Законодательство о федеральных целевых программах

Инвестиционные расходы в России и соответственно госзакупки в этой сфере финансируются двумя способами. С одной стороны, министерства и ведомства планируют финансирование инвестиций в рамках своих бюджетов (смет) и из этих бюджетов финансируют закупки продукции, работ и услуг для инвестиционных целей.

Основой правового регулирования социально-экономического развития посредством использования программно-целевого метода планирования бюджетных расходов в Российской Федерации является федеральный закон от 20 июня 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», принятый Госдумой РФ. Статус, порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определены также федеральным законом от 24 июля 2005 г. № 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», внесшим существенные изменения в федеральный закон № 94-ФЗ. Законодательной базой функционирования системы федеральных целевых программ можно также считать постановление Госкомстата России от 12 января 1998 г. № 4 «Об утверждении формы федерального государственного статистического наблюдения за использованием средств из бюджетных и внебюджетных источников на выполнение федеральных и межгосударственных целевых программ и поставок (закупок) товаров, работ и услуг для государственных нужд». Кроме того, государственные органы власти используют разработанные Минэкономразвития Методические рекомендации по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.

Федеральные целевые программы призваны решать приоритетные социально-экономические, оборонные, научно-технические, природоохранные и другие важнейшие федеральные, региональные и межгосударственные задачи, сводить воедино усилия федеральных и региональных властей, направленных на их решение в заданные сроки. Федеральные целевые программы в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического и социального развития Российской Федерации.

Законодательство не указывает ситуации, когда создание и использование федеральных целевых программ считается обязательным. Например, предоставление организациям субсидий и субвенций, а также целевая финансовая помощь муниципальным бюджетам возможны в случаях как предусмотренных ФЦП, так и федеральными законами (статья 179 Бюджетного кодекса)[42]. Аналогичным образом расходы на финансирование бюджетных инвестиций могут быть предусмотрены и федеральным бюджетом и при включении их в ФЦП.

Таким образом, важное законодательное преимущество включения той или иной группы расходов в ФЦП - отсутствие необходи- мости принимать еще один специальный федеральный закон, чтобы иметь возможность предоставлять субсидии и субвенции или оказывать целевую финансовую помощь местным бюджетам. Но в этом кроется и негативный момент. Предприятия и местные органы власти активно лоббируют федеральные целевые программы, предоставляющие в их распоряжение немалые дополнительные средства. Поэтому повышенный интерес получателей этих средств к ФЦП требует еще большего контроля за такими расходами, полной прозрачности разработки и согласования программ.

В соответствии с уже упоминавшимся нормативным документом Минэкономразвития федеральные целевые программы, для которых предусмотрено финансирование из федерального бюджета, формируются на основе следующей системы критериев:

- соответствие проблемы, решаемой программно-целевым методом, Основным направлениям социально-экономической политики правительства РФ на долгосрочную перспективу;

- преобладание расходов на НИОКР и капитальных расходов (в том числе на госзакупки оборудования) в структуре программы;

- межотраслевой и межведомственный характер решаемой проблемы; возможности ее финансирования в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета;

- включение в федеральные целевые программы проблем, выходящих за рамки краткосрочного периода (если проблема не решается за период внутри бюджетной трехлетки, то возможно ее решение программно-целевым методом, т. е. включение в ФЦП);

- возможность количественной оценки результатов ФЦП;

- значительный мультипликативный эффект, который во многом определяется комплексностью решаемых проблем (результат реализации ФЦП должен давать интегральный эффект, превосходящий сумму результатов ее отдельных мероприятий, и проявляться не только в охватываемых программой сферах, но и в других секторах экономической деятельности в экономике в целом);

- невозможность решить имеющуюся проблему другими способами и необходимость участия федерального правительства (проблемы регионального и отраслевого характера, как правило, могут быть решены и без его участия);

- соответствие суммы расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ возможностям бюджета (его прогнозируемым доходам на среднесрочную перспективу) в течение всего срока реализации.

Некоторые из перечисленных критериев Методики вполне разумны, другие просто невыполнимы.

В уже упоминавшейся Методике Минэкономразвития перечислены также основные критерии, по которым открывается бюджетное финансирование федеральной целевой программы:

- прогноз прироста выпуска продукции;

- решение острых социально-экономических проблем;

- бюджетная эффективность инвестиционных проектов;

- описание (по каждому проекту НИОКР) прикладных научных исследований, внедрения и распределения прогрессивных технологий;

- предполагаемый объем продаж научно-технической продукции, в том числе лицензий, на внутреннем и внешнем рынках.

Из перечисленных критериев видно, что требование оценивать бюджетную эффективность неизбежно носит формальный характер, так как до сих пор отсутствуют универсальные методики расчета бюджетной эффективности в рамках программно-целевого метода планирования бюджетных расходов. К этому нужно еще добавить, что до сих пор ведомственные проекты не могут быть оценены по эффективности финансирования, поскольку ни Минфин, ни Минэкономразвития не владеют методиками реализации программ эффективности финансируемых проектов.

Сам механизм принятия федеральных целевых программ достаточно отработан и выглядит следующим образом. Проекты ФЦП, намечаемые к финансированию за счет средств федерального бюджета, должны быть представлены в Государственную думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете (на год, а с 2007 г. - на трехлетку). В проектах федеральных целевых программ, утвержденных в составе бюджетов в предшествующие финансовые периоды, финансирование которых было открыто в периоды, предшествующие очередному, указываются объем финансирования на очередной финансовый период согласно распределению средств федерального бюджета, принятому при утверждении каждой указанной программы; объем финансирования на очередной финансовый период, предлагаемый правительством РФ в составе федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый период; объем финансирования за предшествующие годы, а также за текущий финансовый год согласно расписанию, принятому при утверждении каждой указанной программы; объем фактического финансирования за предшествующие годы, а также ожидаемое финансирование в текущем бюджетном году и бюджетном трехлетии; объем финансирования на финансовые годы, следующие за текущим финансовым годом, согласно расписанию, принятому при утверждении каждой целевой программы; объем финансирования на финансовые годы, следующие за очередным.

В проектах федеральных целевых программ, впервые предлагаемых для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, содержится технико-экономическое обоснование необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета. Должны быть четко определены ожидаемые результаты реализации планируемых программ, а также объем финансирования на очередной финансовый год (трехлетку), предлагаемый правительством РФ в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете. В проектах ФЦП должно быть отражено распределение объемов финансирования на последующие финансовые годы. В проектах федеральных целевых программ, финансирование которых из средств федерального бюджета предлагается прекратить с начала очередного финансового года, указываются причины прекращения финансирования, а также объемы финансирования на очередной финансовый год согласно расписанию, принятому при утверждении программы; объем фактического финансирования за предшествующие годы, а также ожидаемое финансирование за текущий год по каждой указанной программе; объем финансирования на финансовые годы, следующие за очередным финансовым годом, согласно расписанию, принятому при утверждении каждой ФЦП с учетом положений, отраженных в нормативно-правовых актах.

4.3.