§ 1.3. Участники финансовых правоотношений в области делегирования полномочий и стратегия их взаимодействия по достижению баланса взаимных интересов

Как уже было сказано, участниками финансовых правоотношений по делегированию являются лица, задействованные в этом сложном процессе, каждый из которых обладает своей правосубъектностью.

Если рассматривать субъектов внутренних правоотношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий, то их круг значительно шире. Он включает всех субъектов, взаимодействующих между собой по поводу обращения финансовых ресурсов, обеспечивающих делегирование, при чем как с передающей, так и с принимающей полномочия, сторон. К ним относятся совокупность государственных (муниципальных) органов власти, в том числе контрольно-надзорных; государственные (муниципальные) организации, непосредственно расходующие денежные средства в процессе осуществления переданных полномочий, а также частные юридические лица и граждане, участвующие в оплате оказываемых в рамках делегирования услуг.

Чтобы правильно оценить роль названных субъектов в финансовом обеспечении делегированных полномочий, предложим их классификацию.

В зависимости от формы финансовой деятельности, можно выделить субъектов, обеспечивающих нормативно-правовое регулирование рассматриваемых отношений и субъектов, осуществляющих мероприятия организационно-технического плана. К субъектам, осуществляющим нормативно-правовое регулирование, мы относим органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные нормотворческими полномочиями. К мероприятиям организационно-технического плана относятся:

- формирование (расчет) и согласование потребностей в финансовом обеспечении в целом;

- учет необходимых расходов в бюджете передающей и принимающей полномочия стороны;

- расчет и распределение финансовых ресурсов по получателям;

- непосредственное перечисление финансовых средств;

- расходование финансовых средств в рамках выполнения переданных функций;

- формирование отчетности;

- финансово-контрольная деятельность.

Как правило, такая деятельность проводится исполнительными органами государственной власти, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

В свою очередь, первую группу субъектов, по характеру нормотворчества,

можно распределить на представительные (законодательные) и исполнительные органы власти. Финансовые вопросы делегирования разрешаются в большом количестве нормативных правовых актов различного уровня. Они принимаются как субъектами, передающими полномочия, так и публично-правовыми образованиями их исполняющими. Разграничение компетенции между законодательными и исполнительными органами власти проводится в Бюджетном кодексе РФ, а также Федеральных законах № 184-ФЗ и № 131-ФЗ. Так, законодательно утверждаются объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (ст. 184.1 БК РФ), распределение межбюджетных трансфертов между бюджетами бюджетной системы РФ (ст.

В зависимости от гражданско-правового статуса, участников рассматриваемых правоотношений можно подразделить на органы государственной власти (органы местного самоуправления) и юридические (физические) лица. Значение первых в обеспечении делегированных полномочий очевидно. Если говорить о второй группе, то ее состав является наиболее дискуссионным. Автор к ней относит, во-первых, государственные (муниципальные) учреждения, выполняющие делегированные полномочия и получающие финансовые средства для реализации соответствующих задач. Во-вторых, потребителей соответствующих государственных услуг. Ко вторым мы причисляем только тех лиц, которые непосредственно задействованы в оплате данных услуг, соответственно, участвуют в финансировании делегированных полномочий. В этом ключе может возникнуть вопрос, а являются ли последние участниками названных отношений? Автор отвечает на данный вопрос положительно. Как известно, данные субъекты исключены из участников бюджетного процесса (ст. 152 БК РФ). Однако, сегодня отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий выходят за рамки бюджетных правоотношений. В частности, сохраняется практика зачисления средств от оказания государственных услуг на счета оказывающих их организаций бюджетного сектора, минуя государственную казну на договорных началах. Таким образом, на практике финансовые правоотношения в области делегирования с участием частных субъектов имеют место быть.

В зависимости от роли в рассматриваемом финансовом механизме, выделим субъектов, непосредственно задействованных в процессе финансового обеспечения делегированных полномочий, и субъектов контрольно-надзорной деятельности.

При этом, первых по выполняемой функции, распределим на:

- субъекты, осуществляющие формирование (расчет) потребностей в финансовых средствах, распределение их по получателям, отражение в бюджете.

- субъекты, осуществляющие перечисление финансовых ресурсов (как правило, это структурные подразделения Федерального казначейства);

- субъекты, осуществляющие непосредственное расходование финансовых средств в процессе осуществления делегированных полномочий (как правило, это отдельные отраслевые органы исполнительной власти, местного самоуправления), государственные (муниципальные) организации;

- субъекты, занятые в формировании отчетности.

