5.1. Государственный резерв как система страхования расходов бюджета

Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов для их конечной оптимизации невозможно без создания и соответствующего государственного управления системы государственного материального резерва.

бюджете доля капитальных расходов не превышает 8-11%. Так, в 2004 г. расходы на создание госрезервов составили 5,1% общих капитальных расходов, в 2007 г. - 6,2%.

Ежегодный размер накоплений ресурсов бюджета в государственном резерве планируется в 2008-2010 гг. в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном трехлетием бюджете на текущий год. Финансирование расходов на содержание и развитие системы государственного резерва, проведение операций с материальными ценностями государственного резерва осуществляются за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств, получаемых от реализации материальных ценностей государственного резерва, их заимствования и других операций с ними, а также иной хозяйственной деятельности.

Финансирование расходов на накопление материальных ценностей в государственном резерве, возмещение убытков от их замены и проведение на основании решений правительства Российской Федерации операций по их заимствованию, списание потерь от естественной убыли и уценки материальных ценностей государственного резерва, возмещение затрат организаций, связанных с ответственным хранением и обслуживанием материальных ценностей государственного резерва, выделяется в федеральном бюджете отдельной статьей. Отдельной строкой предусматривается также в соответствующих разделах федерального бюджета финансирование расходов на капитальное строительство, реконструкцию и техническое перевооружение организаций и других объектов системы государственного резерва, на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.

Важной для бюджетного финансирования особенностью системы государственного резерва является ее затратность. По своей экономической природе госрезерв не может приносить прямую прибыль. Государственный резерв аккумулирует не деньги, а материально-вещественные средства, которые через систему госзакупок закупаются по рыночным ценам и реализуются через госзакупки также по рыночным ценам, но уже после длительного хранения. Цена на товары из государственного резерва с сокращенными сроками годности и реализации, по определению, не может быть выше цены на аналогичный, но только что произведенный товар. Это справедливо для абсолютного большинства товаров из государственного резерва (по номенклатуре товаров из госрезерва). Прибыль при реализации товаров из госрезерва возможна только косвенная, получаемая государством и обществом в результате эффективных товарных и закупочных интервенций. Поэтому специфика бюджетного финансирования системы государственного резерва, в отличие, например, от финансирования из бюджета капитальных вложений, заключается в его почти стопроцентной затратности. Но при объективной необходимости формирования государственного резерва для постоянного поддержания материального обеспечения жизни общества на должном уровне такое затратное финансирование экономически оправдано.

Для регулирования и контроля за функционированием системы государственного резерва в России создано Федеральное агентство по государственным резервам. Цель его деятельности - обеспечение способности выполнить предназначение государственного резерва в соответствии с федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве». В соответствии с законом государственный резерв предназначен для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации; неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; оказания государственной поддержки различным отраслям экономики, организациям, субъектам Российской Федерации, местным органам власти для стабилизации национальной экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно- энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на национальном рынке; оказания гуманитарной помощи и регулирующего воздействия на рынок.

К бюджетному планированию, регулированию и оценке следует подходить с позиций целевого назначения госрезерва. Только на этой основе следует анализировать деятельность Федерального агентства по государственным резервам, контролировать ее, делать выводы и вносить корректировки по отдельным направлениям.

Для Федерального агентства по государственным резервам (Рос- резерва) исключительно важно, чтобы бюджетное планирование приобрело действительно целевой характер, а уровень государственных расходов на содержание и развитие государственных резервов четко соответствовал целям, поставленным на стратегическую перспективу. Это имеет существенное значение для развития инфраструктуры системы госрезерва, поскольку базы, где он хранится, и целый ряд других объектов инфраструктуры госрезерва находятся в критическом состоянии (многие базы хранения были построены в 1950-х гг.).

В связи с этим следует отметить, что в последние пять лет были предприняты меры для обновления инфраструктуры госрезерва. В частности, в 2004 г. в Сибирском федеральном округе были введены в эксплуатацию новый хладокомбинат и подземное хранилище нефтепродуктов. В Дальневосточном федеральном округе создан комбинат, который предназначен для хранения запасов хлебопродуктов Росрезерва и переработки пшеницы. Часть муки, произведенной этим комбинатом, закладывается на хранение в государственный резерв, чтобы минимизировать затраты на транспортировку. Кроме того, развитие производственной деятельности комбината позволит оптимизировать размещение хлебопродуктов на территории всего Дальневосточного федерального округа, сократить расходы по оплате услуг на пунктах ответственного хранения. В Москве продолжается переоборудование и ремонт государственного учреждения «Научно-исследовательский институт проблем хранения», производится качественное переоснащение научно-экспериментального оборудования, что позволит проводить исследования на современном уровне с учетом требований рыночной экономики.

