Дефіцит бюджету і державний борг

Бюджетний дефіцит представляє собою різницю між державними доходами і видатками. Це означає, що держава стає позичальником фінансових коштів у населення, банків і підпри­ємств або іншої держави, у міжнародних фінансових організацій.

Економісти схильні вважати, що небезпеку для економіки представляє не дефіцит як такий, а джерела фінансування та при­рода дефіциту. Рівень бюджетного дефіциту визначається як від­ношення обсягу дефіциту до валового внутрішнього продукту, виражене у відсотках. Допустимим або відносно безпечним рів­нем бюджетного дефіциту визнається його значення в межах 2­3 %. Основна небезпека для економіки, що виходить з дефіциту державного бюджету, пов’язана з проблемою інфляції.

За природою бюджетний дефіцит може бути активним і паси­вним. Активний обумовлений законом зростання вартості, пасив­ний — зростанням темпів інфляції. У CPCP дефіцит бюджету був пасивний і у 1991 р. складав 20 % від величини ВВП.

Активний дефіцит бюджету стимулює розвиток країни. На­приклад, на кінець 80-х років у США бюджетний дефіцит скла­дав 50 % від ВВП, це максимальна величина, яка була не пов’язана з економічним спадом. У США тільки у 1997 р. впер­ше після війни доходна частина перевищила витратну на 10 мли дол.

Згідно міжнародних стандартів, бюджетний дефіцит до 3 % ВВП виконує активну функцію в економіці. Фінансові ресурси використовуються не на поточне споживання, а в якості додатко­вого джерела фінансування державних інвестиційних програм. Провідні країни Заходу, в тому числі країни ЄС, здійснюють емі­сію національної валюти в основному через механізми обслуго­вування бюджетного дефіциту, використовуючи відповідні ресу­рси на цілі економічного розвитку. Через відзначені канали формуються механізми «довгих» фінансових ресурсів.

В Україні у 1992—1997 рр. існував надвисокий дефіцитний державний бюджет (13,7—6,6 %), який був одним з визначальних факторів гіперінфляції і накопичення боргової піраміди. У 1999— 2003 рр. у середньостатистичному вимірі мав місце фактично бездефіцитний бюджет, що стало одним з визначальних факторів послаблення боргової залежності держави і стабілізації гривні.

Існує три способи фінансування дефіциту державного бюджету:

1) грошово-кредитна емісія (монетизація);

2) внутрішні і зовнішні позики (боргове фінансування);

3) збільшення податкових надходжень до бюджету.

При грошово-кредитній емісії Національний банк випускає нові гроші, які не забезпечені зростанням товарної маси, і з до­помогою певного кредитного механізму фінансує уряд.

При монетизації дефіциту бюджету держава отримує доход від друкування грошей — сеньйораж. Сеньйораж виникає в умо­вах перевищення приросту грошової маси над приростом реаль­ного ВВП.

Наслідки дуже негативні: розвивається неконтрольована ін­фляція, підриваються стимули для довгострокових інвестицій, розкручується спіраль цін — заробітна плата і заощадження на­селення знецінюються. Даний засіб дає ефекти в короткостроко­вому періоді, але надалі все повертається в старе положення тіль­ки в більших масштабах.

В країнах зі стійкою ринковою економікою 70—80 % емісій­них ресурсів Центральних банків йде на обслуговування бюдже­тного дефіциту. Структуру емісійного процесу НБУ характеризує табл. 11.7.

Іншим засобом покриття бюджетного дефіциту є метод дер­жавних позик — внутрішніх і зовнішніх.

Заборгованість держави громадянам, фірмам і установам даної країни, які є утримувачами цінних паперів, випущених держа­вою, є внутрішнім боргом держави.

Таблиця 11.7

ЧИСТА БЕЗГОТІВКОВА ЕМІСІЯ (ПРИРІСТ ЗА РІК), МЛИ ГРИ

Внутрішні державні позики здійснюються у вигляді продажу державних цінних паперів, позик у позабюджетних фондів (на­приклад, у фонду страхування по безробіттю або пенсійному фо­нду) і одержання кредитів у банків (ця форма фінансування дефі­циту часто порушується місцевою владою).