и т.д.

Для государственных и муниципальных органов власти обоснованно предложить еще один важный критерий классификации. По характеру полномочий данные субъекты делятся на общие (в компетенцию которых наряду с задачей финансового обеспечения делегированных полномочий входят и другие вопросы), и специальные (это органы власти, регулирование финансовых правоотношений в области делегирования для которых является одной из основных функций). Деление конечно условно, поскольку органов управления, которые занимаются исключительно делегированием в системе органов государственной (муниципальной) власти не создано. Тем не менее, к первой группе можно отнести, например, законодательные органы всех ветвей власти, высшие государственные органы исполнительной власти. К специальным органам определим финансовые органы, а также отраслевые исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления), как с передающей, так и с принимающей полномочия сторон. Роль финансовых органов в финансовых отношениях по делегированию будет выделена особым образом. Если говорить об отраслевых органах, то уместно будет проследить их функции на примере делегирования в области лесных отношений. Так, согласно пунктам 9,11 ст. 83 Лесного кодекса РФ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (в настоящее время - Федеральное агентство Лесного хозяйства) осуществляет контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, расходованием средств на осуществление переданных полномочий. Пунктом 10 той же статьи предусмотрено право высшего должностного лица субъекта РФ назначать на должность и освобождать от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные ему полномочия,

утверждать структуру уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Аналогично и по другим делегированным полномочиям.

Следует отметить, что на местах, как правило, региональные и тем более муниципальные власти ограничиваются введением в действующие региональные (местные) органы управления специальных структурных подразделений (отделов, департаментов), которые занимаются вопросами делегирования^[75].

Что касается компетенции отраслевых исполнительных органов власти, к сожалению, отсутствует какая-либо обобщающая норма, устанавливающая их права и обязанности в исследуемой области. Статья 154 БК РФ «Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)» является общей и определяет в целом задачи названных в ней органов. Совершенно определенно можно сказать, что отраслевые органы передающей и принимающей стороны выполняют функции главного распорядителя средств межбюджетных трансфертов (субвенций) со всеми вытекающими отсюда бюджетными полномочиями (ст. 158 БК РФ).

Проклассифицировав таким образом участников финансовых отношений по делегированию, попробуем суммировать и прокомментировать их компетенцию, абстрагируясь от уровня делегирования и конкретного органа управления. При этом особое внимание следует обратить на обеспечение паритета прав и обязанностей названных субъектов и соблюдение баланса их экономических интересов.

Так, передающая полномочия сторона:

• определяет общий объем средств, направляемых на исполнение делегированных полномочий (статьи 184.1 БК РФ);

• устанавливает порядки и условия предоставления средств на исполнение делегированных полномочий (статьи 7-9, 133, 140 БК РФ);

• разрабатывает и утверждает методики распределения и (или) порядки предоставления указанных средств (ст. 154 БК РФ);

Примечательно, что при осуществлении перечисленного комплекса правомочий, не установлена обязанность передающей стороны, будь то Российская Федерация, либо субъекты Российской Федерации, учитывать мнение принимающей полномочия стороны по расчетам, методикам распределения межбюджетных трансфертов. Единственное, что предусмотрено в ст. 133 БК РФ - это направление субъектам РФ методик распределения субвенций, а также сверка исходных данных по ним. Однако названная норма касается только федеральных субвенций для регионов. Аналогичная статья 140 БК РФ по региональным субвенциям, направляемым муниципальным образованиям, не содержит даже и приведенного положения. И в том и другом случаях какой-либо механизм учета мнения принимающей стороны по методикам распределения субвенций, объемам финансового обеспечения, сверкам исходных данных, а также механизм разрешения разногласий законодательством не предусмотрены. По иным методам финансового обеспечения правовое регулирование вовсе отсутствует.

• определяет порядок расходования передаваемых на исполнение делегированных полномочий средств (статьи 133, 140 БК РФ);

Данные порядки должны приниматься высшими исполнительными органами власти РФ либо субъекта РФ при делегировании полномочий на региональный или муниципальный уровни. Аналогичные нормы отсутствуют в отношении субвенций из региональных бюджетов, предоставляемых Российской Федерации, а также по межбюджетным трансфертам из местных бюджетов, предоставляемым в целях финансового обеспечения переданных муниципальным образованиям другого уровня местных полномочий. Правовое регулирование финансовых правоотношений в двух последних случаях крайне слабое. В качестве критики добавим, что проекты порядков расходования финансового обеспечения также не согласовываются с органами управления принимающей стороны.

