Бюджетная и экономическая политика России 2006 - 2010 гг.

Бюджет 2006 г. впервые рассматривался Правительством России как перспективный трехлетний бюджет. Этот позитивный факт означал, что правительство, формируя свою финансовую политику, попыталось мыслить не ситуативно, а перспективно, в координатах трехлетнего периода.

В следующих бюджетных посланиях, на 2007 и 2008 г., основные характеристики проекта федерального бюджета также ориентируются на проект перспективного финансового плана Российской Федерации на трехлетний период.

Необходимо обратить внимание, что перспективный финансовый план и федеральный бюджет 2006, 2007 и 2008 г. формировались на фоне четко выраженной тенденции затухающих темпов роста ВВП. Эта тенденция наметилась еще в 2004 г. и с этих пор продолжает усугубляться (рис. 7).

Рис. 7. Темпы прироста ВВП (в %, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минфина России .

Затухающие темпы роста Правительство России объясняет тем, что воздействие фактора внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявшего высокие темпы роста в предшествующие годы, заметно снижается. Это, как полагает правительство, связано с уменьшением темпов роста цен и физических объемов товаров российского экспорта (рис. 8).

Рис. 8. Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса (в %, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минфина России .

Снижение экспортной составляющей экономики правительство связывало с воздействием ряда факторов.

С одной стороны, базовый сценарий динамики мировых цен на нефть, положенный в основу планов правительства, предполагал их снижение.

Правительство исходило из того, что в 2008-2009 гг. вероятное ослабление спекулятивной составляющей конъюнктуры, а также рост инвестиций и ввод дополнительных мощностей нефтедобычи и нефтепереработки могут привести к снижению нефтяных цен до 48-53 долл. за баррель. Но пока в 2008 г. наблюдается прямо противоположная тенденция — цены на нефть резко выросли.

Первый вариант планов правительства предусматривал, что добыча нефти и газового конденсата к 2008 г. стабилизируется на уровне 490 млн т. Замедление темпов добычи нефти в 2008 г. обусловлено снижением эффективности добычи нефти за счет ухудшения качества сырьевой базы отрасли и сложностью освоения новых месторождений, недостаточно высокой активностью нефтяных компаний в использовании ими финансовых ресурсов в существующих условиях.

Вторую причину замедления темпов экономического роста Правительство России видело в ужесточении инфраструктурных ограничений и превращении их в барьеры экономического роста. Из-за отставания в развитии электроэнергетики и дорожной сети экономика несет прямые потери (рис. 9).

Рис. 9. Динамика ВВП и потребления электроэнергии (млрд кВт-ч., 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

Потребление электроэнергии поднялось до 89% к уровню 1991 г., а в таких динамичных регионах, как Москва, Санкт-Петербург, Калининградская область и ряде других — превысило его. Недостаток сетевых и отчасти генерирующих мощностей в 2008-2009 гг. может привести к существенным потерям в темпах роста.

Третья причина — сокращение предложения трудовых ресурсов (рис. 10).

Рис. 10. Численность населения и занятость в экономике (млн человек, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

С 2007 г. Россия вступила в период абсолютного сокращения населения в трудоспособном возрасте, что в сочетании с растущим дефицитом кадров квалифицированных работников и инженеров становится серьезным барьером роста.

Вместе с тем Правительство России полагает, что в прогнозном периоде произойдут значительные изменения в факторах, определяющих качество экономического роста экономики. Это проявится в замедлении процесса снижения конкурентоспособности отечественной экономики (несмотря на укрепление номинального и реального курса рубля), и будет определяться прежде всего двумя тенденциями (рис. 11, 12):

1) сокращением разрыва между темпами роста импорта и отечественного производства;

2) сближением темпов роста производительности труда и заработной платы.

Рис. 11. Динамика роста импорта и отечественного производства (в %, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

Рис. 12. Динамика роста производительности труда и заработной платы (в %, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

Однако обращает на себя внимание тот факт, что динамика сближения указанных качественных соотношений сама по себе представляет угасающий тренд, т. е. это сближение идет не в сторону роста качественных характеристик, а в сторону их подавления.

Вместо того чтобы наращивать темпы роста производительности труда и объемов промышленного производства их динамика на среднесрочную перспективу практически уравновешивается. Это означает, что Правительство России ориентируется на то, что ни предлагаемые инвестиционные проекты, ни инновационные технологии не приведут ни к модернизации производства, ни к интенсификации отдачи вложенных средств.

Прогнозируемая структура роста ВВП до 2009 г. выглядит по проектировкам Правительства России следующим образом (табл.

Таблица 1

Структура прироста ВВП

Хотя рост ВВП в прогнозном периоде во многом будет определяться ростом внутреннего спроса, однако внутренний спрос по-прежнему будет в значительной степени ориентирован на импорт, рост которого хотя и будет замедляться, но при этом будет опережать рост внутреннего производства (рис. 13).

