Проблемы и перспективы дальнейшего развития финансирования федеральных и территориальных целевых программ

Программно-целевой подход чаще всего используется в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки. Поэтому федеральные целевые программы, безусловно, представляют собой эффективный инструмент реализации государственной экономической политики, особенно для решения средне- и долгосрочных задач и реализации крупных инвестиционных проектов.

Вместе с тем в области финансирования федеральных и территориальных целевых программ накопилось множество проблем. Из года в год не решается вопрос качества структуры финансирования ФЦП по видам и подвидам финансирования. Это выражается в том, что затраты на прочие нужды в общих расходах по ФЦП составили соответственно в 2004, 2005 и 2007 гг. 66,6, 39,5, 38,5. Соответственно даже существенное (в 2 раза) снижение доли прочих расходов в общих расходах ФЦП не исправляет ситуации кардинально. Прочие расходы в 2007 г. более, чем в 3 раза превышали расходы на НИОКР и были не меньше капитальных расходов (51%) (табл. 4.5).

Значительным недостатком финансирования федеральных целевых программ является неравномерное, непропорциональное выделение средств (наделение финансовыми ресурсами) в течение года. Как правило, основная часть средств выделяется в конце года. Неравномерное финансирование и недостаточный контроль за эффективным расходованием бюджетных ресурсов по финансированию ФЦП срывают сроки завершения программ, а в ряде случаев приводят к полному их срыву и замораживанию вложенных в них средств.

Наиболее существенная проблема всех современных федеральных целевых программ - отсутствие четких количественных и качественных показателей их социально-экономической результативности, что не позволяет в полной мере оценить их бюджетную эффективность. Кроме того, федеральные целевые программы не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.

Все это требует совершенствования процессов планирования и финансирования расходов в рамках федеральных целевых программ. По нашему мнению, внедрение в планирование ФЦП бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), должно сопровождаться:

- более четким определением цели ФЦП, характеризующей направленность на достижение конкретных социально-экономических результатов;

- формулировкой конкретных тактических задач, включающих способ достижения намеченных результатов;

- выработкой комплекса мероприятий, определяющих средства достижения результатов;

- расчетом расходов, которые необходимы для достижения результатов, или проведением калькуляции затрат, определяющих стоимость результатов методом «издержки - выгоды».

При определении основных стратегических целей расходов государственного бюджета на федеральную или территориальную целевую программу следует исходить из того, что с методологической точки зрения стратегическая цель ФЦП - это описание ожидаемого конечного общественно значимого результата. Кроме того, стратегическая цель ФЦП должна удовлетворять еще целому ряду критериев:

- охватывать основные направления деятельности государственного заказчика программы;

- соответствовать долгосрочным приоритетам государственной политики или носить постоянный характер, то есть относиться к таким функциям государства, которые осуществляются перманентно;

- формулироваться в краткой и четкой форме;

- обозначаться качественными показателями социально-экономического эффекта, на достижение которого она направлена.

Кроме стратегической цели, ФЦП содержит группу тактических задач, направленных на реализацию данной конкретной стратегической цели.

- соответствовать стратегической цели;

- соответствовать срокам достижения цели и направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования;

- охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования по достижению соответствующей стратегической цели;

- содержать перечень основных мероприятий, осуществление которых обеспечивает решение тактической задачи.

В рамках тактической задачи должно предусматриваться получение количественно измеряемых общественно значимых результатов в течение определенного периода времени или к определенному сроку. Исходя из существующих методологических подходов формулируется система «стратегическая цель - тактические задачи» ФЦП. Специфика таких систем заранее предопределена большим количеством федеральных целевых программ. Но при этом важнейшей общей целью остается повышение эффективности удовлетворения государственных нужд. Деятельность государственных заказчиков федеральной целевой программы в рамках достижения данной цели должна быть направлена на получение максимального экономического эффекта, выражаемого в уровне удовлетворения конкретных общественных потребностей. Основными показателями в данном случае выступают доля бюджетных ресурсов, направленных на реализацию ФЦП; соотношение достигнутых показателей реализации ФЦП и плановых, выраженное в процентах.

На наш взгляд, все задачи достижения эффективности финансирования федеральных целевых программ можно условно объединить в две группы. Первая группа включает в себя повышение качества формирования и реализации федеральной целевой программы. Для этого необходимо определить экономическую целесообразность программы; разрабатывать и постоянно совершенствовать формализованные методики анализа издержек и выгод; минимизировать риски принятия неверного решения в отношении того или иного объекта государственных инвестиций. Вторая - включает обеспечение полной и эффективной реализации ФЦП, что сказывается непосредственно на эффективности в целом государственных расходов.