• исполняет соответствующую часть бюджета по расходам путем списания денежных средств с единого счета бюджета в пользу бюджетов бюджетной системы РФ (статьи 158, 219 БК РФ);

Данное правомочие применимо только для такого метода финансового обеспечения как прямое бюджетное финансирование.

• обеспечивает соблюдение принимающей стороной условий, целей и порядка предоставления средств (ст. 158 БК РФ);

• осуществляет государственный (муниципальный) финансовый контроль в части соблюдения целей, порядка и условий предоставления средств (ст. 266.1 БК РФ);

• осуществляет финансовый аудит в целях оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации (ст. 160.2 БК РФ)¹;

• готовит предложения по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств (ст. 160.1-2 БК РФ);

Однако, как правильно отмечают авторы, вопросы эффективности использования бюджетных средств в настоящее время недостаточно четко урегулированы либо не урегулированы вообще. Общие критерии эффективности использования средств бюджета для всех отраслей экономики и всех направлений их использования отсутствуют^{[76] [77].}

• взыскивает неиспользованный остаток средств, не перечисленный в доход бюджета стороны, их предоставившей (ст. 242 БК РФ)^[78];

• применяет бюджетные меры принуждения к нарушителям финансовой дисциплины (306.2 БК РФ).

Как видно, по основным вопросам компетенция всех уровней публично-правовых образований в области финансового обеспечения делегированных полномочий сходится. Однако, имеются и исключения. Главным образом они касаются расхождений в формулировках, а также пробелов в регулировании некоторых вопросов на каком-либо уровне. Например, пункт 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ говорит о том, что в нормативном правовом акте о передаче Российской Федерацией своих полномочий должен быть установлен «порядок определения общего объема субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов РФ (муниципальных образований)». В то время как в статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что при передаче субъектами РФ государственных полномочий муниципальным образованиям, законы субъекта РФ должны содержать «способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты». Статьи 84, 85 Бюджетного кодекса указывают на необходимость порядка расчета нормативов для определения общего объема субвенций. В отношении передачи полномочий от муниципальных районов другим видам муниципальных образований предусмотрено установление «порядка определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов», обеспечивающих выполнение данных полномочий (ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).

Каковы причины разницы в формулировках и какая из них является наиболее обоснованной? На наш взгляд, причина расхождения лежит в невнимательности законодателя, а она является объективным следствием отсутствия концептуальных подходов в правовом регулировании рассматриваемых отношений. Приведенные положения должны быть унифицированы и закреплены в одном документе. Как неоднократно указывал автор, правовые основы финансового обеспечения делегированных полномочий должны быть едины при передаче полномочий как от федерального центра регионам, так и от регионов муниципальным образованиям.

Кроме озвученных функций передающей стороны, на наш взгляд, необходимо закрепить еще несколько, среди которых в первую очередь, правомочие по

определению метода финансового обеспечения делегированных полномочий. И

здесь возникает вопрос, какая из сторон должна определять данный метод и должен ли он быть предметом согласования сторон? Полагаем, следует отталкиваться от того, что сама передача полномочий происходит без учета мнения принимающей полномочия стороны. Кроме того, необходимо принять во внимание размеры нашего государства и количество его административных единиц. Таким образом, разрабатывать специальный правовой механизм учета мнения каждого региона (муниципального образования) по данному вопросу представляется нецелесообразным. Тем не менее, при решении вопроса о методе финансового обеспечения передаваемых полномочий возможно использовать имеющиеся правовые формы взаимодействия субъектов публичной власти, предусмотренные законодательством (законодательная инициатива, участие в принятии законов, юридическая экспертиза законопроектов, представительство в федеральных органах, согласительные процедуры, предусмотренные ст. 84 Конституцией Российской Федерации и т.д.). На наш взгляд, в данном случае права публично-правовых образований, исполняющих полномочия, не будут нарушены. Важно, чтобы объем финансового обеспечения соответствовал принципу полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий.

