Экономика государственных расходов

Базовые концепции и модели:

- модель перемещения выгод от программ общественных расходов

Обоснование государственного вмешательства в экономику и программ государственных расходов

Ключевыми причинами для вмешательства государства в экономику обычно называют известные из микроэкономиче­ской теории провалы рынка (т.

К провалам рынка традиционно относят несовершенство кон­куренции (монополии, в том числе естественные); необходимость производства общественных благ, которое не в состоянии обеспе­чить рынок; внешние эффекты (экстерналии), не позволяющие рынку производить товары или услуги в оптимальном объеме; асимметрию информации, препятствующую свободной конкурен­ции. В качестве провала рассматривают также неполноту отдель­ных рынков, т. е. ситуацию, при которой в силу тех или иных при­чин спрос или предложение оказываются недостаточными. К изъя­нам рынка можно отнести известные макроэкономические провалы — инфляцию и безработицу. Как показал мировой опыт последне­го столетия, эти проблемы рынок не в состоянии решить самостоя­тельно. Провалы рынка ведут к тому, что экономика функциониру­ет неэффективно, не достигая границы своих производственных возможностей, и поэтому вмешательство государства теоретически может улучшить ситуацию для общества в целом (в смысле дости­жения Парето-эффективности).

Другой важный аргумент в пользу государственного вмеша­тельства — социальная несправедливость. Известно, что первич­ное распределение доходов в любой рыночной экономике обу­словлено изначально неравной наделенностью экономических агентов ресурсами. Тот, кто имеет землю, капитал, семейные связи

и хорошее образование, как правило, получит доход выше, чем тот, кто всего этого лишен. С точки зрения рынка такое рас­пределение как раз и является справедливым — сам рыночный механизм обеспечивает в условиях совершенной конкуренции равный доход на равные инвестиции (будь то земля или капитал, в том числе человеческий).

Цели программ государственных расходов

В теории общественного выбора известны разнообразные подходы к формулировке целевой функции общества, или, как ее называют, функции общественного благосостояния (social welfare function).

Выбор целевой функции — вопрос нормативный, который призваны решать политики, а не экономисты. Для экономистов же практически важны операциональные цели государственных программ. Только обозначив их изначально, можно оценивать эффективность реализации тех или иных мер.

Если придерживаться концепции государства благосостоя­ния, можно вслед за Н. Барром сгруппировать цели программ государственных расходов следующим образом: поддержание эффективности, равенства и практическая осуществимость из­бранных мер.

Эффективность имеет по крайней мере три аспекта.

1. Макроэффективность. Оптимальная доля ВВП должна вы­деляться для финансирования отдельных программ государ­ственных расходов так, чтобы не возникало искажающих эффек­тов, например взрывного роста издержек производства и цен.

2. Микроэффективность. Политика должна строиться таким образом, чтобы ресурсы, направляемые государством на те или иные нужды, распределялись эффективно между денежными

и натуральными пособиями, между отдельными видами образо­вания, медицинского обслуживания и т. п.

3. Мотивация. Структура социальных институтов, схемы их финансирования и система трансфертов должны строиться таким образом, чтобы минимизировать искажающее влияние на пред­ложение труда и занятость, а также на сбережения и инвестиции.

4.

- помощь бедным. Есть некий минимальный жизненный стандарт, ниже которого не должно опускаться ни одно домохо­зяйство. Целью государства может быть либо полное устранение бедности, либо ее сокращение. Определение самой черты бедно­сти — нормативный вопрос. Коль скоро черта бедности опреде­лена, эффективность системы помощи может измеряться как до­лей бедных домохозяйств, так и суммарной нехваткой средств для преодоления черты бедности, а также продолжительностью пребывания бедных семей в этом состоянии;

- социальное страхование. Неожиданные и значительные по масштабам снижения жизненного уровня должны страховать­ся государством. Это основная цель пособий по безработице и медицинского страхования. В качестве оценки эффективности подобных выплат используют обычно так называемую норму за­мещения (replacement ratio), т. е. соотношение пособия и прежне­го дохода;

- «сглаживание» доходов. Государство с помощью специаль­ных социальных институтов должно давать возможность гражда­нам перераспределять доходы между разными периодами жиз­ненного цикла. Сюда относятся и пенсионные схемы (перерас­пределение доходов во времени для одного поколения или пере­распределение доходов между поколениями — от работающих к неработающим), и выплаты молодым семьям с детьми, финан­сируемые за счет налогов.

