні державні органи обов’язок здійснювати додаткові заходи контролю щодо ліцензування у цій сфері [56 ]. Іншим Указом Президента України “Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва” на Кабінет Міністрів України покладається обов’язок підготувати законопроект про внесення змін до Закону про ліцензування щодо зменшення кількості видів господарської діяльності, які підлягають ліцензуванню [229 ]. Кабінетом Міністрів України прийнято значну кількість нормативних актів, які врегульовують відносини у сфері торговельної діяльності. Зокрема, Урядом визначено органи, які набули повноваження видавати ліцензії, а також здійснювати перевірки щодо дотримання ліцензійних умов [125 ]. Подальше нормативне забезпечення врегулювання процедур ліцензування мало місце в закріпленому переліку документів, які мають надати суб’єкти господарювання уповноваженим органам виконавчої влади для отримання ліцензії [126 ]. Іншою постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку формування, ведення і користування відомостями ліцензійного реєстру та подання їх до Єдиного ліцензійного реєстру” від 8.11.2000 р. № 1658 визначено порядок ведення Єдиного ліцензійного реєстру, що містить відомості ліцензійних реєстрів та ідентифікаційні коди органів ліцензування, який веде спеціально уповноважений орган з питань ліцензування відповідно до ст. 19 Закону про ліцензування [131]. Серед інших нормативних актів Кабінету Міністрів України виділимо постанови “Про запровадження ліцензії єдиного зразка для певних видів господарської діяльності” від 20.11.2000р. № 1719 [230], “Про термін дії ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, розміри і порядок зарахування плати за її видачу” від 29.11.2000 р. № 1755 [231]. Прийняття значної кількості підзаконних нормативних актів Урядом України зумовлено необхідністю формування, на виконання вимог Закону про ліцензування, правового механізму, який чітко та прозоро регламентував би відносини ліцензування.

Унормування відносин ліцензування у сфері торговельної діяльності здійснюється також актами Держпідприємництва України [232 ]. Нормотворча діяльність цього державного органу має вирішальне значення для регулювання процедур ліцензування у сфері торговельної діяльності, і особливе місце серед них посідають ліцензійні умови щодо провадження певного виду діяльності, а також нормативні акти, що регламентують порядок здійснення перевірок ліцензіатів, тощо [233 ]. При цьому саме на Держпідприємництво України покладається обов’язок забезпечення уніфікації правового регулювання процедур ліцензування, які здійснюються відповідно до законів України, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України. Наприклад, до актів, що регламентують загальні питання ліцензування слід віднести наказ Держпідприємництва України від 4.12.2000 р. № 67, яким була затверджена Інструкція про порядок заповнення бланка ліцензії єдиного зразка [234 ]. До актів, що унормовують певний напрям процедур ліцензування, слід віднести, наприклад, Ліцензійні умови провадження діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами [121 ], які прямо зобов’язують суб’єктів господарювання виконувати законодавчі вимоги, які закріплені у законах України “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про відходи”, “Про пестициди і агрохімікати”, “Про екологічну експертизу”.

Безпосереднє виконання вимог Закону про ліцензування покладено на органи ліцензування, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України. Так, на виконання вимог Указу Президента України “Про посилення державного контролю за виробництвом і обігом спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів, забезпечення захисту життя і здоров'я громадян” Державною податковою адміністрацією України був прийнятий наказ від 24.03.2004 р. № 160, який передбачив вжиття додаткових заходів контролю за обігом спирту, що є об’єктом ліцензування [235 ]. Відповідний орган ліцензування було створено на виконання Указу Президента України “Про посилення державного контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів” від 11.07.2001 р. № 510/2001 [236 ]. Кабінет Міністрів України постановою від “Про заходи щодо посилення державного контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів та справлянням акцизного збору” 7.08.2001 р. № 940 передбачив створення спеціального органу ліцензування у сфері виробництва та торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами [237 ].

Держпідприємництвом України разом з органами ліцензування станом на 1.06.2002 р. розроблено, затверджено та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 47 видів ліцензійних умов [95, с. 12-14]. З них 13 видів ліцензійних умов, що затверджені відповідними органами, які регламентують ліцензування певних видів торговельної діяльності [238; 239; 240; 241; 177], тощо. В цілому, за підрахунками фахівців, станом на лютий 2003 р. з моменту набрання чинності Закону про ліцензування було прийнято 2146 нормативно-правових актів, що врегульовують відносини ліцензування [228, с. 19].

