Реализация национальных проектов - новое направление в бюджетной политике РФ

Национальные проекты стали в последние годы реальной и более успешной альтернативой федеральным целевым программам. Их реализация позволяет более эффективно и адресно использовать бюджетные ресурсы по методу «затраты - результаты», доводить бюджетные ресурсы до получателей-госзаказчиков или государственных распорядителей.

Известно, что определяющими институциональными и финансовыми условиями инвестиционной активности самого государства и всех предпринимательских структур на его территории являются:

- наличие поддерживаемой государством институциональной системы, тесно взаимодействующей с исполнительной и законодательной властью и способной разрабатывать инновационные проекты национальной значимости, осуществлять их конкурсный отбор и публичный финансовый менеджмент их реализации в рамках интересов национальной безопасности, конкурентоспособности на мировых рынках и социально-экономического развития;

- наличие нормативно-правовой базы для перераспределения финансовых ресурсов в целях создания фондов, достаточных для финансирования крупномасштабных национальных проектов, а также обязывающей бизнес к инвестициям производственной и социальной направленности;

- формирование и использование значимых по объему федеральных и территориальных инвестиционных фондов как финансовой базы стратегических инвестиций.

В России пока накапливается соответствующий национальным условиям опыт разработки и реализации государственной инвестиционной стратегии и адекватной ей институциональной системы. С 1997 г. в соответствии с законом о бюджете развития был сформирован бюджет развития для реализации национальных инвестиционных проектов, реализуемых совместно государственными и негосударственными инвесторами.

Основной усложняющий фактор использования средств национального Инвестиционного фонда именно для инвестиций в расширение воспроизводства - это высокая степень износа технологического оборудования в большинстве отраслей российской экономики. Так, для возмещения естественного выбытия основных фондов по мере их износа в этих отраслях просто не оказалось средств в амортизационных фондах. В течение всего периода рыночных реформ 1990-х гг. по рецептам Международного валютного фонда амортизационный фонд тратился в общем потоке оборотных средств предприятия, а новые амортизационные отчисления не создавались, о них просто забыли. Через 16 лет оказалось, что чем выше степень износа оборудования, тем в меньшей степени можно на него рассчитывать как на источник инвестиций (капиталовложений). В сложившейся после 2000 г. ситуации оказалось, что никаких заданий по разработке национальных инвестиционных проектов ни одной научно-практической организации не давалось. Пришлось на конкурсной основе искать актуальные цели для действительно общенациональных инвестиционных проектов. Такая ситуация сложилась вследствие слишком усердного и буквального следования рекомендациям Международного валютного фонда и Всемирного банка по дерегулированию экономики исходя из монетаристских концепций о самоналадке и саморегулировании рыночной экономики.

Одновременно с этим направлением, пока еще находящемся в стадии разработок и конкурсных оценок, с 2006 г. реализуются национальные проекты, которые можно отнести к инвестиционным лишь с целым рядом оговорок. К сожалению, до сих пор не определены критерии, позволяющие относить тот или иной проект к национальным. Официально были определены несколько критериев, выделяющих проект из ряда других и относящих его к национальным. Они должны соответствовать приоритетам развития страны; осуществляться под контролем Президента РФ; завершаться в более короткие сроки, чем требуется на реализацию федеральных целевых программ. При этом разработка и реализация нацпроекта должны осуществляться по принципу проектного финансирования с помощью специально созданной структуры, на основе сквозного планирования, отчетности и контроля, а затраты на проект должны быть не менее 5 млрд, рублей.

Здесь следует подчеркнуть, что в соответствии с приоритетами развития страны могут быть профинансированы не только национальные проекты, но и любые текущие расходы. Что касается более короткого по сравнению с ФЦП времени реализации, то, очевидно, что это явно недостаточный критерий для отнесения проекта не к ФЦП, а к национальным проектам. Необходимо также иметь в виду, что крупные структурные национальные проекты не могут быть реализованы в короткие сроки. Что касается принципа проектного финансирования, то он, как известно, предполагает создание специальной структуры на основе сквозного планирования, отчетности и контроля. Если следовать этому принципу без его конкретизации, то можно, действительно, потратив огромные ресурсы федерального бюджета (не менее 5 млрд, рублей), передать созданный на основе государственных бюджетных инвестиций объект специально созданной частной структуре. Такие проекты инвестиционной приватизации, к сожалению, широко известны в российской экономике.