Более жесткую позицию автор занимает в вопросе о необходимости совместного участия сторон делегирования в расчетах объемов (основных показателей, влияющих на размер) финансового обеспечения, в принятии методик распределения межбюджетных трансфертов, так как решение данных вопросов напрямую затрагивают экономические интересы принимающей полномочия стороны. Поскольку все указанные действия совершаются стороной, передающей полномочия, в одностороннем порядке, совместное участие видится в обязательном учете мнения принимающей полномочия стороны по озвученным выше вопросам. Укажем, что под «обязательным учетом» автор понимает обязательное рассмотрение отраслевым (финансовым) органом исполнительной власти публично-правового образования, передающего полномочия, обращений публично-правовых образований - субъектов исполнения переданных полномочий с предоставлением мотивированного заключения. Такая работа может быть организована в форме рассмотрения обращений на бюджетных комиссиях соответствующих

органов исполнительной власти¹. Разногласия могут также разрешаться

Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам. Кроме того, целесообразно закрепление права на судебную защиту экономических интересов публично-правовых образований, выполняющих переданные полномочия.

Одновременно предлагаем установить в бюджетном законодательстве положение об обязанностях передающей полномочия стороны осуществлять информационное обеспечение и методологическую помощь при осуществлении соответствующих расходов. Зачастую субъекты исполнения находятся в правовом и информационном вакууме. Не все жизненные ситуации возможно предусмотреть в нормативных правовых актах. Информационное взаимодействие имеет важное значение для повышения эффективности как исполнения, так и обеспечения исполнения делегированных полномочий. К сожалению, на сайте Министерства финансов РФ отсутствует официальная статистика запросов региональных и муниципальных органов, однако если судить по обращениям граждан, то их количество постоянно растет. Так, в 2015 году в Министерстве было зарегистрировано 31957 письменных обращений граждан, в 2014 году - 26692. На 80% из них были даны ответы, 20 перенаправлены по подведомственности. Если посмотреть результаты взаимодействия Министерства финансов РФ с регионами по вопросам межбюджетных отношений, то за 2015 год Минфином вывешено на сайте 18 телеграмм и запросов для регионов, за 2014 год 20, за 2013 - 21 документ². Очевидно, что объем обращений данную цифру превышает.

Проанализируем функции принимающей и исполняющей полномочия стороны, также в отрыве от детального распределения правомочий между конкретными органами публичного управления.

Так, принимающая (исполняющая) полномочия сторона:

• утверждает законом (решением о бюджете) объем средств, получаемых на исполнение делегированных полномочий по доходам (ст. 184.1 БК РФ); ^[79]

Как уже отмечалось, если методом финансового обеспечения делегированных полномочий является метод отчислений, то данная функция будет отсутствовать. Тем не менее, кажется необходимым как-то обосабливать данный источник по доходам, так как он носит целевой характер. В настоящее время, такой обязанности за принимающей полномочия стороной не установлено. Однако, в любом случае, исходя из принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ), расходы на осуществление переданных полномочий (при их наличии) должны отражаться в бюджете принимающей стороны. Правда, в бюджетном законодательстве отсутствует прямое указание на данную обязанность, кроме озвученного выше общего принципа.

Согласно ст. 174.2 БК РФ, планирование бюджетных ассигнований (предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств. Согласно статьям 85, 86 БК РФ, у субъектов РФ, муниципальных образований возникают расходные обязательства при осуществлении переданных им полномочий. Таким образом, они должны быть учтены в расходах бюджета на очередной финансовый год. Отсюда нижеуказанные функции:

• планирует бюджетные ассигнования на исполнение действующих расходных обязательств, возникающих при реализации переданных полномочий (174.2 БК РФ);

• отражает расходы на исполнение делегированных полномочий в законе (решении) о бюджете (ст. 32 БК РФ);

И здесь обнаруживается некоторое противоречие. В указанных статьях 84, 85 кодекса сказано, что переданные полномочия исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета «передающей стороны» (из контекста следует, что норма императивная). Соответственно, в них не учтено, что делегированные полномочия в настоящее время могут обеспечиваться не только субвенциями, но и доходами от государственной пошлины за оказание соответствующих услуг. В этом случае, получается, что расходные обязательства по исполнению делегированных мандатов возникнут, однако не будут предусмотрены в бюджете принимающей стороны по расходам, а значит, не смогут быть исполнены, поскольку субвенции для их