Заборгованість держави іноземним громадянам, фірмам і установам є зовнішнім боргом держави (табл. 11.8).

Головною хибою державних позик є зростання державного боргу, а його необхідно виплачувати з відсотками. Говорять, що сьогоднішні державні позики — це завтрашні податки.

Якщо дефіцит бюджету фінансується за допомогою випуску державних запозичень, то збільшується середня ринкова став­ка відсотку, що приводить до зниження інвестицій у приват­ному секторі, падіння чистого експорту і частково — до зни­ження споживчих витрат. У підсумку виникає ефект виті­снення, який значно послаблює стимулюючий ефект фіскальної політики.

Таблиця 11.8

ПРОВІДНІ БОРЖНИКИ СВІТУ

(БОРГ ПОНАД 1 МЛРД. ДОЛ.) СТАНОМ НА 01.01.2000 Р.

Боргове фінансування бюджетного дефіциту нерідко розгля­дається як антиінфляційна альтернатива монетизації дефіциту. Однак борговий спосіб фінансування не усуває загрози зростання інфляції, а тільки створює тимчасову відстрочку для цього зрос­тання, що є характерним для багатьох перехідних економік. Як­що облігації державної позики розміщуються серед населення і комерційних банків, то інфляційна напруга виявиться слабшою, ніж при їх розміщенні безпосередньо в Національному банку. Однак Національний банк може скупити ці облігації на вторин­ному ринку цінних паперів і розширити, таким чином, свою ква- зифіскальну діяльність, що сприяє зростанню інфляційного тиску.

У випадку обов’язкового (примусового) розміщення держав­них облігацій у позабюджетних фондах під низькі (і навіть від’ємні) відсоткові ставки, боргове фінансування бюджетного дефіциту перетворюється, по суті, у механізм додаткового опода­ткування.

Якщо борг досягає великих розмірів, то може виникнути стрі­мке зростання відсотку виплат і величина коштів на обслугову­вання боргу може стати настільки великою, що перетворюється на основну статтю витрат держбюджету.

Нинішня економічна ситуація в Україні характеризується сут­тєвим зменшенням відносних (до ВВП) розмірів державного бор­гу, (табл. 11.9) а також зниженням середньозваженої ціни запози­чення ОВДП (з 85,6 % у 1995 р. до 8,1 % в 2003 р.).

Таблиця 11.9

ДЕРЖАВНИЙ БОРГ, % ВВП

Параметри державного боргу України не є критичними. На кі­нець 2002 р. загальний державний борг складав 34,3 %, у тому числі зовнішній — 24,6 % ВВП, і був у 1,9 разів менший, ніж в Угорщині, і у 1,4 рази — ніж у Польщі.

Згідно існуючим розрахункам, максимальні виплати по пога­шенню і обслуговуванню кредиту МВФ будуть приходитись на 2006 р. — 404 млн дол., і 2007 р. — 395 млн дол. (табл. 11.10). Однак ці суми виплат не будуть перевищувати 6 % передбачених міжнародних резервів НБУ.

На початку XXI ст. доволі актуального значення набуває така категорія суспільного життя, як національна безпека, а надто її складові — економічна, фінансова та боргова безпека.

Таблиця 11.10

ЗАБОРГОВАНІСТЬ ПО КРЕДИТАМ МВФ, МЛИ ДОЛ.

Для країн, які відрізняються темпами розвитку економічної системи, показники боргової безпеки також різні. Світовий банк, наприклад, здійснює ранжування країн відповідно до середньо- душових показників ВВП (табл. 11.11).

Ліквідні позиції економіки країни характеризуються співвід­ношенням планованих платежів з обслуговування боргу до експо­рту. Цей показник дає оцінку платоспроможності на найближчу перспективу. Для оцінки довгострокової платоспроможності часто використовується співвідношення дисконтної вартості боргу й ек­спорту. Як переконує світовий досвід, ситуації, пов’язані з держа­вною заборгованістю, часто виходять із-під контролю, якщо ці співвідношення досягають або перевищують діапазони відповідно 20—25 % та 200—250 %. Для України такі межі станом на 01.01.2003 р. становили відповідно 9 та 60 %. Тобто за цими пока­зниками заборгованість України перебуває в безпечних межах.