Отже після набуття чинності Законом про ліцензування в цілому, було завершено створення інституту законодавства щодо ліцензування господарської діяльності, складовою якого є ліцензування торговельної діяльності, що формується на єдиних методологічних засадах, єдиних принципах права. Проте на думку підприємців, ще наявні недоліки у системі ліцензування, хоч їх кількість поступово зменшується [242, с. 36]. Зокрема, у 2002 р. 35% підприємств вказали на ліцензування як значну перешкоду у провадженні підприємницької діяльності, а у 2000 р. цей показник становив 42 % [15, с. 79]. Цей факт свідчить про поступовий позитивний характер змін у сфері ліцензування та про відповідність процедур ліцензування інтересам усіх суб’єктів господарювання та публічним інтересам громадянського суспільства.

Звичайно, після прийняття Закону про ліцензування розвиток законодавства України щодо ліцензування продовжується, але природа цих змін має зовсім інший характер. Так, на момент прийняття Закону про ліцензування у ст. 9 було закріплено 60 видів діяльності, на здійснення яких була необхідна ліцензія. За шість місяців дії Закону про ліцензування до нього були внесені ряд змін, зокрема, з-під його дії виведено ліцензування обігу спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів. Але в цьому випадку йдеться про встановлення для певного виду торговельної діяльності особливого режиму ліцензування, який до внесення змін унормовувався на загальних засадах.

На сьогодні розвиток законодавства України про ліцензування певних видів торговельної діяльності не уповільнився, але, на наш погляд, він має зовсім інший якісний рівень. Зокрема, як свідчать законодавчі ініціативи у Верховній Раді України, насамперед це стосується зміни переліку видів діяльності, що потребують ліцензування [243, с. 21]. Так, Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” від 16.12.2004 р. розширено перелік видів діяльності, на провадження яких необхідна ліцензія, зокрема щодо діяльності, яка пов'язана з торгівлею піротехнічними засобами [244 ]. На розгляді парламенту перебувають законопроекти, якими пропонується істотно доповнити відповідний перелік, наведений у Законі про ліцензування [245, с. 27-30]. З іншого боку, пропонується скасувати ліцензування торгівлі зброєю військового призначення, залишивши тільки ліцензування виробництва, ремонту й торгівлі зброєю невійськового призначення [246, с. 54], що було реалізовано шляхом внесення змін до Закону про ліцензування, проте окремо передбачивши реалізацію, утилізацію озброєння, військової техніки, військової зброї і боєприпасів до неї [247 ]. Комітет Верховної Ради України з питань фінансів та банківської діяльності рекомендував парламенту підтримати в першому читанні законопроект про внесення змін до Закону України “Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів”. Законопроект передбачає запровадження спеціалізації оптової та роздрібної торгівлі алкогольними напоями й тютюновими виробами, уточнен­ня процедури ліцензування торгівлі ними, збільшення вартості ліцензій на імпорт, експорт, оптову та роздрібну торгівлю алкогольними напоями й тютюновими виробами. Зокрема, Закон України “Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів” пропонується доповнити новими поняттями й термінами (“спеціалізоване підприємство”, “спеціалізований заклад торгівлі”, “спеціалізований відділ”) і встановити, що асортимент реалізації алкогольних напоїв та/або тютюнових виробів цими суб'єктами торговельної діяльності має складати не менше ніж 70 % від загального асортименту продукції [248, с.12]. Проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” від 18.11.2002 р. спрямований на приведення 50 законів України, що регулюють ліцензування господарської діяльності, у відповідність до положень Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”[245, с. 29].

Водночас, розглядаються проекти нормативних актів, які передбачають створення єдиної системи (принцип єдиного вікна) щодо державної реєстрації, отримання дозволів на початок роботи та ліцензій [249, с. 15]. Звичайно, не заперечуючи необхідність спрощення дозвільно-реєстраційних процедур, не вважаємо за можливе надавати ліцензію на право здійснення торговельної діяльності поряд з іншими документами дозвільного характеру. Це пояснюється тим, що один державний орган не в змозі забезпечити видачу ліцензій на різні напрями діяльності, враховуючи різні вимоги до заявників, особливості торговельної діяльності різних напрямів, яка підлягає ліцензуванню, та можливість ліцензіатів виконати вимоги ліцензійних умов певного виду, про що має бути зроблений висновок відповідним державним органом.