финансирования не предоставляются. Как следствие, возникает угроза срыва предоставления соответствующих публичных услуг. Вторая проблема видится в том, что включение расходных обязательств на исполнение передаваемых полномочий в состав расходов бюджетов не гарантируется. Планирование расходных обязательств финансовым органом, не есть обязательное их утверждение в составе расходов бюджета. Как известно, защищенных статей в бюджете в настоящее время нет. Поэтому, предлагаем, пункты 2, 4 из ст. 85 и пункты 3 - 3.2 из ст. 86 БК РФ исключить, заменив их общей фразой «Расходные обязательства на осуществление отдельных переданных государственных (муниципальных) полномочий в обязательном порядке

обеспечиваются финансовыми ресурсами в установленном бюджетным

законодательством порядке». Если финансовое обеспечение предусмотрено в форме субвенций, очевидно, данные доходы в том же объеме будут отражены и по расходам согласно озвученному принципу полноты отражения доходов, расходов в бюджете. Если финансовое обеспечение предполагается иным способом, исключающим прямое перечисление средств из вышестоящего бюджета, то расходы также должны быть отражены в бюджете принимающей стороны.

Исходя из сказанного, возникает вопрос, а должна ли принимающая сторона включить такие расходные обязательства в свой бюджет в случае, если финансовое обеспечение делегированных полномочий не предусмотрено или предусмотрено не в полном объеме? Ответ также положительный, поскольку, как уже отмечалось в предыдущих параграфах, принимающая сторона несет ответственность за исполнение переданных полномочий. Таким образом, должны быть разработаны иные механизмы реагирования на недостаток или отсутствие финансирования. Соответственно, в Бюджетном кодексе РФ необходимо закрепить прямую обязанность принимающей стороны включить бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, возникающих при исполнении переданных полномочий, в свой бюджет на очередной финансовый год.

• принимает и (или) исполняет бюджетные обязательства (ст. 162 БК РФ);

Поскольку, в процессе осуществления переданных полномочий у принимающей стороны возникают разного рода бюджетные обязательства, например, перед потребителями соответствующих государственных (муниципальных) услуг по социальным выплатам, принимающая сторона исполняет соответствующую часть бюджета по расходам. Согласно ст. 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам заключается в поэтапном совершении получателем ряда последовательных действий, основным из которых является оплата денежных обязательств.

• обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных бюджетных ассигнований (ст. 162 БК РФ);

• осуществляет переданные полномочия за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего бюджета в случае превышения нормативов, используемых в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов (ст. 85, 86 БК РФ);

• имеет право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства при осуществлении делегированных полномочий (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ и ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ);

Указанные в двух последних абзацах право и обязанность не предусмотрены для Российской Федерации, если федеральные органы исполнительной власти по соглашению осуществляют полномочия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ). Однако, отсутствие этих функций скорее является упущением, чем принципиальной позицией законодателя. Тем не менее, требуется соответствующая корректировка законодательства.

• формирует и представляет соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств бюджетную отчетность (ст. 162 БК РФ);

Автор использовал общую норму, закрепляющую функции получателей бюджетных средств, к которым относится также публично-правовое образование, осуществляющее переданные полномочия. Специальной нормы (но общей по отношению ко всем видам делегированных полномочий), которая обязывает принимающую сторону направлять отчетность о расходовании именно средств финансового обеспечения, в Бюджетном кодексе РФ нет. Аналогично не установлена общая корреспондирующая обязанность передающей полномочия стороны определять форму, порядок составления и представления отчета о расходах средств, использованных на исполнение делегированных полномочий.

Единственное упоминание об отчетности содержится в пункте 5 ст. 242 БК РФ, в котором указано, что «принятие главным администратором бюджетных средств решения о наличии (об отсутствии) потребности в межбюджетных трансфертах, не использованных в отчетном финансовом году, осуществляются не позднее 30 рабочих дней со дня поступления указанных средств в бюджет, из которого они были ранее предоставлены, в соответствии с отчетом о расходах соответствующего бюджета, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, сформированным и представленным в порядке, установленном главным администратором бюджетных средств». При этом элемент отчетности появился в данной статье в октябре 2014 года, однако развития не получил¹. Порядок формирования отчета по состоянию на 23.04.2018г. не разработан. Кроме того, упомянутый в комментируемом пункте отчет о расходах касается только неиспользованных на конец года остатков межбюджетных трансфертов, поскольку формируется для нужд главного администратора доходов бюджета. Если обратиться к главе 25.1 Бюджетного кодекса РФ, регулирующей отношения, связанные с прохождением бюджетной отчетности, то в ней идет речь о собственно бюджетной отчетности по бюджету соответствующего уровня, а не отчетности, представляемой в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, остается открытым вопрос о том, кому представлять отчетность о расходах по средствам финансового обеспечения, какова ее периодичность, какую информацию она должна содержать.

