Использование средств Стабилизационного фонда {Резервного фонда и Фонда будущихпоколений) России: итоги и проблемы
В России с целью снижения зависимости национального финансового рынка страны от экспортной выручки в 2004 г. в составе федерального бюджета был создан новый инструмент финансового регулирования - Стабилизационный фонд РФ.
В 2000 г., впервые за годы реформ, вследствие резкого скачка общемировых цен на нефть (до 40 долларов за баррель) федеральный бюджет впервые был сведен с профицитом. В этом же году были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ в форме исключения статьи 88, которой запрещалось формирование профицита и предусматривались меры по его преодолению (увеличение бюджетных расходов, сокращение государственных заимствований, продаж государственного имущества и использования госрезерва, расширение применения налоговых льгот, снижение налоговых ставок и даже отмена налогов). Теперь Бюджетный кодекс РФ не исключает формирование профицита. Поэтому с 2000 г. бюджетный профицит ежегодно формировался во все возрастающем объеме. Аккумулируемый дефицит нужно было оформить в Стабилизационный фонд. При разработке проекта федерального бюджета на 2004 г. были внесены соответствующие изменения в статью 96 Бюджетного кодекса РФ (в редакции действовавшей в 2004 г.).Поскольку использование средств Стабилизационного фонда выходит за пределы одного финансового года, то его следует рассматривать как средство средне- и долгосрочной политики бюджетных расходов. Однако на практике он пока таковым не стал. Возможно это только при условии финансирования из средств Стабфонда инвестиций инновационной направленности, имеющих в качестве целевой установки модернизацию национальной экономики для более быстрого и эффективного решения всей совокупности социальных проблем. Поэтому вполне допустимо финансирование госзакупок инновационного характера из средств Резервного фонда в расширение базы бюджетного финансирования инвестиций для ускорения темпов модернизации национального хозяйства.
К источникам формирования Резервного фонда РФ и Фонда будущих поколений относятся:
- дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения цены на нефть базового уровня (20 долларов за баррель), с последующими пересмотрами этой величины. В 2006 г. базовая цена за баррель нефти была поднята до 80-90 долларов;
- остатки средств федерального бюджета на начало года.
Другими словами, заранее планируемый с 2000 г. профицит федерального бюджета уходил ежегодно в Стабилизационный фонд РФ. Получается, что, планируя профицит, т. е. заранее планируя более низкие бюджетные расходы по сравнению с возможностями, предоставляемыми доходной базой госбюджета, государство все активнее «уходит» от финансирования потребностей развития национальной экономики, передавая ее финансирование в руки частного бизнеса и сворачивая систему финансирования госзакупок в этой сфере. Однако объем реальных финансовых потребностей, связанных с обеспечением простого и расширенного воспроизводства в масштабе национальной экономики, нарастает, поскольку:
- накапливаются потребности возмещения выбытия основных средств в государственном секторе в связи с их недопустимым для нормальной экономики уровнем морального и физического износа;
- слабо контролируемая и достаточно высокая инфляция обесценивает финансирование бюджетной сферы и диктует либо необходимость индексации расходов, либо дополнительное финансирование;
- изменение внешнеполитических условий требует государственных инвестиций в развитие новых инфраструктурных сетей. Частным, но ярко иллюстративным примером является вызванная политикой стран Балтии переориентация железнодорожных перевозок на балтийскую паромную переправу, а транспортировки энергоресурсов - на прокладываемый по дну Балтийского моря трубопровод;
- систематическое недофинансирование из бюджета ряда отраслей (например, национальной обороны, науки, образования, здравоохранения, культуры, государственного сектора экономики при практической нереальности альтернативных частных функциональных схем финансирования этих отраслей).
Все это при огромных размерах Стабилизационного фонда стало фактором накопления дефицита финансирования.Вместе с тем Федеральный бюджет в целом и любая статья его расходов - это объекты законодательной деятельности, т. е. так называемого публичного финансового менеджмента. Но в России в последние годы вопросы управления государственными финансами выведены из области публичного менеджмента и регулируются лишь подзаконными актами. Это прежде всего относится к Стабилизационному фонду РФ.
Нормативных актов, регламентирующих управление средствами Стабилизационного фонда РФ до осени 2004 г. не было принято, в связи с чем крайне обострилась проблема инфляционного обесценения накопленных ресурсов, в которых испытывает огромную потребность весь государственный сектор экономики. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 508 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» были установлены правила управления им и сроки разработки и утверждения дополнительных нормативных актов, касающихся:
- нормативной валютной структуры инвестиционного портфеля и пределов допустимых отклонений от нее, расчетов размеров инвестиционного портфеля, показателей риска и доходности инвестиционных портфелей;
- заключения договоров с Банком России о передаче ему отдельных полномочий по управлению средствами фонда, их учету в иностранной валюте, а также заключения депозитарного договора.
В 2006 г. было принято новое постановление Правительства РФ по вопросу управления средствами Стабилизационного фонда РФ, предусматривающее его более активное использование не только как инструмента долговой политики, но и как инструмента инвестирования временно свободных денежных средств в целях обеспечения их прироста. Объем фонда растет очень быстрыми темпами. В 2004 г. он составлял 349,74 млрд, рублей; в 2005 г. - 574,4 млрд, рублей; в 2006 г. - 719,5 млрд, рублей, т. е. за три года имело место фактическое удвоение объема Стабфонда. Согласно расчетам на конец 2007 г.