5. Сокращение неравенства требует достижения вертикаль­ной и горизонтальной эффективности:

- вертикальная эффективность предполагает перераспределе­ние доходов в сторону семей с относительно более низким уров­нем жизни. Система пособий должна и таком случае строиться

дифференцированно по отношению к разным типам семей. При­мер — пособия с проверкой нуждаемости, категориальные посо­бия, если известно, что данная категория семей относится к низ­кодоходным, прогрессивное налогообложение. Основная идея вертикальной эффективности — неодинаковое отношение к не­одинаковым семьям (индивидам);

- горизонтальная эффективность означает, наоборот, равное отношение к равным.

6. Социальная интеграция, в отличие от названных и более очевидных экономических целей, предполагает более широкий социальный контекст. Получение тех или иных видов социальной помощи не должно унижать достоинства индивида. С точки зре­ния У. Бевериджа, индивид должен рассматривать социальное обеспечение не как проявление благотворительности по отноше­нию к нему, но как заслуженное право. В этом смысле предпо­чтительны программы обязательного социального страхования, когда все граждане делают определенные взносы, которые и ста­новятся условием получения того или иного пособия. Денежные пособия, а также медицинское и пенсионное обеспечение должны быть построены таким образом, чтобы укреплять общественную солидарность. Насколько это возможно, пособия не должны зави­сеть от социально-экономического статуса индивида и должны давать возможность всем гражданам в равной мере участвовать в жизни общества.

Практическая осуществимость принятых мер государствен­ной политики во многом определяется ясностью, понятностью самой системы, четкостью ее структуры и, как следствие, воз­можно более низкими административными расходами, а также отсутствием возможности для злоупотреблений.

Формы государственного вмешательства и виды расходов

Государственное вмешательство в экономику выступает в самых различных формах. В первую очередь нужно сказать о законодательном регулировании. Государство может регулировать

качество производимых в экономике товаров и услуг (например, ли­цензируя определенные виды деятельности), а также их количество (например, принимая законы об обязательном среднем образовании или об обязательном страховании). В определенных рамках госу­дарство в рыночной экономике регулирует и цены (например, уста­навливая законодательно минимальную зарплату, максимальные цены на жилье или услуги общественного транспорта).

Кроме законодательных мер, широко используются инструмен­ты финансового регулирования. Это налоги (например, налог на за­грязнение окружающей среды для предприятий) и субсидии произ­водителям (например, на транспорте или в сельском хозяйстве).

Помимо этого, государство может выступать в рыночной экономике как один из производителей. Оно берет на себя произ­водство товаров и услуг, которые в экономической теории отно­сят к общественным или смешанным благам. Эти блага, как пра­вило, обладают особой социальной значимостью (merit goods'). Например, в большинстве стран мира государство само выступа­ет «производителем» образовательных услуг, часто и медицин­ских. Национальная оборона, экологическая безопасность отно­сятся к разряду чистых общественных благ и могут обеспечи­ваться только государством.

И, наконец, государство осуществляет трансферты дохода населению, как связанные с определенным видом потребления (например, жилищные субсидии), так и не зависящие от типа по­требления — денежные трансферты (например, пособия мало­обеспеченным семьям).

Основные виды государственных расходов соответствуют целям регулирования:

- финансирование государственных учреждений, организа­ций, предприятий;

- государственные закупки в частном секторе экономики;

- поддержка отдельных отраслей (предприятий) экономики (частного сектора);

- финансирование программ социального страхования и со­циальной помощи;

- обслуживание государственного долга.

Экономические последствия государственных расходов

Решая те или иные задачи с помощью программ государ­ственных расходов, любое государство сталкивается с проблемой противоречия социальной и экономической эффективности. Ча­сто движение в сторону социального равенства приводит к поте­рям экономической эффективности.

Сфера действия общественных расходов не всегда совпадает с кругом непосредственных получателей помощи. В такой ситуа­ции реципиенты (целевая группа) получают меньше, чем потрачено государством на данную программу и, наоборот, лица, не входив­шие в круг реципиентов, получают выгоду. В этом случае говорят о перемещении выгод от программ общественных расходов.

Вместе с тем государство может планировать социальные меры так, что непосредственными (первичными) получателями бюджетных средств будут одни экономические агенты, а в ре­зультате перемещения выгод помощь получит именно та катего­рия населения, которой она первоначально и адресовалась.

Задача государственной политики — распределить средства таким образом, чтобы, достигая социальных целей, минимально снижать экономическую эффективность. В частности, решению этой задачи служит переход (там, где это возможно) к социаль­ным программам, основанным на страховых принципах.