В данном случае, восполняющим пробел законодательством можно признать приказы различных отраслевых органов исполнительной власти, которыми утверждены формы отчетности о расходовании средств субвенций их получателями. Такие приказы имеют место по каждой субвенции. Всего на федеральном уровне в настоящее время принято порядка 30 указанных нормативных актов^{[80] [81]. Правда, в большинстве из названных документов отчет о расходах субвенций предоставляется не главному распорядителю, а в Министерство финансов РФ и только по средствам субвенций. На наш взгляд, также требуется общее регулирование содержания и представления отчетности по расходам средств финансового обеспечения в БК РФ. Предложения по отчетности будут представлены в рамках настоящего исследования.}

• возвращает неиспользованные средства в бюджет стороны, их предоставившей (ст. 242 БК РФ).

В дополнение к озвученным правам и обязанностям с учетом уже внесенных предложений, предлагаем обогатить бюджетное законодательство еще несколькими важными новеллами. Они касаются установления механизма защиты принимающей стороны, во-первых, от недофинансирования¹, во-вторых, от недостаточного финансового обеспечения. Недофинансирование в бюджетных правоотношениях означает неполное перечисление получателю денежных средств, заложенных в утвержденный бюджет². Под недостаточным финансовым обеспечением мы понимаем неполное покрытие затрат при осуществлении делегированных полномочий. Таким образом, если в первом случае, денежные средства заложены в бюджет в полном объеме, но по каким-либо причинам не перечислены, то во втором случае расходов, предусмотренных в бюджете передающей стороны и, к примеру, даже перечисленных, недостаточно для компенсации всех издержек исполнителя. ^{[82] [83]}

По поводу механизма защиты от недофинансирования, напомним, что такой механизм содержался в Бюджетном кодексе РФ. Так, действовавшими до 2008 года статьями 163, 238 БК РФ было предусмотрено право получателя бюджетных средств на компенсацию в размере недофинансирования в соответствии с судебным актом. Действие данной статьи приостанавливалось федеральными законами о бюджете в период с 2001 по 2004 год. В обоснование указывалось, что предоставление бюджетным учреждениям указанного права повлечет за собой нецелевое использование средств бюджета, а также дополнительную нагрузку на соответствующий бюджет¹. Тем не менее, за короткий четырехлетний период функционирования комментируемой нормы, успела сложиться положительная судебная практика по ее применению в отношении бюджетных учреждений^{[84] [85] и отрицательная в отношении получателей межбюджетных трансфертов[86]. Как уже было сказано, в 2008 году данные статьи были признаны утратившими силу.}

Отдельные авторы производили попытки решения проблемы исполнения полномочий в условиях неполного финансового обеспечения, а также поиска надлежащего ответчика по спорам о не оказанных услугах ввиду недофинансирования, среди которых М.В. Кустова, А.В.Ильин, Н.А. Шевелева и другие. Так, М.В.Кустова полагала, что, если обязательства субъектов РФ выполняются за счет субвенций, то обращение взыскания по ним на средства бюджетов субъектов РФ может осуществляться только в случае получения субъектом РФ в достаточном объеме субвенций на соответствующие цели. В противном случае, отвечать будет передавшая полномочия сторона¹. Ильин А.В. указывал, что ответчиком по искам кредиторов, вытекающих из расходных обязательств получателя субвенции, принятых им по исполнению делегированных полномочий публичного субъекта всегда является сам получатель. Получатель субвенции вправе требовать от вышестоящего уровня власти средств на реализацию переданных полномочий^{[87] [88]. Шевелева Н.А. высказывала сомнения в возможности взыскания на средства любого бюджета независимо от того, предусмотрен ли такой расход в бюджете, кому принадлежит расходное обязательство, отмечала проблему соотношения бюджетного и гражданского законодательства по данному вопросу, обращала внимание на значимость конституционных положений о защите права собственности и развивающими их положениями ГК РФ[89].}