Необходимым условием успешной реализации указанных целей является изменение нормативно-правовых актов, регулирующих в настоящее время ФЦП в Российской Федерации. Усовершенствованный механизм принятия и реализации ФЦП должен быть направлен на преодоление несоответствия отдельных ФЦП требованиям программно-целевого подхода. Необходимо актуализировать оптимизацию методологической базы, позволяющей увязывать между собой цели, задачи, мероприятия в сфере удовлетворения государственных потребностей.

Существенную роль должен играть контроль за ходом реализации и выполнения федеральных целевых программ. Один из важных элементов этого контроля - годовой доклад госзаказчика в Минэкономразвития России и Минфине России «О ходе реализации ФЦП и эффективности использования финансовых средств». Структурно такой доклад содержит:

- общую часть;

- результаты хода выполнения мероприятий программы и подпрограмм, входящих в ее состав;

- оценку результативности и эффективности реализации программ и подпрограмм, входящих в состав программ;

- механизм реализации программы и подпрограмм;

- организацию управления и контроля;

- выводы и предложения.

В содержательном плане все перечисленные разделы доклада представляют собой следующее. Общая часть годового доклада должна содержать следующие аспекты: наименование программы и ее подпрограмм; государственные заказчики, руководитель программы; сроки и этапы реализации программы и подпрограмм. По федеральным целевым программам, в состав которых входят подпрограммы, годовой отчет предоставляется в целом по программе и отдельно по каждой подпрограмме. Кроме того, указываются основные цели и задачи программы (подпрограмм) на соответствующий год; целевые индикаторы на соответствующий год.

В разделе результатов хода выполнения программы и входящих в ее состав подпрограмм в отчетном году должны быть представлены следующие сведения: оценка достижения цели федеральной целевой программы (подпрограмм) в отчетном году; общая оценка хода реализации ФЦП и подпрограмм и соответствие достигнутых в ней результатов целям и задачам отчетного года (приводится конкретная информация о результатах выполнения мероприятий программы и ее подпрограмм в отчетном году в сопоставлении с планируемыми результатами, которые предусмотрены в утвержденной Правительством РФ ФЦП и входящих в нее программах; целевые индикаторы и показатели, которые должны детально характеризовать в сопоставлении фактическую и ожидаемую реализацию программы (подпрограмм) за отчетный год). Информация о ходе выполнения ФЦП и о полноте ее выполнения предоставляется в текстовой и табличной форме в виде показателей финансирования инвестиционных проектов, НИОКР, работ и полученных в отчетном году результатов.

По результатам реализации мероприятий федеральной целевой программы и ее подпрограмм в годовом докладе должно быть освещено следующее:

- реализация инвестиционных проектов с указанием источников и объемов финансирования по каждой стройке и объекту; конкретных выполненных работ, поставленных товаров, оказанных услуг, введенных в эксплуатацию объектов, мощностей (показатели «план - факт»); освоения принципиально новых технологических процессов, данных о выпуске продукции с введенных мощностей и ее конкурентоспособности на национальном и мировом рынках; сведений о наличии и объемах незавершенного строительства;

- реализация конкретных НИОКР с указанием источников, объемов финансирования по всем НИОКР, проводимым в рамках ФЦП и ее подпрограмм, с развернутой информацией о наиболее значимых за отчетный период НИОКР, имеющих новизну и ключевое значение для решения научных проблем и социально-экономических задач; информации о юридическом закреплении прав на объекты интеллектуальной собственности (изобретения, промышленные образцы) по результатам НИОКР; невыполненных в отчетном году НИОКР и причин невыполнения; сведений о результативности НИОКР и о прикладной значимости инновационных проектов;

- реализация мероприятий по направлению «прочие нужды» с указанием источников, объемов финансирования по каждому мероприятию в отдельности, адресности и результативности проведенных в отчетном году мероприятий.

В разделе годового отчетного доклада «Финансирование федеральной целевой программы и ее подпрограмм» дается оценка затрат на реализацию мероприятий федеральной целевой программы и подпрограмм в отчетном году. При этом данные о целевом использовании и объемах привлеченных средств (фактическом финансировании) по всем источникам (средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и внебюджетных источников) и направлениям финансирования (по подпрограммам) за отчетный год должны включать в себя следующие сведения:

- по источникам финансирования: федеральный бюджет с указанием средств на возвратной основе; бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; внебюджетные источники (включая средства внебюджетных фондов, а также отечественных и иностранных инвесторов);

- по направлениям расходов, в том числе: объемы капитальных вложений (включая пуско-наладочные и строительно-монтажные работы), освоенные в отчетном периоде по каждому из источников финансирования; расходы на финансирование НИОКР, осуществленные в отчетном периоде по каждому из источников финансирования; расходы, произведенные в отчетном году по направлению «прочие нужды» по каждому из источников финансирования (рис. 4.5).