Таблиця 11.11

КЛАСИФІКАЦІЯ КРАЇН ЗА РІВНЕМ ЗОВНІШНЬОЇ ЗАБОРГОВАНОСТІ (ЗА МЕТОДОЛОГІЄЮ СВІТОВОГО БАНКУ)

NPV — чиста приведена вартість зовнішнього боргу

XGS — експорт товарів і послуг

GNI — ВВП

Базовими показниками, на підставі яких у Міністерстві фінан­сів України приймається рішення про управління державним бо­ргом, є:

• відношення державного боргу до ВВП (критичним рівнем для цього встановлюється діапазон від 60 ⁰% (за методологією МВФ та Маастрихтськими критеріями) до 80—100% (за методологією МБРР)). На 01.01.2003 р. цей показник перебував у межах 35 %;

• відношення державного боргу до доходів державного бю­джету базового року, за яким бюджет затверджений (за методо­логією МВФ граничним значенням цього показника є 300 %). На 01.01.2003 р. цей показник перебував у межах 143 %;

• відношення загальної суми річних платежів по зовнішніх державних боргах до доходів державного бюджету поточного ро­ку, за яким бюджет затверджений (згідно з Маастрихтськими критеріями граничною межею цього співвідношення є 20 %). На 01.01.2003 р. цей показник перебував у межах 16 %;

• відношення загальної суми річних платежів за державним боргом до ВВП (критичним рівнем для нього часто встановлю­ється діапазон 10—15 %). На 01.01.2003 р. цей показник перебу­вав у межах 5 %.

Крім зазначених вище показників, існує ще близько 30 індика­торів, які тією чи іншою мірою характеризують рівень боргової безпеки держави.

До того ж стандартним світовим показником середньозваже­ної заборгованості вважається 15 років, в Україні цей показник має переважно короткостроковий характер і перебуває у межах до 10 років (позитивним винятком є остання єврооблігаційна по­зика, яку було взято під досить низькі відсотки (7,65 ⁰% річних) і на 10 років.)

В існуючій системі управління зовнішнім боргом, яка має інте­рнаціональний характер, використовуються різноманітні моделі реструктуризації, що реалізуються залежно від типів кредиторів та боржників і можуть здійснюватися на базі однієї або комбіна­ції схем (рис. 11.5).

Рис. 11.5. Основні схеми реструктуризації боргів

Серед основних схем реструктуризації зовнішнього боргу за­слуговують на увагу такі шляхи подолання боргової кризи: пере­несення платежів (пролонгація), нові кредити з цільовим призна­ченням оплати минулих боргів, списання боргу, викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку, обмін боргу на акції національ­них підприємств, обмін боргу на національну валюту, сек’юри- тизація (обмін боргу на облігації боржника).

Політика реструктуризації боргу шляхом пролонгації має першочергове значення при розв’язанні проблеми заборгованос­ті. Перенесення строків платежів дає змогу перетворити коротко­термінові та середньотермінові борги у довготермінові, відклав­ши час оплати основної частини боргу. Але така реструкту­ризація боргів здійснюється під високі відсотки, і можливість зберегти фінансові ресурси сьогодні у подальшому призведе до підриву кредитоспроможності зі всіма негативними наслідками.

Ще більш ризиковою є схема реструктуризації через залучен­ня нових кредитів для оплати минулих боргів.

Наступний варіант — списання боргів. Найчастіше подібні механізми застосовуються відносно найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов’язання навіть у віддаленій перспе­ктиві.