В связи с проблемой дефицита финансирования бюджетной сферы вполне оправданы акценты в бюджетной политике, подчеркивающие первостепенную важность реализации национальных проектов, в процессе осуществления которых одинаково важным является увеличение не только капитальных, но и текущих расходов, связанных с развитием определенных сфер общественной жизни. Например, национальный проект «Образование» предполагает реализацию инновационных образовательных программ с реформированием образовательного процесса в вузах. В его рамках содержится проект строительства двух бизнес-школ международного уровня, которые, очевидно, не имеют прямого отношения к функционированию бюджетного сектора страны. Подобных вопросов без ответа в национальном проектировании немало. На наш взгляд, при всей важности повышения зарплат врачам, учителям, компьютеризации школ и подключения их к Интернету (3 млрд, рублей) эти расходы нельзя рассматривать в рамках национальных проектов; это обычные текущие бюджетные расходы.

Представляется, что национальные проекты следует связывать с масштабными общегосударственными инвестициями экономического и социального характера, рассчитанными на инновационные прорывы в обеих сферах и реально проявляющимися в значительном повышении конкурентоспособности ранее производимых товаров или в создании качественно новых продуктов, которые не в состоянии произвести другие страны.

До настоящего времени национальные проекты остаются объектами точечного финансирования катастрофически упущенных участков сферы бюджетного финансирования. Позитивно то, что в 2004 г. государственная власть обратила внимание на эти запущенные направления бюджетных расходов. В табл 4.7 приводятся данные о ходе выполнения плана бюджетного финансирования четырех современных национальных проектов в 2006-2007 гг. В перспективе, на наш взгляд, по-прежнему самой актуальной должна оставаться сфера бюджетного финансирования отраслей национальной экономики (не только агропромышленного комплекса). Например, только финансирование агропромышленного комплекса не поможет восстановить сельское хозяйство в целом, так как остается не возрожденным отечественное сельскохозяйственное машиностроение, о чем свидетельствуют следующие цифры. За последние 25 лет выпуск тракторов сократился в 25 раз, зерноуборочных комбайнов - в 10 раз. По энерговооруженности сельское хозяйство России уступает сельскому хозяйству США в четыре раза. Общий результат - снижение урожайности, которая в 2006-2007 гг. была на 10% ниже, чем в начале 1990-х гг., при том, что в тот период отечественное сельское хозяйство пребывало в состоянии глубокого кризиса и резкого снижения всех показателей, в том числе и урожайности. Поэтому, по сути, в наши дни урожайность российского сельского хозяйства на 10% ниже критического уровня.

Таблица 4.6

Финансирование национальных проектов из средств федерального бюджета*

(в млрд, руб.)

* Источник: Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 г. Приложение к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 г.».

Недостаточная инвестиционная направленность национальных проектов при бюджетном Инвестиционном фонде 69,7 млрд, рублей в 2006 г. и ПО млрд, рублей в 2007 г. характеризуется долей капитальной составляющей расходов федерального бюджета. В 2007 г. она составила 8%, а текущие расходы - 92% от всей суммы расходов. Такая усеченная инвестиционная направленность государственной политики бюджетного финансирования сказывается на темпах восстановления национального хозяйства, которые продолжают оставаться очень низкими. Но это вполне объяснимо: инвестиционная среда российской экономики по-прежнему неблагоприятна, поскольку отсутствует соответствующая инвестиционная инфраструктура (законодательная, хозяйственная, организационная, финансовая и пр.). Поэтому в последние годы инвестиции из всех источников финансирования были крайне незначительными: в 2002-2005 гг.

они составляли в % к ВВП соответственно 16,2; 16,38; 16,29; 16,31%, а в 2006-2008 гг. - 17,6; 19,05; 20,2% (табл. 4.8).

Инвестиционная направленность бюджетного финансирования*

Таблица 4.8

* Источник'. Прогноз социально-экономического развития России на 2006-2008 гг.

Ограниченные бюджетные средства, выделяемые в последние годы на инвестиции, выделяются и тратятся лишь частично в форме госзаказа, т. е. на конкурсной основе. До недавнего времени государство не заказывало разработку проектов государственной значимости (национальных) с явно выраженным проектным заданием, поскольку их просто некому было заказывать. Новую структурную инвестиционную среду быстро создать невозможно. Но создавать ее нужно: с внедрением системы конкурсного отбора инвестиционных проектов и государственного заказа на поставки продукции, выполнение работ и услуг для инвестиционных нужд.

Идею национального проектирования и инвестирования через госзаказ необходимо, на наш взгляд, увязать с наличием у Российской Федерации Стабилизационного фонда, созданного вследствие сверхдоходов от экспорта энергоносителей. Очевидно, что для закупки новейшей техники как первого этапа национального государственного инвестирования необходимы валютные средства Стабилизационного фонда.