Проекты государственно-частного партнерства, реализуемые на региональном уровне

В США накоплен значительный опыт реализации проектов ГЧП на различных уровнях власти38. В настоящее время более широко государственно-частное партнерство реализуется на региональном и муниципальном уровне.

Активное развитие государственно-частного партнерства на региональном уровне имеет объективные причины. Так, в начале 1980-х годов в бюджетном федерализме США произошли значительные изменения, которые выражались в том, что федеральное правительство уменьшило финансовую поддержку бюджетам штатов и местных органов власти39. В 1978 году поступления в бюджеты штатов и местных органов власти из собственных источников оценивались примерно в 144 млрд долл. (в постоянных ценах 1972 года), а финансовая помощь из федерального бюджета - в 50 млрд долл., в то время как в 1984 году - соответственно 156 млрд и 37 млрд долл. соответственно.

В связи с этим в середине 80-х годов органы власти всех уровней пересмотрели или полностью изменили традиционные формы взаимодействия государственного и частного секторов. Практика реализации проектов ГЧП в США показывает, что всё чаще чиновники местных органов власти и их партнеры в промышленности и торговле садятся вместе, чтобы определить способы строительства, ремонта и организации более эффективной работы инфраструктурных сооружений, необходимых и простым гражданам, и бизнесу.

Примеров этому достаточно в различных регионах страны, где реализуются проекты ГЧП в разных сферах экономики. Так, получению государственных субсидий по Программе стимулирования городского развития, направляемых на возрождение депрессивных городских районов, предшествовал процесс разработки конкретного проекта, включавший технико-экономическое обоснование необходимости его осуществления и тех социально-экономических выгод, которые будут достигнуты после завершения его реализации.

Федеральное правительство, правительства штатов и местные органы власти, оказывая свою поддержку частному бизнесу, не просто стимулировали его, но предоставляли определенную гарантию на случай не совсем удачных экономических последствий осуществления проекта.

Данный вопрос касается не только возможных путей и методов воздействия на деятельность бизнеса, но и в зависимости от результатов проводимой региональной политики позволяет оказывать давление на местный электорат. Вот почему процедуре получения субсидий предшествуют переговоры между всеми эшелонами государственной власти, а также между муниципалитетами и предпринимателями по поводу условий предстоящих расходов каждой из сторон, сроках и объемах финансирования.

Результатом этих переговоров должны явиться юридически оформленные документы, подтверждающие намерения инвесторов вкладывать свои средства в осуществление данного проекта и соответственно создание новых рабочих мест, улучшение общегородской инфраструктуры, необходимость которых для городского хозяйства очевидна. Местные власти со своей стороны обещают создавать благоприятный инвестиционный климат.

В процессе осуществления этих проектов происходило:

? во-первых, усиление положения местных органов управления в системе американского федерализма; ?

во-вторых, расширялись финансовые возможности местных органов власти по реконструкции депрессивных районов; ?

в-третьих, крупные корпорации получали дополнительные прибыли и преференции.

Причем в этих условиях частный капитал был практически избавлен от трудностей изыскания инвестиционных средств. Стоимость же арендуемого или приобретаемого объекта в процессе осуществления проекта оказывалась существенно ниже среднерыночной.

Проведением подобной политики федеральное правительство снимало с себя значительную часть забот по решению внутригородских проблем, перекладывая их на местные органы власти. В то же время оздоровление депрессивных городских районов, расширение их налоговой базы и улучшения местных финансов позволяли средства, полученные в результате проводимой политики городского развития, направлять на решение своих внутренних социально- экономических проблем, уже не полагаясь на помощь федерального правительства.

Расширялось финансирование жилищного строительства, проводилось обучение и переквалификация безработных, улучшалось положение маргинальных слоев населения. В результате сотрудничества власти и бизнеса решались и другие важные с точки зрения местных органов власти проблемы.

Однако всегда серьезным моментом являлась передача прав на землепользование (при реализации проектов ГЧП передача прав осуществлялась на длительный срок без права выкупа). Так, в 80-ые годы в ряде городов США - Бостон (штат Массачусетс), Майами (штат Флорида) - была проведена передача прав на землепользование участков городских территорий на длительный срок с последующим строительством многофункциональных комплексов, либо - Санта Круз (штат Калифорния) - сдача в аренду офисных, торговых площадей с предполагаемой их реконструкцией, прокладыванием дополнительных коммуникаций, строительством транспортных магистралей, оборудованием подъездных путей, автостоянок и облагораживанием городского дизайна.

