ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Происходящие изменения в организации бюджетного процесса в Российской Федерации, в том числе связанные с переходом на составление и исполнение бюджетов публично-правовых образований в программном формате, предусматривают необходимость совершенствования всех инструментов управления общественными финансами, в том числе государственного финансового контроля.

Исследование современного состояния регионального государственного финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, показало недостаточную степень его развитости по сравнению с государственным финансовым контролем на федеральном уровне.

В соответствии с выбранной целью и поставленными основными задачами были рассмотрены теоретические и методические вопросы государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, практические аспекты осуществления указанного контроля в регионах, а также основные направления повышения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Анализ содержания государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации был направлен главным образом на исследование существующих представлений о предмете указанного контроля и его специфики в системе государственного и муниципального финансового контроля.

На основе существующих подходов к определению содержания государственного финансового контроля было предложено авторское определение государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, согласно которому указанный контроль представляет собой совокупность мероприятий, реализуемых уполномоченными органами государственной власти (государственными органами) субъектов федерации с целью проверки соблюдения главными администраторами бюджетных средств в процессе исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита требований бюджетного законодательства федерации и ее субъектов.

В целях комплексного исследования теоретических особенностей ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации проанализированы также цель, задачи, формы, функции и методы проведения контроля. Причем анализ производился как с целью установления актуальности существующих элементов в условиях совершенствования используемых контрольных технологий, так и исходя из необходимости установления проблем в их использовании.

Кроме того, исследование теоретических основ государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации было дополнено анализом на предмет эквивалентности указанного контроля государственному аудиту за исполнением бюджетов субъектов федерации. При этом сделан аргументированный вывод с последующим обоснованием авторской позиции о неэквивалентности указанных понятий, основанной на сравнительном анализе функциональных элементов ГФК и государственного аудита за исполнением бюджетов субъектов федерации.

С учетом поставленной цели были исследованы существующие проблемы методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации. При этом в целях более полного анализа вопроса была осуществлена

систематизация методического обеспечения исходя из форм предварительного и последующего контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации.

В частности, установлено авторское определение методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации как совокупности указаний, инструкций и рекомендаций, а также стандартов, регламентирующих порядок осуществления действий и операций в процессе проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в ходе предварительного и последующего контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации должностным лицом органа ГФК, образованного законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти субъекта федерации.

Поскольку в рамках указанных форм контроля проводятся контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, особенности методик которых в концептуальных аспектах являются схожими, были выявлены общие проблемы методического обеспечения мероприятий.

Отдельное внимание также посвящено проблемам методического обеспечения одного из самых важных и масштабных мероприятий последующего контроля, которым является внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета.

Современное законодательное регулирование бюджетного процесса в ряде федеративных государств предусматривает в рамках стадии подготовки отчета об исполнении бюджета, в том числе бюджета субъекта федерации, проведение указанного мероприятия, позволяющего оценить практику и результаты сложившегося фактического исполнения бюджета с последующим выражением мнения о достоверности бюджетной отчетности об исполнении бюджета.

Действительно, важность внешней проверки является неоспоримой, но при этом законодательно не закреплены с точки зрения определения для проверяющих органов требования, обязательные для соблюдения.

В этой связи в целях совершенствования методического обеспечения внешней проверки проведено комплексное исследование вопроса ее осуществления на региональном уровне. При этом обоснованы методические особенности проведения внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств в части оценки достоверности и оценки эффективности использования бюджетных средств.

Необходимо также отметить, что при исследовании теоретических и методических аспектов контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации уделялось внимание также анализу соотношений различных понятий, используемых в государственном финансовом контроле, в том числе на региональном уровне. К их числу относятся: государственный финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта федерации, государственный аудит исполнения бюджета субъекта федерации и внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета.

Сопоставление указанных понятий позволило установить и устранить дублирование между ними, а также определить существующую между ними логическую взаимосвязь.

Проведенное исследование теоретико-методических особенностей контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации послужило основой для проведения практического анализа осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Отдельное внимание в рамках анализа внешнего и внутреннего контроля уделено вопросу их организационно-правовых основ.