Інші законопроекти передбачають внесення змін до ст. 2 Закону про ліцензування щодо введення принципу переважного застосування норм спеціальних законів, якими встановлюються особливості ліцензування в окремих сферах, а саме це обігу алкогольної продукції, тютюнових виробів та електроенергії тощо [250, с. 5-6]. Отже, пропонується створити дворівневу систему законодавства у сфері ліцензування, а саме вивести з-під дії Закону про ліцензування певні види торговельної діяльності , створивши спеціальні правила щодо ліцензування обігу окремих видів товарів. Звичайно, у будь-якому сегменті ринку мають існувати певні особливості правового регулювання, проте, на наш погляд, є недопустимим створення двох правових режимів щодо ліцензування торговельної діяльності – загального та спеціального, які матимуть різні засади правового регулювання та методичні підходи щодо нормативного регулювання ліцензування. При цьому, ми погоджуємося з позицією К.Ю. Тотьєва, що на даному етапі розвитку законодавства щодо ліцензування господарської діяльності та торговельної діяльності, зокрема, відслідковується дві тенденції – єдність та диференціація правового регулювання процедур ліцензування [107, с. 4-5], що має проявлятись у встановленні особливостей процедур ліцензування щодо обігу певного товару. Також слід підкреслити, що окремі науковці вказують, що в деякі закони України, які не мають посилання на Закон про ліцензування, передбачають застосування режиму ліцензування в окремих сферах господарювання [79, с. 448]. На наш погляд, є недопустимим створення кількох різних правових режимів ліцензування, а фактичне їх існування має бути усунуто без будь-яких застережень. Наявність кількох механізмів ліцензування є суттєвим концептуальним недоліком законодавства України на сучасному етапі розвитку, та потребує негайного вирішення, шляхом узгодження відповідних норм з вимогами Закону про ліцензування. Проте концептуальні підходи щодо розвитку законодавства мають бути єдині у визначенні базових конструкцій, навіть враховуючи те, що спостерігається тенденція до розширення цього переліку та потребується певна диференціація процедур ліцензування за окремими напрямами.

Підсумовуючи викладене, маємо визначити, що в Україні на сьогодні, в цілому, створена єдина система законодавства щодо регулювання ліцензування торговельної діяльності, яка мала кілька етапів розвитку. З моменту прийняття Закону України “Про підприємництво” дотепер розвиток законодавства про ліцензування можна поділити на кілька етапів:

1) з 1991 р. до 1997 р. законодавство про ліцензування формувалося хаотично, наявні численні суперечності між окремими актами, необхідність для підприємців отримання різних документів дозвільного характеру, безсистемна зміна основних нормативних актів, що регламентують відносини ліцензування;

2) з 1997 р. по жовтень 2000 р. вносяться зміни до чинних на той час нормативних актів з метою удосконалення регламентації процедур ліцензування, приймаються підзаконні нормативні акти щодо обмеження тиску держави на ініціативу суб’єктів господарювання та акти, які визначають концептуальні засади розвитку системи ліцензування;

3) період з моменту набуття чинності Законом про ліцензування і дотепер визначаємо як завершення створення в цілому єдиної системи ліцензування господарської діяльності за її видами, а також внесення необхідних уточнень до відповідних нормативних актів.

При цьому на сучасному етапі розвитку законодавства щодо ліцензування торговельної діяльності спостерігається дві тенденції – єдність та диференціація правового регулювання процедур ліцензування, що має своє вираження в такому. Єдність законодавчого забезпечення процедур ліцензування виявляється у визначенні основних засад ліцензування, єдиних методологічних засад у спеціальному законі, що дає змогу уніфікувати всі вимоги, які пред’являються до суб’єктів господарювання під час реалізації процедур ліцензування, а саме щодо: встановлення єдиного переліку видів діяльності, що підлягають ліцензуванню; строків та порядку видачі ліцензій; порядку проведення перевірок суб’єктів господарювання щодо дотримання законодавства про ліцензування, притягнення їх до відповідальності тощо. Диференціація правового регулювання процедур ліцензування виражається у визначенні на законодавчому рівні особливостей ліцензування окремих видів діяльності за наявності відповідної вказівки у Законі про ліцензування (наприклад, обіг алкогольної продукції), але при збереженні єдиних концептуальних підходів. Крім того, диференціація процедур ліцензування виявляється у встановленні спеціальних вимог у підзаконних нормативно-правових актах (ліцензійних умовах певного виду), які приймаються відповідними державними органами в межах їх компетенції у порядку, передбаченому Законом про ліцензування.

Подальший розвиток законодавства щодо ліцензування у сфері торговельної діяльності має здійснюватися за кількома напрямами: по-перше, створення системи законодавства щодо ліцензування певних видів господарської діяльності на єдиних концептуальних засадах, відповідно до принципів ліцензування, які сформовані вище; по-друге, шляхом усунення суперечностей та уточнення окремих процедур, прав та обов’язків суб’єктів ліцензійних правовідносин; по-третє, внесення змін до законів щодо збільшення або зменшення кількості видів діяльності, які підлягають ліцензуванню відповідно до зміни умов господарювання; по-четверте, встановлення спеціальних вимог у законах щодо обігу окремих видів товарів, на операції з якими необхідна ліцензія.