Із середини 80-х років XX століття набули поширення рин­кові методи регулювання заборгованості, серед яких провідне місце займає конверсія боргів. Під конверсією розуміють усі ме­ханізми, що забезпечують заміну зовнішнього боргу перед ін­шими видами зобов’язань, менш обтяжливими для боржника (наприклад, конверсія боргу в акції, інвестиції, погашення това­рними поставками, зворотний викуп боргу самим позичальни­ком на вторинному ринку на особливих умовах, обмін на борго­ві зобов’язання третіх країн, взаємозалік та інше). Пік популярності схем конверсії боргів припадає на початок 90-х років XX століття. Серед конверсійних операцій найбільшу пи­тому вагу має схема викупу боргу із вторинного ринку за ціною нижче ринкової (40 % усіх операцій) і конверсія в акції корпо­ративних підприємств (34 % усіх операцій).

Сек’юритизація. Основна ідея сек’юритизації полягає у тому, що країна-боржник емітує нові боргові зобов’язання у вигляді облігацій, які або безпосередньо обмінюються на старий борг, або продаються. У разі продажу отримані кошти використову­ються на викуп старих зобов’язань. Якщо нові цінні папери тор­гуються на ринку з меншим дисконтом, така операція приведе до скорочення загального обсягу заборгованості.

Третій метод фінансування дефіциту державного бюджету — це збільшення податкових надходжень до державного бюджету. Даний метод виходить за рамки власне фінансування бюджетно- го дефіциту, оскільки реалізується у довгостроковій перспективі на базі комплексної податкової реформи, націленої на зниження ставок і розширення бази оподаткування.

Жоден зі способів фінансування дефіциту державного бюдже­ту не має абсолютних переваг перед іншими і не є повністю неі- нфляційним.

Слід зазначити, що кількісна оцінка бюджетного дефіциту і боргу об’єктивно ускладнюється наступними факторами:

1. Звичайно при оцінці величини державних витрат не врахо­вується амортизація в державному секторі економіки, що приво­дить до завищення розмірів бюджетного дефіциту і державного боргу.

2. Важлива стаття державних витрат — обслуговування забор­гованості, тобто виплата відсотків за нею і поступове погашення основної суми боргу. В державні витрати повинні включатися тільки реальні відсотки по державному боргу, а не номінальна величина. При високих темпах інфляції ця погрішність може бу­ти доволі значною. Завищення бюджетного дефіциту пов’язано з завищенням величини державних витрат за рахунок інфляційних відсоткових виплат по боргу.

Реальний дефіцит державного бюджету = Номінальний дефіцит державного бюджету - Величина державного боргу на початок року ? Темп інфляції

3. При оцінці дефіциту державного бюджету на макрорівні, як правило, не враховується стан місцевих бюджетів, які можуть мати надлишки. Нерідко місцеві органи влади цілеспрямовано спотворюють статистичну інформацію про стан місцевих бюдже­тів, щоб знизити податкові відрахування до бюджету.

4. Поряд з вимірюваним (офіційним) дефіцитом держбюджету як в індустріально розвинутих країнах, так і в перехідних еконо­міках, існує його прихований дефіцит, обумовлений квазіфіска- льною (квазібюджетною) діяльністю Національного банку, а та­кож державних підприємств і комерційних банків.

До числа квазіфіскальних операцій відносять:

• фінансування державними підприємствами надлишкової за­йнятості і виплата ставок заробітної плати вищих за ринкові за рахунок банківських позичок або шляхом накопиченої заборго­ваності;

• накопичення в комерційних банках великого портфелю не­діючих позичок, прострочених боргових зобов’язань держпідп- риємств, пільгових кредитів домашнім господарствам. Ці креди­ти сплачуються, в основному, за рахунок пільгових кредитів Центрального банку, причому портфелі «поганих боргів» у пере­хідних економіках є значними;

• фінансування Центральним банком (у перехідних економі­ках) збитків від заходів по стабілізації обмінного курсу валюти, безвідсоткових і пільгових кредитів урядові (на закупівлю пше­ниці, рису тощо) і кредитів рефінансування комерційним банкам на обслуговування недіючих позик, а також фінансування ЦБ сільськогосподарських, промислових і житлових програм за піль­говими ставками.

Прихований дефіцит бюджету занижує величину фактичного бюджетного дефіциту і державного боргу, що нерідко робиться цілеспрямовано, наприклад, перед виборами.