Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, на муниципальном уровне

Внедрение БОР может осуществляться в различных формах в зависимости от специфики муниципального образования, имеющегося кадрового потенциа­ла, сложившихся управленческих традиций.

- целевые программы;

- доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОН- Ды);

- обоснования бюджетных ассигнований (ОБАСы);

- муниципальные задания;

- реестр расходных обязательств.

Целевые программы делятся на два вида:

- долгосрочные целевые программы;

- ведомственные целевые программы.

Применительно к долгосрочным целевым программам установлены сле­дующие процедуры:

- долгосрочные целевые программы утверждаются местной администраци­ей;

- долгосрочные целевые программы должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта решения о соответствующем бюджете в законодательный орган;

- объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается решени­ем о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соот­ветствующей каждой программе целевой статье бюджетных расходов;

- по каждой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективно­сти ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о со­кращении финансирования либо о досрочном прекращении реализации отдель­ных программ.

Что касается ведомственных целевых программ, то их регулирование в БК РФ носит самый общий характер - установлено, что разработка, утверждение и реализация этих программ осуществляются и порядке, установленном Прави­тельством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ либо ме­стной администрацией соответственно.

Выделяются два вида ведомственных целевых программ: утверждаемая ведомственная целевая программа (целевая программа ведомства) и аналитиче­ская ведомственная целевая программа.

Целевая программа ведомства должна содержать:

- паспорт программы согласно установленной форме;

- характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется пу­тем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесо­образность и необходимость решения на ведомственном уровне;

- основные цели и задачи программы;

- описание ожидаемых результатов и целевых индикаторов реализации программы;

- перечень и описание программных мероприятий;

- срок реализации программы;

- описание социальных, экономических и экологических последствий реа­лизации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;

- оценку эффективности расходования бюджетных средств;

- методику оценки эффективности программы;

- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

- описание системы управления реализацией программы.

Применительно к аналитической программе ведомства необходимо ука­зать:

- цели программы, описание целевых индикаторов с количественными по­казателями решения конкретной тактической задачи по годам;

- обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из бюдже­та на реализацию программы.

Планирование ассигнований на реализацию муниципальных целевых про­грамм должно осуществляться по следующим правилам. Новые программы должны рассматриваться в качестве принимаемых расходных обязательств, объем их финансирования должен определяться одновременно с планировани­ем ассигнований на иные принимаемые обязательства (например, новые инве­стиционные проекты), т.е. в процессе утверждения перспективного финансово­го плана. Объем финансирования программ, начатых в текущем или предыду­щие годы, в целях обеспечения стабильности их финансирования должен опре­деляться в составе бюджета действующих обязательств.

Утверждение муниципальных целевых программ необходимо осуществ­лять либо в соответствии с действующим порядком, т.е. нормативным право­вым актом местной администрации, либо, что более предпочтительно в целях повышения их статуса, представительным органом муниципального образо­вания.

Для методического руководства процессом подготовки и оценки муници­пальных целевых программ необходимо создание комиссии местной админист­рации по повышению результативности бюджетных расходов. В состав комис­сии кроме руководителей главных распорядителей бюджетных средств должны входить депутаты, представители территориальных подразделений региональ­ных органов государственной власти, независимые эксперты и представители общественности. Председателем комиссии должен быть глава муниципального образования либо его заместитель.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) - это документ, позволяющий в систематизированном виде увязать цели, задачи и показатели результативности деятельности субъекта бюджетного планирова­ния на среднесрочный период и выделяемые ему бюджетные ассигнования.

В соответствии с принятыми на федеральном уровне методическими до­кументами ДРОНД должен включать в себя следующие разделы, характери­зующие деятельность субъекта бюджетного планирования:

- цели, задачи и показатели деятельности;

- расходные обязательства и формирование доходов;

- бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

- распределение расходов по целям, задачам и программам;

- результативность бюджетных расходов.

Обоснования бюджетных ассигнований определяются как документ, ха­рактеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (оче­редном финансовом году и плановом периоде). ОБАС должен носить более

конкретный характер, чем ДРОНД в том виде, в каком он отвечает требованиям методических документов, принятых на федеральном уровне. В частности, он должен раскрывать результативность бюджетных расходов в первую очередь с точки зрения показателей непосредственных, а не конечных результатов.