Стабилизационный фонд РФ1, как накопленный профицит, составил 4,2 трлн, рублей, что равно практически всей расходной базе федерального бюджета-. Расчет формирования Стабилизационного фонда в 2007 г. представлен в табл. 5.1.В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ, средства Резервного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении мировых цен на энергоносители ниже базового уровня, а также на иные цели, в случае если средства, накопленные в Резервном фонде РФ, превысят 500 млрд, рублей. [47] [48]
Таблица 5.1
Формирование Стабилизационного фонда РФ в 2007 г.* (в млн. долл.)
| Объем Стабилизационного фонда РФ по состоянию на 1 января 2006 г. | 1459,0 |
| Прогнозируемый объем поступлений в 2006 г. - всего | 1703,5 |
| В том числе: | |
| за счет дополнительных доходов всего | 1703,5 |
| Из них: | |
| НДПИ (нефть) | 690,3 |
| экспортная пошлина (нефть) | 1013,2 |
| Прогнозируемый объем использования в 2006 г. - всего | 614,6 |
| Из них плановое и досрочное погашение внешнего долга РФ | 614,6 |
| Итого объем Стабилизационного фонда на 1 января 2007 г. | 2547,9 |
| Прогнозируемый объем поступлений в 2007 г. - всего | 1690,7 |
| В том числе: | |
| НДПИ (нефть) | 629,1 |
| экспортная пошлина (нефть) | 1061,6 |
| Итого объем Стабилизационного фонда на 1 января 2008 г. | 4238,6 |
* Источи ик: www. minfin. г u
Вместе с тем новый порядок управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений (Правительством РФ и Банком России) предусматривает, что средства фонда могут размещаться в долговых обязательствах иностранных государств и в акциях отечественных и зарубежных компаний. Очевидно, что такой порядок управления средствами фондов представляет собой узаконенную форму вывоза государственного капитала из России. «Роскошь» наращивать средства Стабилизационного фонда, размещая их на мировом финансовом рынке, может позволить себе Норвегия, которой не нужно проводить государственную финансовую политику инвестирования в национальную экономику. Норвежская экономика - это промышленно развитая экономика. Вывоз средств фондов из России противоречит национальным экономическим интересам, так как российская экономика нуждается в возрождении на инновационной основе, без чего невозможен качественный экономический рост.
На наш взгляд, нынешний объем Резервного фонда и Фонда будущих поколений выходит далеко за пределы объективной необходимости стабилизации доходов госбюджета в случае снижения мировых цен на нефть. Очевидно, их дальнейшее наращивание не только закрепляет, но и акселирирует инвестиционный застой в российской экономике. Фонды до сих пор не стали инструментом средне- и долгосрочной публичной (то есть под контролем органов власти) финансовой политики, направленной на существенное увеличение инвестиций государства в экономику, т. е. создание хорошо отработанной системы бюджетного финансирования госзакупок в этой сфере.
Нам представляется целесообразным на современном этапе формирования Резервного фонда РФ определить верхний предел его формирования, пределы использования на финансирование госзакупок в экономике, а также пределы использования на реализацию его стабилизирующей (страховой) функции. Средства Резервного фонда, инвестированные в национальное хозяйство, должны, по нашему мнению, быть на уровне, обеспечивающем среднегодовые темпы экономического роста не менее, чем на 7,5%. Такой темп роста необходим для удвоения российского ВВП за ближайшие десять лет. Только при использовании средств Резервного фонда для государственного инвестирования в экономику можно рассчитывать на то, что горизонт бюджетного планирования выйдет за пределы одного года и станет действительно среднесрочным (трехлетним). Подтверждением невнимания государственного финансирования к инвестициям в различные отрасли экономики стали многочисленные техногенные катастрофы практически на всех видах транспорта, в энергетике, в жилищном хозяйстве.
Заслуживают также внимания многочисленные предложения российских экономистов о целесообразности использования рентных доходов, каковыми являются и доходы от экспорта энергоносителей, на финансирование госзакупок на социальные цели. В апреле 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены существенные изменения, связанные с делением Стабилизационного фонда РФ на две части и фактическим упразднением его как самостоятельной структуры. Теперь экспортные доходы от продаж энергоносителей напрямую будут поступать в Резервный фонд и в Фонд будущих поколений. Первый предполагается довести до 10% ВВП. Второй должен стать гарантом поддержания Резервного фонда на достаточном уровне после трансфертов из него в федеральный бюджет. Но для придания обоим фондам реально стабилизирующихся функций необходимо отказаться от неправильной на данный момент экономического развития России идеи получения валютного дохода как цели инвестирования средств фондов в операции на мировом финансовом рынке. Актуально в настоящий момент использовать финансовые ресурсы Резервного фонда РФ для среднесрочного инвестирования в государственные и негосударственные хозяйственные образования для совместной реализации особо значимых экономических проектов.
Важно не забывать, что бюджеты большинства регионов остаются дотационными. Основная причина неизбежности такой ситуации - недостаток доходов в связи с низкой рентабельностью производства, требующего инвестиций. Поэтому для активизации инвестиционного процесса в регионах важно было бы законодательно оформить передачу части средств Резервного фонда в Инвестиционный фонд, а части средств Фонда будущих поколений - в бюджетный фонд регионального развития.