Рис. 13. Динамика соотношения внутреннего и внешнего спроса (в %, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

Доля импорта товаров и услуг в структуре покрытия внутреннего спроса постепенно снижается (табл. 2).

Таблица 2

Структура источников покрытия прироста внутреннего спроса

Планируемый рост объемов импорта определялся следующими компонентами:

- увеличением темпа роста импорта машин, оборудования и транспортных средств;

- уточнением прогноза цен по топливным и другим минеральным ресурсам.

В результате в структуре импорта доля машин, оборудования и транспортных средств планируется к повышению с 46,3%

в 2006 г. до 55,3% в 2009 г., при некотором снижении доли продовольственных товаров, продукции химической промышленности, металлов и других групп товаров.

Поскольку внутренние факторы все в большей степени будут определять как уровень, так и устойчивость темпов экономического роста, значительно возрастает роль инвестиционной направленности экономического роста как за счет усилий бизнеса, так и вследствие увеличения государственных инвестиционных расходов (рис. 14).

Рис. 14. Сравнительная динамика роста ВВП и инвестиций в основной капитал (в %, 2008—2009 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

Однако средний прирост инвестиций в основной капитал, составлявший по прогнозу на три года 9,3%, пока недостаточен. Он должен быть как минимум в 1,5-2 раза выше. Это связано прежде всего с тем, что по-прежнему сохраняется нерациональная структура использования ВВП.

Несмотря на то, что практически ежегодно Правительство России закладывает в прогнозах рост конечного потребления, фактически эти параметры не выполняются. Так, согласно предыдущим проектировкам доля конечного потребления в 2004 г. должна была составить 68,1%, а в 2005 г. — 69,3%; фактически она составила, соответственно, 66,4 и 65,2%. В перспективном плане

вновь был заложен рост конечного потребления до уровня 68,6% в 2007 г., 71,2% — в 2008 г. и 72,5% — 2009 г.

Этот уровень существенно ниже, чем в развитых странах, например, в Германии уровень конечного потребления составляет 77,4% ВВП, в Италии — 78,4, во Франции — 78,0, в Канаде — 74,1, в США — 83,0%.

На протяжении последних пяти лет Правительство России ежегодно формируя параметры федерального бюджета исходит из необходимости сокращения непроцентных бюджетных расходов, мотивируя это в основном тем, что увеличение данных расходов может привести к инфляционному всплеску. На самом деле структура использования ВВП свидетельствует, что в России существует достаточно большой резерв неудовлетворенного потребительского спроса. И если правительство искусственно сдерживает использование ВВП на конечное потребление, в том числе потребление государственных учреждений, то эта ниша покрывается за счет роста импорта.

Между тем, постулаты экономической теории гласят, что любой импорт, в том числе импорт технологий и инноваций, — это потеря для экономического роста, ибо искажает нормальное движение финансовых потоков в экономике. Кроме того, политика инновационного заимствования существенно снижает степень свободы экономической политики и создает потенциальные угрозы для государственной безопасности.

Аналогичная картина наблюдается и в динамике уровня накопления основного капитала. Этот показатель в российской экономике в ближайшие годы по-прежнему будет значительно отставать от параметров стран, решающих задачи собственной модернизации (не ниже 26-28% ВВП).

Причем проблема не только в низкой доле накопления основного капитала (по данным правительства, в 2007 г. она составляла 19,4%, прогнозы на 2008 г. — 20,4% и 2009 г. — 21,6%), но и в том, что прогнозируется значительное отставание прироста накопления основного капитала от валового накопления.

Таким образом, казалось бы, рост внутреннего спроса улучшает структуру использования ВВП, но на этот рост оказывает существенное влияние такой негативный фактор, как рост непроизводственного накопления (табл. 3).

Таблица 3

Структура использования ВВП, в %

Беспрецедентно высокая доля ВВП в России направляется на экспорт товаров и услуг, по своему размеру она превосходит ресурсы федерального бюджета.

Сами по себе рыночные процессы не способны откорректировать структуру использования ВВП. Это сфера действия государства, его регулирующих функций, в том числе и функции бюджетного обеспечения.

Слабым звеном экономики в ближайшие годы останется промышленность, темпы роста которой все больше отстают от динамики внутреннего спроса.

По мнению Правительства России, улучшение инвестиционного климата может обеспечить в 2008-2009 гг. дополнительный среднегодовой прирост частных инвестиций в размере 1,9%.

Среднегодовые темпы роста инвестиций в основной капитал в 2008-2009 гг. по второму варианту правительства составят 8,9%. Однако необходимо представлять, как распределятся в экономике эти инвестиции. Ведь сдвиги в структуре производства и рынка возможны только при опережающем росте инвестиций в обрабатывающие отрасли, где сейчас сохраняется крайне низкий уровень инвестиционной активности.