Существующее разнообразие нормативных правовых актов на федераьном и региональном уровнях, которое обусловлено установленным разграничением предметов ведения и распределением полномочий между органами государственной власти, послужило основой для разделения нормативных

правовых актов в соответствии с авторской классификацией на определенные группы.

При этом нормативные правовые акты федерального уровня не выделены в самостоятельный уровень, поскольку по своему содержанию устанавливают и регулируют базовые вопросы государственного финансового контроля, с учетом которых и в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации принимают собственные нормативные правовые акты.

В первую группу входят конституции и уставы субъектов Российской Федерации, анализ которых позволил выявить различные варианты правового регулирования контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вторая группа представлена законами субъектов Российской Федерации о контрольных функциях регионов, регулирующих достаточно подробно все основные элементы рассматриваемого контроля.

Третью группу составляют принятые во всех регионах законы субъектов Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

Четвертую и пятую группы соответственно составляют законы о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и законы о государственном финансовом контроле

И, наконец, в шестую группу включены нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что четвертая и пятая группы преимущественно свойственны для правового регулирования внешнего государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. Соответственно шестая группа - исключительно для внутреннего регионального государственного финансового контроля.

Кроме того, исследованы положения федерального законодательства, которыми предусмотрено расширение контрольных полномочий органов

государственного финансового контроля федерального уровня в части полномочий по проверке исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В целом, исследование организационно-правовых основ позволило сделать вывод о том, что регулирование бюджетных правоотношений на региональном уровне производится тремя основными способами: путем дублирования норм федеральных законов, расширения и адаптации к региональным условиям их содержания, а также посредством установления новых норм.

По результатам анализа вопроса были сформулированы отдельные предложения по совершенствованию норм федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации, имеющие практическую значимость для осуществления внешнего государственного финансового контроля на региональном уровне.

Анализ практики осуществления внешнего и внутреннего государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации был выполнен на основе материалов работы органов государственного финансового контроля 83 субъектов Российской Федерации за период с 2011 по 2013 годы.

С целью полноты исследования практики контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации были рассмотрены также результаты работы Счетной палаты Российской Федерации и Росфиннадзора в отношении субъектов Российской Федерации, являющихся получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Анализ внешнего государственного финансового контроля был выполнен на основе статистических показателей, характеризующих объем контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выявленных и устраненных финансовых нарушений, а также на основе сведений о реагировании правоохранительных органов на результаты проверок контрольно-счетных органов субъектов

Российской Федерации и о результатах совместной работы двух и более органов внешнего государственного финансового контроля.

Результаты анализа позволили сделать вывод об акценте смещения деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в сторону большего проведения экспертно-аналитических мероприятий в ущерб их контрольной деятельности.

Анализ внутреннего государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации был направлен преимущественно на исследование результатов, которые показывают состояние в целом системы органов внутреннего государственного финансового контроля как в отдельно взятом регионе, так и в масштабах всей страны.

С учетом названного признака были рассмотрены результаты по ключевым показателям, в том числе по показателю наличия в регионах самостоятельных органов внутреннего государственного финансового контроля, в зависимости от стадий контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в зависимости от прозрачности результатов деятельности, а также на предмет дублирования полномочий.

Кроме того анализ также был проведен по таким показателям, как динамика количества контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, количества выявленных и устраненных финансовых нарушений, в зависимости от проверенных объектов контроля, а также реагирования правоохранительных органов на результаты работы органов внутреннего государственного финансового контроля.

Исследование практических аспектов государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации позволило установить факт несовершенства механизма разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, в том числе как в рамках горизонтального разграничения полномочий, так и

вертикального. На основе анализа установленных фактов было исследовано действующее разграничение полномочий между указанными органами в части контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, а также сформулированы предложения по совершенствованию на основе использования механизма координации работы органов внешнего и внутреннего контроля и соответственно снижению степени дублирования их контрольных полномочий.

Теоретические и практические результаты исследования послужили основой для разработки инструментов оценки качества контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации с последующей разработкой алгоритма проведения последующей оценки качества контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации с соответствующим обоснованием содержания ее элементов и практической апробацией на конкретных результатах работы органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации.