Из-за возникновения террористической угрозы в последние восемь лет особое внимание уделяется вопросам повышения уровня технической оснащенности и защищенности объектов госрезерва от противоправных посягательств, диверсионной и террористической деятельности.

Модернизация системы государственного материального резерва Российской Федерации осуществляется в направлении ее соответствия современному этапу экономического развития России. В условиях рыночной экономики государственный материальный резерв должен быть действенным инструментом адаптации экономики к рыночным колебаниям. Одновременно он должен выполнять еще одну не менее важную задачу - служить фондом страхования нехватки бюджетных средств для финансирования государственной закупочной деятельности. Расчеты показывают, что для стабилизации ценовых скачков достаточно 25% от объема продаж или закупок как средства воздействия на рынок через систему госрезерва, а для снятия угрозы спекуляции - 50%. При этом с учетом масштабов российской территории не обязательно стабилизировать скачки цен по всей территории РФ одновременно. Достаточно в каждый отдельный момент времени производить стабилизацию скачков цен одновременно в 5-10 субъектах Российской Федерации. Так, объем запасов государственного материального резерва, выделяемых целевым образом для оказания регулирующего воздействия на рынок в интересах сохранения темпов экономического роста, может считаться достаточным, если он обеспечивает стабилизацию ценовых скачков в 10 субъектах РФ и пресекает попытки сговора перекупщиков с целью извлечения прибыли за счет разорения производителей - в 5 субъектах Федерации1.

Снижение разрушающих ценовых скачков на основные товарносырьевые ресурсы за счет закупочных и товарных интервенций государства снимает случайную составляющую изменения цен и, будучи рыночным инструментом регулирования экономики, позволяет заметно увеличить поступления в бюджет и, следовательно, возможности бюджетного финансирования.

Обеспечивать эффективное проведение закупочных и товарных интервенций, а также решать задачи регулирования и контроля Рос- резерв может только при высоком качестве используемых в этих целях товарно-материальных ценностей. В настоящее время проблемы качества активно решаются Росрезервом. Определены основные принципы и методология проведения контроля качества, разработаны требования к качеству продукции всей номенклатуры промышленных товаров и материалов, большинства продовольственных товаров и товаров, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, закладываемых на хранение в госрезерв. Основным отличием системы контроля качества, разработанной Росрезервом, от традиционной является введение предварительного контроля качества. В рамках системы предварительного контроля качества товаров, закладываемых в государственный резерв, предлагается ввести такой контроль на стадии заключения контрактов на поставку (так называемый предконтрактный контроль). Кроме того, в необходимых случаях предусматривается провести обследования производственной базы предполагаемого поставщика с целью установления технологических возможностей выработки продукции необходимого качества и однородности. Предусмотрено также обяза-

тельное прохождение так называемого входного контроля качества продукции, поступающей в хранилища государственного резерва в соответствии с заключенными контрактами на госзакупки.

Внедрение такой обновленной системы контроля качества в практику работы Росрезерва убедительно доказало и ее эффективность, и реальность ее соблюдения. Так, число отказов в приемке продукции, поставленной по контрактам на госзакупки, по причине несоответствия ее качества установленным требованиям только за счет проведения предконтрактного контроля качества снижается в 3-4 раза. Вместе с тем пока не удалось окончательно решить, как организовать оптимальным образом контроль за качеством продукции, хранимой в госрезерве. Здесь необходимы дополнительные меры, которые были бы по-настоящему эффективны. Прежде всего, действуя в этом направлении, на наш взгляд, нужно активизировать деятельность по приведению критериев и показателей качества продукции, хранимой в госрезерве, к международным требованиям и стандартам. Законодательно-нормативные требования к качеству товаров и материалов, закладываемых на хранение в госрезерв, к условиям их хранения, к порядку выпуска и реализации, определяются техническими возможностями средств и методов контроля и проверок качества в процессе закладки, хранения и обслуживания товаров и материалов. Необходимо также уточнить правовой статус органов, осуществляющих все вышеперечисленные функции, и привести его в соответствие с общемировыми стандартами.