На наш взгляд, публично-правовое образование - «исполнителя» полномочий можно причислить к «кредиторам» передающей стороны. Во-первых, исходя из принципа бюджетного федерализма, мы признаем наличие независимых бюджетов с обособленными статьями расходов и источниками доходов. Таким образом, исключая возможность обращения в суд о компенсации в размере неполного финансового обеспечения, мы лишаем принимающую сторону права на возмещение расходов по выполнению «чужих» полномочий, а значит, констатируем нарушение принципа бюджетной системы - разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ). Во-вторых, мы исходим из того, что публично-правовые образования - участники делегирования, являются отдельными неподчиненными субъектами права и одновременно сторонами финансового обязательства, со всеми вытекающими из этого правами и обязанностями, в частности правом на судебную защиту своих интересов. В- третьих, и это уже наше мнение, других действенных способов востребования задолженности с учетом фактического неравенства публично-правовых образований разного уровня нет.

Само недофинансирование (неполного финансовое обеспечение) является крайне опасным явлением, поскольку может привести к неисполнению делегированных полномочий и, в конечном итоге, к ослаблению публичного управления, потере доверия населения к государственным институтам.

Однако проблема заключается в том, что судебный процесс по взысканию задолженности может затянуться на длительное время, в то время как средства на исполнение переданных мандатов нужны в текущий период. Поступление взысканных средств по окончании финансового года, согласно принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, будет учтено в бюджете в общей массе доходов и не будет иметь целевого назначения по расходам. Выходом из ситуации видится закрепление права принимающей стороны на расходование собственных средств, но с последующей компенсацией произведенных затрат из бюджета передающей полномочия стороны в размере недофинансирования. Поэтому, нужно связать право на судебный иск с уже понесенными за счет своих средств расходами делегата. Напомним, что право использования собственных доходов бюджета принимающей стороны на исполнение делегированных мандатов предусмотрено действующим законодательством, однако, обязанность по возмещению таких затрат нет. Кроме того, недофинансирование в нашем случае должно рассматриваться как финансовое правонарушение и сопровождаться финансовой ответственностью. В настоящее время ответственность за недофинансирование либо не перечисление бюджетных средств получателю не установлена.

По тем же причинам и в том же порядке, мы склоняемся ко мнению о необходимости отражения в бюджетном законодательстве возможности публично - правового образования, осуществляющего делегированные полномочия, судебной защиты своих интересов в случае недостаточного финансового обеспечения делегированных полномочий.

Резюмируя вышесказанное, считаем необходимым дополнить:

— компетенцию передающей стороны обязанностью компенсации расходов на исполнение делегированных полномочий, произведенных за счет собственных доходов бюджета принимающей стороны, в связи с недофинансированием либо ввиду неполного финансового обеспечения делегированных полномочий;

- компетенцию принимающей стороны правом на обращение в суд с требованиями о возмещении убытков (дополнительных расходов), возникших при исполнении делегированных полномочий.

Здесь возникает вопрос, каким образом лучше закрепить данные положения с точки зрения момента возникновения встречной обязанности. Предлагаемая автором редакция намеренно не наделяет принимающую сторону правом требования компенсации, соответственно, не оставляет ей возможности выбора возможного поведения. В условиях существенной зависимости бюджетов второго и третьего уровней от федерального бюджета-донора, императивная формулировка, на наш взгляд, предпочтительнее. С другой стороны, диспозитивный подход позволяет учесть интересы сторон рассматриваемого правоотношения на случай, если они по какой-либо причине не намерены воспользоваться своим правом. Оставляем этот вопрос на обсуждение поскольку, и тот и другой подходы имеет свои достоинства и недостатки.

Подытожим результаты проведенного анализа, а также суммируем предложения, направленные на достижение баланса интересов участников делегирования в условиях бюджетного федерализма:

- Компетенция участников комментируемых финансовых правоотношений рассредоточена по разным отраслям права, разным законам и разным статьям. Автору пришлось приложить немало усилий, чтобы собрать воедино и обобщить все функции указанных субъектов. Требуется гармонизация законодательства в данной сфере.

- Констатируем ощутимый пробел законодательства в определении правового положения прав и обязанностей сторон делегирования, в случае если федеральные органы исполнительной власти по соглашению осуществляют полномочия исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ).