Муниципальные задания являются обязательными к применению муници­пальными образованиями с 2009 г. Муниципальное задание должно влиять на финансирование бюджетных учреждений и других некоммерческих организа­ций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг.

- выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательст­вам, исполнение которых необходимо для выполнения муниципального зада­ния;

- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющих­ся потребителями соответствующих услуг;

- показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказывае­мых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг;

- порядок оказания муниципальных услуг физическим и (или) юридиче­ским лицам;

- предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмот­рено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их ус­тановления;

- порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности об исполнении муниципального задания.

Наряду с инструментами, которые можно непосредственно отнести к ме­ханизмам реализации БОР, ряд предусмотренных на федеральном уровне ре­форм создают наиболее благоприятные условия для внедрения результативно­ориентированного бюджетирования, хотя и не могут быть отнесены к его фор­мам. К наиболее важным предпосылкам внедрения БОР на местном уровне можно отнести следующие:

- раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

- формирование реестра расходных обязательств;

- внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг;

- наличие программы социально-экономического развития муници­пального образования.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств не предполагает в обязательном порядке реализацию результативно­ориентированного бюджетирования, поскольку и тот, и другой процесс могут осуществляться традиционными методами, без учета результативности осуще­ствления расходов. В то же время принципиальные шаги по повышению ре­зультативности расходов связаны в первую очередь с выделением бюджетных

ассигнований из бюджета принимаемых обязательств. Именно за данные сред­ства может осуществляться конкуренция между субъектами бюджетного пла­нирования, создавая стимулы к росту результативности и эффективности бюд­жетных расходов.

Формирование реестра расходных обязательств также не является элемен­том БОР, поскольку предполагает обеспечение нормативно-правового закреп­ления расходов бюджетов, а не их целевой направленности. Однако этот инст­румент необходим для раздельного планирования действующих и принимае­мых обязательств, так как именно на основе реестра осуществляется планиро­вание действующих обязательств.

Внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг предпо­лагает переход к нормативно-целевому финансированию, субсидированию по­требителей и т.п.

Переход к БОР предполагает перенос акцента с содержания бюджетных учреждений на предоставление бюджетных услуг. Тем самым эффективность данного перехода во многом зависит от того, как будут выстроены отношения с поставщиками услуг, в частности от используемых подходов к их фи­нансированию. Применение методов финансирования, альтернативных смет­ному, создает предпосылки для ориентации поставщиков услуг на потребителя, а также для конкуренции между различными поставщиками услуг. Сами по се­бе новые методы финансирования могут применяться и при отсутствии целепо­лагания на уровне субъектов бюджетного планирования и других элементов БОР. Однако они создают предпосылки для обеспечения ориентации на резуль­тат поставщиков бюджетных услуг в том случае, если механизмы БОР внедря­ются на уровне субъектов бюджетного планирования.

Программа социально-экономического развития муниципального образо­вания на среднесрочную перспективу должна отражать:

- результаты деятельности местной администрации в отчетном периоде;

- цели и задачи местной администрации в текущем и среднесрочном пе­риодах и планируемые значения показателей их реализации в плановом перио­де;

- комплекс мер по достижению целей деятельности местной администра­ции.

Перечень плановых документов местной администрации необходимо так­же дополнить Стратегией социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочную перспективу, охватывающей 10-летний период. Необходимость отдельного от среднесрочного долгосрочного планирования обусловлена двумя факторами. Во-первых, тем, что последствия многих теку­щих мероприятии местной администрации не могут выявиться в среднесрочном периоде. Мероприятия, которые оправданы в среднесрочной перспективе, мо­гут быть сопряжены с негативными эффектами в долгосрочной, и наоборот. Во- вторых, тем, что удлинение горизонта планирования повышает вероятность ошибок в прогнозе, а потому долгосрочное планирование бессмысленно осуще­ствлять на том же уровне конкретизации, что и среднесрочное. В этой связи стратегия социально-экономического развития должна составляться в более общем формате по сравнению с Программой социально-экономического разви­тия на среднесрочную перспективу.