Главным условием повышения качества продукции, хранимой в госрезерве, должна стать разработка и своевременное внедрение выверенных технических регламентов и национальных стандартов, устанавливающих новые требования к качеству продукции. Следует более настойчиво решать проблемы выбора эффективных поставщиков материальных ценностей в государственный резерв. Учитывая специфику операций с материальными ценностями, особенно в части закладки на длительное хранение продукции высокого качества, целесообразно проводить отбор и аккредитацию поставщиков госрезерва из числа непосредственных производителей. Необходимо регламентировать и строго выполнять порядок конкурсного отбора поставщиков; устанавливать их легитимность и финансовую состоятельность; обосновывать закупочные цены; осуществлять разработку и внедрение в практику госзакупок для Росрезерва банка данных о клиентуре по сделкам поставок и выпуска материальных ценностей.

Важнейшее направление рационального использования средств для бюджетного финансирования закупок продукции в госрезерв - активизация деятельности по возврату в государственный резерв ранее заимствованных материальных ценностей и погашению ранее образовавшейся задолженности. По состоянию на начало 2007 г. около 45% ранее заимствованной продукции не возвращены субъектами РФ в госрезерв. В целях обеспечения субъектами РФ такого возврата целесообразно при подготовке проектов федерального бюджета на очередной трехлетний период предусмотреть восстановление выданных в заимствование материальных ценностей отдельным субъектам Российской Федерации за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете в качестве дотаций соответствующему субъекту.

Необходимо также ужесточить меры по недопущению самовольного расходования предприятиями материальных ценностей мобилизационного резерва, являющихся государственной собственностью. В плане рационального использования материальных ценностей государственного резерва необходимо совершенствовать финансово-экономический механизм обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Эффективной мерой по рациональному использованию бюджетных средств при финансировании госзакупок для государственного резерва является дальнейшая оптимизация объемов хранения, номенклатуры и размещения соответствующих запасов госрезерва. В частности, нормативы накопления материальных запасов в государственном резерве должны пересматриваться и корректироваться в соответствии с изменениями международной обстановки, экономического положения России. В этой связи уровень запасов материальных ценностей должен определяться следующими факторами:

- сокращением нормативов накопления из расчета обеспечения военной экономики в условиях снижения продолжительности ведения обычной войны;

- увеличением нормативов накопления исходя из ограниченных возможностей значительного расширения внутреннего производства в короткие сроки;

- наличием времени для перестройки производственного оборудования и внедрения новых технологических процессов на предприятиях военных и базовых отраслей промышленности для использования в широких масштабах заменителей дефицитных материалов;

- степенью ограничения гражданского потребления при ведении обычной войны;

- необходимостью бесперебойного снабжения военных и гражданских отраслей экономики сырьем и дефицитными материалами в течение всего периода военных действий в условиях крупномасштабной мобилизации промышленности и значительного сокращения объема импортных поставок.

Действенным механизмом сокращения бюджетных расходов является приближение резервов к крупным населенным пунктам, чтобы снизить «плечо» подвоза материальных ресурсов в случае необходимости.

Стратегия развития государственного материального резерва России как важнейшего института государственной собственности, финансируемой целиком и полностью из бюджета и обеспечивающей всю совокупность общественных потребностей, должна соответствовать возможностям государственного бюджета, с одной стороны, а, с другой - быть максимально адекватной рыночной экономике. Формирование новой роли государственного материального резерва в системе обеспечения государственных нужд должно осуществляться с учетом того, что, обеспечивая оборону и безопасность государства, резерв выступает мощным регулятором национального рынка. И, наконец, основная регулирующая роль госрезерва состоит в том, чтобы быть своеобразным страховым фондом бюджетных расходов. Дело в том, что непосредственно в системе бюджетного финансирования госзакупок государственный материальный резерв создает условия для пополнения объективно необходимой в текущем финансовом году для государственных закупок массы товаров при нехватке бюджетного финансирования, или сокращает размеры бюджетного финансирования при реализации товаров, по которым вышел срок хранения, из государственного резерва (рис. 5.1).

Недостаток бюджетных средств для финансирования государственных закупок может быть восполнен не только из запасов государственного резерва, но и из ресурсов Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Рис. 5.1. Алгоритм страхования системы финансирования госзакупок средствами государственного резерва

5.2.