В случае сокращения объемов бюджетного финансирования мероприятий ФЦП, работ (проектов) и услуг по сравнению с объемами, предусмотренными утвержденной программой (подпрограммой), предоставляются сведения о мерах, разработанных государственным заказчиком по привлечению дополнительных бюджетных средств (субъектов Федерации, муниципальных бюджетов), внебюджетных средств (федеральных и территориальных) для реализации ФЦП (или ее подпрограмм) в установленные сроки.

Рис. 4.5. Порядок финансирования федеральных целевых программ

В разделе годового отчета об оценке результативности и эффективности реализации федеральной целевой программы и ее подпрограмм приводятся конкретные сведения об эффективности реализации ФЦП, включающие в себя:

- сведения о соответствии результатов фактическим затратам на реализацию программы;

- сведения о соответствии фактических показателей реализации программы показателям, установленным при утверждении программы;

- анализ сопоставления намеченной и фактически достигнутой эффективности программы в целом и по наиболее важным мероприятиям;

- конкретные, значимые результаты реализации программных мероприятий в отчетном году;

- оценку эффективности расходования средств федерального бюджета с указанием используемых методов, по которым осуществлялась оценка;

- степень соответствия достигнутых результатов поставленным целям;

- экологические результаты реализации мероприятий ФЦП (создание объектов и сооружений с целью охраны окружающей среды, изменение экологической обстановки ит. п.);

- оценку влияния фактических результатов реализации федеральной целевой программы и ее подпрограмм на различные сферы экономики страны.

В разделе механизма реализации программы и подпрограмм, входящих в ее структуру, организации управления и контроля приводится краткое описание механизма реализации программы, в том числе:

- применяемые формы и методы привлечения внебюджетных источников финансирования и средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов для реализации мероприятий федеральной целевой программы и ее подпрограмм;

- результаты проведения конкурсов и аукционов по инвестиционным проектам и НИОКР, по размещению заказа на закупку товаров, работ и услуг, необходимых для выполнения программы (подпрограммы);

- организация управления программой, принятые меры по осуществлению контроля за ходом ее реализации, использованию средств федерального бюджета и других источников финансирования.

В разделе выводов и предложений дается оценка хода реализации программы и подпрограмм, входящих в ее состав; отражаются предложения госзаказчиков по устранению причин, приводящих к срыву или невыполнению мероприятий ФЦП, по совершенствованию механизмов управления программой или подпрограммой, привлечению дополнительных источников финансирования федеральных целевых программ, внедрению новых форм и методов работы, повышающих эффективность их реализации.

По федеральным целевым программам, срок реализации которых завершается в отчетном году, государственный заказчик, а в случае наличия нескольких государственных заказчиков - государственный заказчик-координатор, - представляет в Минэкономразвития России доклад о реализации ФЦП за отчетный год и отдельный доклад за весь период реализации программы.

Предполагаемый комплексный эффект от использования бюджетирования, ориентированного на результат, при реализации Федеральной целевой программы и ее подпрограмм связан с повышением:

- результативности расходов на общественные нужды;

- эффективности управления процессами удовлетворения потребностей государства;

- ответственности государственного заказчика за результаты деятельности в части реализации федеральной целевой программы.

Внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат, выступает важным фактором повышения эффективности использования бюджетных средств. Даже при том объеме финансирования, который был достигнут к 2007 г., это дает возможность более качественного исполнения через систему федеральных целевых программ возложенных на государство задач и функций.

Основное внимание при формировании перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию после 2007 г., следует уделять не только обеспечению их эффективности и концентрации бюджетных ресурсов на решении ключевых задач, определенных в программах. Анализ опыта использования ФЦП показывает, что их значительная часть ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов власти, и решение таких задач целесообразно переключить на территориальные целевые программы. При формировании ФЦП до сих пор не отработана процедура организации финансового обеспечения, в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками. Не соблюдаются жесткие бюджетные ограничения: соответствие предполагаемых бюджетных ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам. Административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства (финансовые ресурсы), выделяемые для выполнения большинства ФЦП, стали разновидностью дополнительного сметного финансирования текущих функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти. Объем этих средств постоянно изменяется, поскольку нет четкой связи планируемого финансирования с достижением определенных целей и результатов в процессе реализации программ. Остается невысокой и юридически определенная ответственность за достижение программных целей.

Для оптимизации процесса реализации федеральных целевых программ в 2006 г. было принято решение (с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ) о том, чтобы все капитальные расходы федерального бюджета в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и в рамках федеральных целевых программ, а также в рамках Инвестиционного фонда были объединены и управлялись как единое целое. Сроки реализации федеральных целевых программ должны быть сокращены, чтобы не «замораживать» надолго бюджетные средства в незавершенном производстве.

4.5.