Определение содержания предложенного методического подхода является принципиально новым для органов внешнего регионального государственного финансового контроля, поскольку вопросу оценки качества уделяется очень мало внимания. При разработке методики были использованы положения стандартов международных организаций финансового контроля, а также существующие стандарты Счетной палаты Российской Федерации и Ассоциации контрольно­счетных органов Российской Федерации.

Практическая апробация предложенной методики была произведена на основе отчетов 24 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, результаты которой были интерпретированы на основе разработанной шкалы дифференциации полученных результатов, позволившей сделать выводы о качестве как подготовки к контрольному мероприятию, так и о качестве его проведения и оформления результатов контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Внедрение предложенной методики позволит органам внешнего государственного финансового контроля получить реальное представление не только об уровне качества проводимых мероприятий, но и сведений для начала проведения работ по устранению установленных нарушений.

Оценка качества граничит с двумя наиболее важными аспектами совершенствования государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся вопросы определения результативности исследуемого контроля, а также разработка основных направлений развития методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов регионов.

Применительно к ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации результативность определена в соответствии с авторской позицией как основная характеристика эффективности рассматриваемого контроля, определение которой направлено на количественное представление полученных результатов контроля на основе расчета совокупности отдельных групп относительных показателей, характеризующих разные аспекты как любого контрольного, экспертно-аналитического и иного мероприятия, так и в целом результаты осуществляемой органом ГФК контрольной и экспертно­аналитической деятельности.

В связи с этим предложены основные факторы, с учетом которых представляется целесообразным осуществлять расчет результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

К их числу можно отнести:

• нацеленность на возможность реального использования критериев и показателей результативности при оценке рассматриваемых итогов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

• реализация возможности определения результативности ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в таких разрезах, как

результативность работы органа ГФК, результативность контрольной и экспертно-аналитической деятельности органа ГФК, результативность отдельных контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий и результативность работы сотрудников органов ГФК в проводимых мероприятиях;

• учет специфики деятельности органов внешнего и внутреннего ГФК;

• внедрение и взаимосвязь результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации с иными составляющими эффективности (экономичность), а также с оценкой качества контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

С учетом указанных факторов был разработан ряд критериев, к числу которых отнесены: обоснованность планирования контроля, масштаб и степень охвата контролем, временные, трудовые и финансовые затраты в результате проведения контроля, результаты контроля, реализация результатов контроля и учет результатов оценки качества контроля.

Каждый из перечисленных выше шести критериев детализирован соответствующими показателями, которые возможно определить на основе исчисления коэффициентов по предложенным алгоритмам. Расчет итогового значения результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с разработанной методикой предлагается определить путем алгебраического суммирования отдельных значений, составляющих тот или критерий.

Преимуществом предложенного варианта расчета результативности контроля за исполнением региональных бюджетов является использование относительных показателей, что позволяет обеспечить сопоставимость показателей результативности контроля в различных регионах.

В целях более комплексной разработки направлений повышения результативности контроля особое уделено внимание также вопросу совершенствования методического обеспечения контроля за исполнением

бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе развитию стандартизации контроля на региональном уровне.

В связи с этим в соответствии с предложенной автором структурой стандартов и направлений их применения сформулированы основные методические аспекты стандартов, структурированные преимущественно исходя из их предназначения (организационные, функциональные и специальные стандарты).

Кроме того, уточнены место и роль применения иных инструментов методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе методических рекомендаций и инструкций, в зависимости от отраслевых особенностей, в зависимости от характера и вида контрольного и экспертно-аналитического мероприятия, в зависимости от объекта контроля, а также в зависимости от вопросов проверки.

С учетом специфики поставленной цели и заявленных основных задач выполнено комплексное исследование теории и методологии, практики, а также направлений повышения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Подготовлены предложения методического характера по оценке достоверности и эффективности использования бюджетных средств в процессе проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств в рамках внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, по разработке инструментов оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, определения его результативности на основе разработанных критериев и показателей, а также основных направлений развития методического обеспечения рассмотренного контроля в части его стандартизации.

Реализация предложенных результатов исследования позволит существенно изменить сложившуюся практику работы органов государственного финансового

контроля субъектов Российской Федерации в условиях реформирования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, а также происходящих изменений в правовом регулировании вопроса в результате внесения ряда поправок в федеральное бюджетное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.