По прогнозным проектировкам можно ожидать повышения доли отраслей, выпускающих конечную продукцию, с 39 до 40% промышленного производства в 2009 г., при снижении доли нефтегазового комплекса с 20,5 до 19% (рис. 15).

Рис. 15. Структура промышленного производства (в % к итогу, 2009 г. — прогнозные показатели)

Таким образом, реальной структурной перестройки промышленного производства на перспективу не предусматривается. Доля инвестиций в отрасли конечной переработки остается незначительной, доля инвестиций в сырьевой сектор сокращается незначительно (рис. 16).

При этом со стороны спроса на инвестиции субъектов естественных монополий наблюдается следующая картина, обозначенная в инвестиционных программах компаний. Например, средства, направляемые на инвестиции, заложенные в инвестиционной программе ОАО «Газпром», по оценке Минэкономразвития России, покрывают потребность отрасли в инвестициях в

Рис. 16. Отраслевая структура инвестиций в основной капитал (в %, 2009 г. — прогнозные показатели)

2007- 2009 гг. лишь на 75-80%, несмотря на то, что чистые доходы компании вдвое превышают намеченный объем инвестиций.

Таким образом, инвестиции в сырьевой сектор почти на треть будут покрываться за счет бюджетных средств (табл. 4).

Таблица 4

Инвестиции в основной капитал

Продолжение таблицы 4

* Нижняя граница отвечает собственным оценкам компаний, верхняя — второму варианту прогноза.

Таким образом, говорить о том, что улучшение бизнес-среды и развитие государственного программного подхода играют ключевую роль в ускорении темпов роста в 2008-2009 гг. и в обеспечении поворота от потребительски ориентированного к инвестиционно ориентированному росту экономики, как минимум, преждевременно, а как максимум — вредно, поскольку именно потребительски ориентированный рост экономики — это единственно возможный путь повышения качества экономического роста. При этом инвестиции в основной капитал это лишь необходимый инструмент, результаты использования которого могут либо нормализовать структуру использования ВВП, либо усугубить деформации этой структуры.

При формировании проекта перспективного финансового плана для Минфина России основными задачами бюджетной политики стали:

- последовательное снижение темпов инфляции;

- обеспечение сбалансированности бюджетной системы России в долгосрочной перспективе;

- продолжение политики аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в стабилизационных фондах;

- повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обязательств;

- разработка годового бюджета в строгой увязке с показателями среднесрочного финансового планирования.

Это означает, что никаких новых задач в области государственного финансового регулирования инвестиционных и инновационных стратегий, обеспечивающих новое качество и активизацию темпов роста российской экономики, Минфин России перед собой не ставит.

Однако Минфин России предполагал произвести «финансовый маневр», суть которого заключается в резком увеличении отчислений в стабилизационный фонд. Тот факт, что Минфин России пытается сформировать «ненефтяной бюджет», очистив его от отчислений в стабилизационные фонды, не меняет общую картину сокращения налогового потенциала.

Основной особенностью расходной части перспективного финансового плана является существенное сокращение бюджетных трансфертов бюджетам других уровней: с 12,2% в 2006 г. до 9,0% в 2009 г., а также увеличение отчислений Пенсионному фонду Российской Федерации с 10% в 2006 г. до 14,1 в 2009 г.

В 2007 г. был впервые разработан и принят в качестве закона трехлетний федеральный бюджет на 2008-2010 гг. Основными отличительными особенностями трехлетнего бюджета являются изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, а также выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Фонд будущих поколений создается для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета, что вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Теоретически стабилизационные фонды можно рассматривать как одну из форм внутреннего государственного долга. Причем в управлении этим госдолгом российское правительство допускает те же ошибки, о которых отечественная наука писала в связи с кризисом внешней задолженности развивающихся стран в 80-х гг. ХХ в. В частности, неоднократно делались выводы, что одной из причин долгового кризиса в тот период было нерациональное использование накопленной задолженности: за счет внешних заемных средств не было создано адекватной производственной базы, за счет доходов от которой можно было бы в перспективе обеспечивать обслуживание и погашение задолженности.

Вплоть до настоящего времени средства стабилизационных фондов финансируют развитие экономик зарубежных стран — прямых конкурентов России на мировом рынке.

Разделение стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд будущих поколений[29], как представляется, не только не решит проблемы, но еще больше усугубит ее: нет никаких предпосылок того, что средства Фонда будущих поколений будут использоваться на принципиально иных основаниях, чем это происходит с современным стабилизационным фондом. В то же время использование Резервного фонда на удовлетворение текущих социальных потребностей будет означать фактически «проедание» части накопленных ресурсов без создания материальной базы, которая способствовала бы не только сохранению, но и приумножению средств Стабилизационного фонда.

3.5.