В процессе переговоров местных органов власти с фирмами, берущими на себя обязательство построить комплекс сооружений, необходимость в котором была согласована с властями, экономически обосновывались и утверждались условия аренды, включающие оценку стоимости земли, стоимость работ по реконструкции и новому строительству, ежегодные отчисления в бюджеты местных органов власти в счет погашения арендной платы за пользование землей, сроки ввода в эксплуатацию.

Оценивалось и возможное расширение местной налоговой базы. В процессе совершения сделки согласовывались юридические права обеих сторон с тем, чтобы уменьшить риск инвесторов.

Наряду с такой формой государственно-частного партнерства, как аренда, в регионах США проводилась реализация других форм, в частности, через систему контрактов в целях формирования интеллектуальной инфраструктуры для развития высоких технологий.

Примером активного оживления экономики региона в процессе использования государственно-частного партнерства может служить возрождение Новой Англии40 (США).

Новая Англия была бедна природными ресурсами, но со временем стала располагать квалифицированной рабочей силой и в начале XIX века превратилась в важнейший промышленный регион, а в конце 70-х годов XX века в район по производству высоко технологической продукции. Большое значение имело наличие крупных капиталовложений, талантливых предпринимателей, и, особенно, создание мощной научной базы в лице колледжей и университетов.

Именно в Новой Англии удалось наладить тесное сотрудничество между высшими учебными заведениями, производителями продукции высокой технологии и государственными органами, что стимулировало всестороннее экономическое развитие региона. При этом следует отметить, что в 1974-75 гг. экономика Новой Англии переживала упадок. Затем ситуация стала постепенно улучшаться, безработица упала и с тех пор она остается ниже среднеамериканского уровня.

Переход промышленной специализации от текстильной и обувной промышленности к высокотехнологичным отраслям происходил наиболее интенсивно в начале 80-х годов и этот процесс в основном завершился. Наибольшее развитие получили производство компьютеров, различного электронного оборудования, самолетов.

Новые отрасли разместили свои предприятия на площадях, принадлежащих ранее текстильным и обувным предприятиям, перепрофилирование промышленного производства было нелегким, но сейчас его успехи уже очевидны. Важнейшим фактором экономического возрождения региона явились научные исследования и разработки, проводившиеся в университетах, и инновации, осуществлявшиеся в частных фирмах выпускниками этих университетов и колледжей.

В ближайшие годы отрасли высокой технологии ожидает конкуренция со стороны фирм, расположенных в других регионах США (южные и западные штаты), где также в последние годы были подготовлены высококвалифицированные кадры и построены предприятия. Поэтому для Новой Англии сейчас главная задача обеспечить высокотехнологичные отрасли большим количеством инженеров- электриков, а также ученых в области компьютеризации различных производственных процессов.

Следует иметь в виду, что в настоящее время система высшего образования Новой Англии расценивается как ее основной капитал. Новая Англия располагает на 50% большим числом высших учебных заведений на душу населения, нежели по стране в целом.

Новая Англия выделяется высоким удельным весом частных вузов. Их здесь в два раза больше, чем в среднем по стране. Ежегодные расходы 260 колледжей и университетов составляют около 6 млрд долл. Концентрация научных учреждений высокого класса (в частности, Гарвардский, Йельский университеты и Массачусетский технологический институт) служит также основным фактором привлечения сюда частного бизнеса.

Следует отметить, что высшим учебным заведениям большую помощь оказывают частные корпорации. Таким корпорациям правительство штата предоставляет крупные налоговые льготы.

Наряду с частными вузами половина студентов учатся в государственных колледжах и университетах. Государство перестало рассматривать финансирование высшего образования как непосильное и второстепенное бремя, признав, что инвестиции в образование - важнейший фактор успешного развития и конкурентоспособности экономики.

Развитие высоких технологий создает базу и для роста числа рабочих мест. В Новой Англии трудится 16% всех занятых в производстве компьютеров, 14% - занятых - в инструментальной промышленности и 10% занятых - в производстве электротехнического и электронного оборудования. В 2400 фирмах, связанных с производством высоких технологий, занято 28% всей рабочей силы обрабатывающих отраслей промышленности региона. Продукция высоких технологий составляет 70% экспорта Новой Англии.

Благодаря экономическому прогрессу Новая Англия имеет один из самых низких уровней безработицы в США - на два пункта ниже общенационального. Личные доходы населения в Новой Англии в начале 80-х годов росли быстрее, чем по стране в целом, а экономический рост в 1982-85 гг. составлял 1,8% против 1,3% в среднем по США. Новая Англия выделяется высокими бюджетными расходами, как на сферу услуг, так и на душу населения.

Государственные и местные расходы из бюджета на душу населения на 11% выше среднего показателя по США. Вместе с тем на частный сектор приходится 2/3 всех расходов на высшее образование.

