Опыт зарубежных стран по использованию аналогов фондов национального благосостояния
Образование Стабилизационного фонда1 в России было связано со следующими обстоятельствами. В связи с необходимостью создания резерва финансирования социальных функций государства федеральный бюджет, начиная с 2000 г., ежегодно утверждается с профицитом.
Фактический объем профицита в процессе исполнения бюджета оказывается существенно больше предусмотренного законом. В частности, в 2005 г. профицит планировался в размере 278 млрд, рублей, а фактически превысил 1,5 трлн, рублей. Весь накопленный профицит аккумулировался в Стабилизационном фонде РФ. Очевидно, что он представляет собой солидный резерв не только создания базы для развития будущих поколений страны, как было заявлено при создании фонда. Из средств Стабилизационного фонда можно и целесообразно было бы расширять бюджетное финансирование капитальных вложений, что способствовало бы восстановлению и динамичному развитию современной российской экономики. Это в свою очередь стало бы базой для успешного существования будущих поколений. Не плохо было бы учитывать опыт других стран, имевших в силу тех или иных обстоятельств профициты государственного бюджета и образовывавших или не образовывавших стабилизационные фонды. Например, Франция в1 В новой редакции (статьи 969 и 96ю).
Бюджетного кодекса РФ
Резервный фонд и Фонд будущих поколений
период с 1991 по 1998 г. имела вследствие экономического подъема ежегодные значительные размеры профицита государственного бюджета. Стабилизационный фонд не создавался, но ежегодно проводились через средства массовой информации (в основном телевидение) опросы общественного мнения налогоплательщиков о том, как наиболее целесообразно потратить финансовые ресурсы профицита. Интересно, что в результате таких опросов в основном производилось дополнительное финансирование госзакупок в социальной сфере: закупка оборудования (компьютеры) и выполнение ремонтных работ для школ (ремонт школьных помещений, строительство школ); улучшение состояния и содержания домов престарелых (покупка и установка кондиционеров, специальных кроватей, медицинского оборудования) и т.
п. Таким образом, к 1998 г., когда страна вошла окончательно в структуру общей Европы, и бюджет постепенно, к 2000 г., стал дефицитным, социальная сфера во Франции находилась в отличном материальном состоянии и останется такой еще долгие годы. Поэтому никаких социальных конфликтов в связи с недофинансированием социальной сферы из-за дефицитности бюджета во Франции не возникает.В других странах, имевших бюджетный профицит в связи со сверхдоходами от экспорта энергоносителей из-за завышенных мировых цен после мирового нефтяного кризиса 1974-1975 гг., пошли по пути создания стабилизационных фондов. К концу 1990-х гг. и к началу XXI в. стабилизационные финансовые фонды были созданы в 15 странах. Как сравнительно новые инструменты регулирования государственного бюджета государственные стабилизационные фонды формировались в основном за счет избыточных по отношению к нормам финансирования бюджетной сферы (в форме госзакупок) доходов. Как правило, эти дополнительные доходы образуются вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. В странах, где основным источником валютных доходов становятся доходы от экспорта природных ресурсов, за счет этого формируются либо стабилизационные фонды (15 стран), либо социально значимые расходы бюджета (Франция).
В современной зарубежной практике используются три типа стабилизационных фондов:
1) фонды, выполняющие стабилизационные функции и называемые стабилизационными (Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Туркмения, Чили, штат Аляска);
2) фонды, формируемые для создания стратегических финансовых резервов в целях решения в перспективе экономических и социальных проблем будущих поколений (канадская провинция Альберта, Аляска, Кувейт, Оман, Папуа - Новая Гвинея);
3) резервные бюджетные фонды, используемые в неординарных ситуациях (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР).
Стабилизационные фонды связаны, как правило, с проведением политики профицитных бюджетов. Профицит (превышение доходов над расходами) формируется за счет продажи по конъюнктурно высоким ценам невоспроизводимых природных ресурсов.