- Функции передающей, также как и принимающей стороны, в значительной степени однотипны и существенно не отличаются в зависимости от уровня делегирования. Имеются несущественные расхождения в формулировках, а также пробелы в регулировании того или иного вопроса на отдельных уровнях делегирования. Данный вывод лишний раз подтверждает наши заключения о том, что, во-первых, все публичные полномочия должны делегироваться на основе общих начал, во-вторых, о необходимости объединения и унификации норм о делегировании в одном правовом документе.

- Законодателем делается акцент на определении компетенции публичноправовых образований только применительно к одному из методов финансового обеспечения делегированных полномочий - метода финансирования и практически отсутствует специальное правовое регулирование по иным методам финансового обеспечения. Например, в отношении метода отчислений от доходов либо компенсации расходов на исполнение делегированных полномочий за счет потребителей соответствующих публичных услуг наблюдается очевидный пробел законодательства. Однако, многие функции, которые нами были выведены, применимы к любым методам финансового обеспечения делегированных полномочий. Как вывод, предлагается ввести в бюджетное законодательство общие положения, в которых регламентировать правомочия передающей и принимающей сторон безотносительно метода финансового обеспечения.

- Практически вся проанализированная выше компетенция участников делегирования сформулирована в виде «бюджетных полномочий». На наш взгляд, не совсем удачный подход, поскольку ведет к размыванию ответственности. Так, по некоторым из них трудно определить, являются ли они правом или обязанностью управомоченного лица. Некоторые авторы считают, что например, бюджетные полномочия получателя (ст. 162 БК РФ) несут смысловую нагрузку обязанностей^[90]. На самом деле, трудно однозначно оценить сущность таких функций как «определяет общий объем средств, направляемых на исполнение делегированных полномочий», «устанавливает порядки и условия предоставления средств на исполнение делегированных полномочий», «определяет порядок расходования передаваемых на исполнение делегированных полномочий средств». С одной стороны, это права делегирующей полномочия стороны, с другой стороны и обязанности. Усугубляется проблема тем, что ответственность за невыполнение некоторых полномочий не предусмотрена. Как нам кажется, более правильнее использовать модель «право — обязанность», что укладывается в нашу концепцию финансового обязательства, имеющего место у сторон делегирования. Во-первых, она более точно очертила бы круг ответственности участников рассматриваемых финансовых правоотношений, во-вторых, дала бы им возможность требовать друг от друга исполнения тех или иных правомочий, в-третьих, упростила задачи финансового контроля. Отметим, что в истории бюджетного законодательства есть примеры таких формулировок. Так, например, утратившая силу с 1 января 2008 года, статья 163 БК РФ устанавливала права и обязанности получателей бюджетных средств.

- Наблюдается значительный перевес функций передающей стороны.

- Функции сформулированы таким образом, что ставят делегата в очевидно неравное положение. Так, бюджетные полномочия передающей стороны не корреспондируются с правами принимающей стороны. Например, в одностороннем порядке делегантом определяется общий объем потребностей в финансовом обеспечении, утверждаются методики распределения субвенций, при этом с регионами проводится только сверка исходных данных по ним, порядки расходования средств финансового обеспечения, формы отчетности. Право принимающей стороны расходовать собственные средства бюджета на исполнение делегированных полномочий не сопровождается обязанностью передающей стороны компенсировать данные затраты. Вывод: нет зеркальности прав и обязанностей.

- И последнее. Полагаем необходимым ввести в бюджетное законодательство временной фактор финансового обеспечения, а точнее указание на сроки финансового обеспечения. Как видно из проанализированных правомочий, ни в одном из них не встречаются слова «своевременно», «в срок» или их синонимы. Например, целесообразно закрепить необходимость своевременного принятия требуемых подзаконных нормативных актов, обслуживающих процесс финансирования делегированных полномочий, своевременного перечисления бюджетных средств, своевременного исполнения платежных документов, своевременного возврата остатков, своевременного предоставления отчетности и т.д.

Таким образом, в настоящем параграфе автором был проанализирован правовой статус субъектов финансовых отношений делегирования, была предложена их классификация по разным критериям, выделена их компетенция, суммированы функции основных участников финансового обеспечения делегированных полномочий - передающей и принимающей полномочия сторон - РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Кроме того, автор обобщил основные характерные черты законодательства об участниках отношений по делегированию. Проведенный анализ, исходя из основ современного бюджетного федерализма, позволил сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере и определить стратегию взаимодействия указанных субъектов, направленных на сбалансированность их интересов.