В связи с этим уместно вспомнить слова известного американского экономиста Питера Дракера, относящиеся к Новой Англии: «Знания становятся важнейшей статьей расходов и главными инвестициями в современную экономику. Знания превратились в центральный ресурс экономики». Именно интеллектуальная инфраструктура является ключевым фактором привлечения фирм высокой технологии и частных инвестиций в конкретные регионы.

Далее необходимо обратить внимание на то, что в США за последние годы в некоторых районах страны по инициативе властей штатов были созданы центры по производству товаров высоких технологий. Эти инициативы были подхвачены государственными и частными группами в других штатах США. При этом акцент был сделан на ту роль, которую сыграли правительства штатов в стимулировании развития отраслей высоких технологий.

Однако на практике отмечается такая закономерность, что правительства штатов вначале стремятся привлечь к этому делу университеты и органы власти на местах, а также частный сектор (между тем как сами университеты и местные власти часто пытаются наладить более тесные и более продуктивные отношения в основном с частным сектором, а не с правительством штата).

Федеральные программы играют, по меньшей мере, непрямую роль в этих инициативах. В одних случаях федеральные власти предоставляют гранты на НИОКР, в других - федеральные органы предлагают консультационную или техническую помощь и во многих случаях подобные инициативы дают возможность по-новому использовать федеральные средства.

Что же касается правительств штатов, то они все активнее поощряют развитие высоко технологичных отраслей, считают их развитие составной частью экономического прогресса в целом. При этом учитывается существующая производственная база штата, его традиционная специализация.

Растущая экономическая значимость технологических инноваций обусловливает необходимость сотрудничества университетов и промышленности. При этом важную роль в рамках реализации сотрудничества играет долгосрочное финансирование НИОКР.

Создание предприятий и фирм высоких технологий возрождает экономику депрессивных районов и городов, дает толчок к модернизации традиционных отраслей, повышению их конкурентоспособности, созданию новых рабочих мест. Одновременно оно служит источником инновационных идей, более экономичных процессов производства. Правда, опасность состоит в том, что за погоней в развитии высоких технологий будут проигнорированы другие, возможно более перспективные варианты экономического развития.

Существует также мнение, что многочисленные инициативы со стороны штатов, местных властей и частного сектора окажутся не скоординированы и дублирующими друг друга.

Инициативы с целью развития высоких технологий проявляются по следующим направлениям. 1)

Стимулирование научных исследований, разработок и передачи технологий путем укрепления связей с университетами, другими научными центрами. 2)

Расширение возможностей для получения образования, переподготовки рабочей силы, привлечения ее из других регионов. 3)

Обучение и помощь в области предпринимательства. 4)

Привлечение финансового капитала. 5)

Выделение земельных участков для создания лабораторий, научных парков, прочей инфраструктуры. 6)

Сбор и распространение информации в основном для привлечения частного сектора к участию в решении общественных проблем.

При наличии всех этих условий необходимо еще тесное сотрудничество и желание государственных и частных организаций свести воедино все эти компоненты для успешного развития высоких технологий.

При этом далеко не все штаты, местности и города располагают условиями для создания высокотехнологичных производств. Этому могут препятствовать климатические условия, особенности местности, наличие поблизости высокотехнологичных центров и т.п. Поэтому немаловажную роль играют традиции сотрудничества частного и государственного предпринимательства, их взаимное доверие и взаимопонимание. Позитивно влияет и стабильный политический климат, наличие посреднической базы, брокеров, организационного механизма, который свел бы воедино лидеров государственного и частного бизнеса.

Одновременно следует отметить, что в отдельных регионах страны имеются факты неудовлетворительной практики реализации проектов государственно-частного партнерства. Например, в Техасе предполагаемый проект государственно-частного партнерства в дорожной сфере (концессионная схема региональной платной дороги) на 183 млн долл. был отменен после массовых протестов и доклада законодательного органа штата Техас, члены которого разошлись во мнении о его полезности41.

В регионах страны также имеются факты кредитных затруднений, в том числе связанные с обслуживанием заемных средств. Например, пребывающий в государственной собственности порт Портленда отказался от планов передачи в аренду контейнерного терминала, ссылаясь на неблагопри-

70

ятные рыночные условия . В условиях ранее рассмотренного системного финансового кризиса подобных отказов от реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства в связи с затруднениями в обслуживании долговых обязательств, по всей видимости, в ближайшей перспективе будет не мало.

Естественно, что на региональном уровне реализуются проекты различной отраслевой и социальной направленности. Но, пожалуй, наиболее интересным может быть рассмотрение конкретного проекта (например, экологического проекта), реализуемого на принципах государственночастного партнерства. 3.3.