В ряде случаев фонды формировались за счет доходов от приватизации государственного имущества (например, Чили). Основная цель создания всех трех типов фондов - стабилизация финансирования государственных расходов в годы экономического спада или ухудшения благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках. Собственно стабилизационные фонды, а также фонды будущих поколений в мировой практике используются для компенсации снижения бюджетных доходов и стабилизации жизненно важных расходов бюджета (финансирование госзакупок в области национальной обороны и безопасности, в сфере здравоохранения, образования и пр.). Нередко средства стабилизационных фондов направляются на финансирование роста государственных расходов, в том числе расходов бюджетов тех регионов, где добываются полезные ископаемые.Вместе с тем само понимание невосполнимости полезных ресурсов предполагает для ныне живущего поколения понимание того факта, что оно берет в долг у будущих поколений (принцип солидарности поколений) и средства, закладываемые в Стабилизационном фонде - это антиципированное потребление будущих поколений. Так называемые фонды будущих поколений ориентированы на их использование после исчерпания месторождений полезных ископаемых, а также на социальные выплаты населению тех территорий, где ведется добыча ископаемых. В ряде случаев стабилизационные фонды многоцелевые. Это характеризует стабфонды Аляски, провинции Альберта, Норвегии, Кувейта, отдельных территорий Океании. Учрежденный в 1993 г. в Колумбии нефтяной стабилизационный фонд используется для межбюджетных трансфертов регионам. Средства фонда перечисляются в территориальные бюджеты и частично инвестируются в форме госзакупок на нужды государственной нефтяной компании.
Нефтяной трастовый фонд Нигерии был создан в 1995 г. для аккумуляции сверхдоходов государственного бюджета от экспорта энергоносителей. За счет средств этого фонда финансируются госзакупки в сфере здравоохранения, образования и других социальных услуг.
В настоящее время механизмы формирования и использования стабилизационных фондов, сложившиеся в перечисленных пятнадцати странах, различны.
Уникален опыт Норвегии. Норвежский государственный нефтяной фонд был учрежден в 1990 г. с учетом негативных демографических процессов, проявившихся в стране в тот момент (низкая рождаемость, старение населения и др.), и обусловленной этими процессами возможностью осложнения через несколько десятилетий проблем финансирования социального обеспечения и социального страхования. Эти проблемы осложнялись неблагоприятным прогнозом по добыче нефти в Северном море: ожидается снижение объемов добычи уже в ближайшие 10 лет. За прошедшие 15 лет, в течение которых накапливался фонд, его средства достигли 180 млрд, долларов (в 2005 г.). Для сравнения отметим, что ВНП Норвегии в том же 2005 г. составил 18,4 млрд, долларов1. Поступление средств в фонд осуществлялось по следующей схеме: за счет продажи нефти по сверхвысоким мировым ценам закладывался бюджетный профицит при одновременном структурном дефиците госбюджета (доходы от экспорта нефти были выведены из бюджета, что с 2007 г. делается и в России). Объем бюджета отдельно утверждается парламентом страны в рамках парламентских процедур. Правительство Норвегии с разрешения парламента может использовать средства фонда для компенсации падения доходов бюджета и для долгосрочного выравнивания между поколениями объема доходов бюджета по мере снижения нефтяных доходов и роста социальных расходов. Минфин Норвегии определяет основные прибыльные направления инвестирования средств фонда, а центральный банк управляет этими средствами.Нефтяной фонд Норвегии - это, по существу, действующая модель консервативной финансовой политики и обеспечения финансирования национального экономического роста. Поступления в фонд не прекращались даже в период критического падения цен на нефть в 1997-1998 гг. Но попытка полностью перенести опыт Нор-
Селезнев А. 3. Об использовании Стабилизационного фонда // Экономист. - 2005. - № 9. - С.26-37.
вегии в Россию обречена уже на старте. Дело в том, что изначальные социально-экономические условия Норвегии и России сильно различаются, естественно, не в пользу России.
В Чили аналог стабилизационного фонда связан с формированием доходов от экспорта меди. Медный стабилизационный фонд Чили создан был в 1985 г. как инструмент стабилизации реальных доходов госбюджета. Формирование и использование средств фонда основаны на оценке динамики среднемировых цен на медь, которая ежегодно рассматривается чилийским правительством. Объем новых поступлений в фонд рассчитывается с учетом разницы экспортных текущих цен и среднемировых базовых цен за предшествующие периоды. Средства фонда разрешено использовать в том случае, когда текущая цена оказывается ниже базовой. Важная особенность функционирования чилийского фонда - использование его средств для финансирования капитальных вложений в государственную медную компанию CODELCO. Фактически для нее также установлен дополнительный налог в форме изъятия доходов от природной ренты. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются центральным банком.