Основные теоретические аргументы в пользу государственной поддержки

Экономисты и политики называют ряд аргументов в пользу поддержки:

1. Отдельные программы объясняют соображениями нацио­нальной безопасности или говорят, что та или иная отрасль (сфе­ра) экономики чрезвычайно важна с точки зрении «национальных интересов» страны.

2. Другая группа аргументов касается развития внешней тор­говли. Часто их относят к поддержке сельского хозяйства, которая существует в той или иной форме во всех развитых странах мира. В частности, говорят о необходимости стабилизации уровня сель­скохозяйственного производства и сокращения импорта, что позво­лит улучшить платежный баланс страны. Поскольку объем выпуска

в сельском хозяйстве сильно зависит от природно-климатических факторов, неподвластных человеку (и непредсказуемых), то госу­дарственная поддержка и меры, ограничивающие импорт и стиму­лирующие экспорт, помогают сохранить стабильность на внутрен­них продовольственных рынках. Кроме того, селективная государ­ственная поддержка новых, растущих отраслей экономики может повысить их конкурентоспособность на мировых рынках за счет со­кращения издержек производства. Таким образом, государство мо­жет целенаправленно создать сравнительные преимущества для от­дельных отраслей (предприятий), способствуя развитию междуна­родной торговли и улучшению платежного баланса страны.

3. Поддержание доходов и занятости в отдельных отраслях (предприятиях) или регионах.

4. Поддержание и сохранение определенных видов производ­ства и территорий.

Формы расходов государства

Государственные расходы по поддержке частных предпри­нимателей могут принимать различные формы, но в самом общем виде их можно определить как субсидии.

Субсидия — помощь со стороны государства частным произ­водителям иди потребителям, которая предоставляется на без­возмездной основе да счет других экономических агентов. При этом важно подчеркнуть, что предоставление помощи пред­полагает определенное изменение рыночного поведения получа­теля субсидии, т. к. в результате изменяются цены или себестои­мость товаров, услуг или факторов производства. Цель субсидии — мотивировать или, наоборот, ограничить рост объемов выпус­ка, спроса, предложения, потребления, использования тех или иных товаров, услуг, производственных факторов.

Субсидии могут принимать разнообразные формы:

• прямых денежных выплат (субсидий);

• косвенных субсидий в виде:

- сокращения налоговых обязательств (льготного налогооб­ложения);

- льготных кредитов и государственных гарантий под эти кредиты;

- предоставления товаров и (или) услуг по ценам ниже ры­ночных;

- государственных закупок товаров или услуг по ценам выше рыночных;

- определенных норм регулирования.

Субсидия — это трансферт от государства частному произ­водителю с целью изменить рыночное поведение последнего. Важно подчеркнуть, что финансовая помощь государства моди­фицирует, но не заменяет полностью функционирование частных рынков (в том числе рыночные цены). Субсидия, однако, связана с рыночной ценой или объемом выпуска: она рассчитывается обычно на единицу объема или в процентах к рыночной цене. Кроме того, субсидия, хотя и является безвозвратной, строится по принципу quid pro quo (something for something),т. е. требует в ответ определенного поведения рыночного агента (получателя) на определенном рынке. Все эти свойства отличают субсидии и от прямого производства общественных благ, и от «несвязан­ных» денежных пособий по социальной помощи.

В зависимости от формы субсидии характеризуются опреде­ленными особенностями.

Прямые денежные выплаты. Это самая простая и распро­страненная форма субсидий, при которой производитель, дей­ствующий в определенной сфере экономики, получает денежные выплаты от государства. Причем объем финансовой помощи воз­растает, если он активизирует свою деятельность (наращивает объем выпуска).

Льготное налогообложение. Фактически это косвенная суб­сидия в форме пониженных налоговых ставок. Льготное налого­обложение применяется в случае, если производитель действует в определенной области (отрасли, регионе) или производит ка­кой-то конкретный вид продукции, который государство считает предпочтительным. Этот вид субсидий может применяться также для стимулирования определенных видов деятельности (поведе­ния) частного предпринимателя.

Субсидии в натуральной форме. Когда государство продаст частным производителям товары (услуги) по ценам ниже рыноч­ных, оно фактически выдает субсидию в натуральной форме.

Производитель получает больше товара, чем он мог бы купить на частном рынке за те же деньги. Этот «излишек», оцененный по фактической рыночной цене, может рассматриваться и как косвенная денежная субсидия. Вместе с тем, выбирая форму натуральной субсидии, государство стремится стимулировать определенный тип поведения реципиента.

Закупочные субсидии. Государство может покупать у част­ных производителей их товары (услуги) по ценам выше тех, что сложились на рынке, если стремится стимулировать данный вид деятельности.

2.2.