Венесуэла, будучи крупнейшим экспортером нефти, формирует стабилизационный нефтяной фонд с 1988 г. Его первоначальное формирование происходило в условиях максимального снижения мировых цен на нефть, которым характеризовалась вся вторая половина 1980-х гг. Создан он был с целью максимальной защиты национальной экономики и государственного бюджета от колебаний цен. Средства фонда идут на финансирование межбюджетных трансфертов и на инвестирование в государственную нефтяную компанию. Аккумуляция и использование средств фонда являются формой резервирования доходов в случае их превышения над установленными величинами доходов центрального и региональных правительств, а также государственной нефтяной компании. Использование средств фонда возможно только в двух случаях: если доходы от экспорта нефти ниже установленной базовой величины и необходимо пополнение средств госбюджета, или, если объем средств фонда превысил 80% от среднегодового объема доходов от экспорта нефти за последние пять лет. Региональные правительства вправе использовать перечисленные им средства фонда для финансирования капитальных расходов. С 1999 г. по решению президента страны средства фонда используются для финансирования инвестиций и на социальные расходы.
К началу 2000 г. общий объем средств нефтяного фонда Венесуэлы составлял 1,7 млрд, долларов (в том числе у центрального правительства - 700 млн. долларов; у региональных властей - 400 млн. долларов, у государственной нефтяной компании - 600 млн. долларов)[45] [46]. С 2004 г. правительство У. Чавеса приняло решение о расширении финансирования социальной сферы за счет средств фонда.
Интересен опыт формирования и использования стабилизационного фонда в штате Аляска. В составе стабфонда Аляски функционируют две постоянные структуры: Постоянный фонд Аляски (сберегательный) и Конституционный стабилизационный резервный фонд. Постоянный фонд был учрежден в 1976 г. как доверительный (трастовый) фонд будущих поколений. Его основная цель - создание инвестиционной базы, которая могла бы обеспечивать доходы для тех будущих поколений, когда запасы нефти на Аляске истощатся. Фонд формируется за счет 25% отчислений от всего объема платежей за использование природных ресурсов (так называемая ставка роялти). Поступления в фонд не зависят ни от цен на нефть, ни от состояния бюджета штата. Основная сумма Постоянного фонда Аляски инвестируется и не может быть израсходована на иные цели без внесений изменений в законодательство штата. Схема использования доходов от инвестирования следующая: 42% от доходов выплачивается всем гражданам Аляски (около 1770 долларов на человека в год); остальная сумма идет на реинвестирование с целью компенсации снижения реального стоимостного объема фонда в связи с инфляцией. К началу XXI в. средства Постоянного фонда Аляски достигли 27,1 млрд, долларов-.
Конституционный резервный фонд Аляски был создан в 1990 г. как форма реагирования властей на резкое снижение цен на нефть во второй половине 1980-х гг., следствием чего стало сокращение бюджетных расходов и экономический спад. Цель создания Фонда - компенсация доходов бюджета штата.
На пространстве СНГ в плане формирования стабилизационных фондов интересен, на наш взгляд, опыт Туркмении. Здесь формируются Резервный валютный фонд и Нефтегазовый фонд за счет выручки от экспорта нефти, газа и хлопка. Эти средства учитываются за пределами доходов бюджета страны.
Анализ опыта использования стабилизационных и резервных фондов в разных странах мира позволяет сделать некоторые выводы. Прежде всего, стабилизационные фонды - это инструмент средне- и долгосрочной финансовой политики государства. Страховые резервные фонды используются как инструменты формирования стратегии государства в решении финансовых проблем будущих поколений. Доходы первой группы фондов зависят от текущих среднемировых цен на природные ресурсы. Доходы второй группы - от наличия на территории природных ресурсов, приносящих рентный доход.
Стабилизационные и резервные страховые фонды создаются преимущественно в странах - экспортерах природного сырья. Создание фондов подчинено либо компенсации снижения доходов бюджетов и соответствующему выравниванию доходной и расходной частей государственных бюджетов, либо обеспечению будущим поколениям потока финансовых ресурсов после истощения природных ресурсов. Аккумуляция средств фондов таким образом поставлена в зависимость от экспортных доходов страны.
В ряде стран стабилизационные фонды и их аналоги используются для формирования внешних активов государства. На этой основе имеющиеся в стабфондах средства наращивания за счет получения процентного дохода (процентный доход стабфонда Норвегии за период с 1996 по 2005 г. в среднем составил 4%)1. При этом, однако, недооценивается активизация стратегически важных инвестиций инновационного характера для улучшения структуры национальной экономики, в связи с чем стабилизирующая и регулирующая роль фондов остается невысокой, поскольку проявляется дефицитность финансирования в жизненно важные отрасли экономик, которые не приносят экспортной выручки, но стимулируют национальный экономический рост.
Эти выводы принципиальны для корректировки практики использования аналогичного фонда в России. Но поскольку его идея позаимствована у стран, которые (за исключением Норвегии) являются «ресурсной провинцией» промышленно развитой части мира, то Россия далеко не во всем может копировать этот опыт.
5.2.2.