4.1. Приоритетные направления бюджетного финансирования расходов в области государственной закупочной деятельности

В интересах повышения результативности и минимизации бюджетных расходов на государственную закупочную деятельность внедрение программно-целевого метода планирования расходов и бюджетирования, ориентированного на результат, должно быть в первую очередь осуществлено при формировании федеральных целевых программ.

Федеральные целевые программы разрабатываются по опыту всех стран с развитыми экономиками под приоритетные направления бюджетной политики в области государственных расходов. Имеющийся в этой области опыт позволяет бюджетному законодательству детально регламентировать расходы бюджетов, не только устанавливая общие положения о расходах бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной системе Российской Федерации, но и регламентируя отдельные виды бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.

Формирование расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации происходит на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на закупки продукции, товаров и услуг для государственных нужд, установленных Правительством Российской Федерации.

Расходами государственного бюджета признаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Большая часть бюджетных расходов осуществляется в форме государственных закупок продукции, работ и услуг. В основе общих положений о бюджетных расходах лежит понятие государственных бюджетных обязательств, под которыми понимают обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по предоставлению средств соответствующего бюджета на закупки для государственных и муниципальных нужд. Эти обязательства должны быть подтверждены законом или иным нормативным актом, договором или соглашением. Обязательства бюджета могут возникать перед юридическими и физическими лицами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, иностранными государствами, международными организациями и т. п.

Классификация современных бюджетных расходов государства представлена на рис. 4.1. Как видно из рисунка, мы выделяем шесть групп государственных бюджетных расходов, которые объединены одним из шести принципов классификации: по уровням управления; по целевому назначению; по общественному назначению; по характеру потребления; по экономическому результату; по участию в общественном воспроизводстве. Помимо структурной классификации необходимо также иметь в виду, что в местных бюджетах предусматриваются два вида средств:

1) средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением местными органами власти полномочий по вопросам местного значения;

2) средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципалитетов, которые исполняются за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Соответственно в бюджетах субъектов Российской Федерации предусматриваются раздельно следующие расходы:

- средства, которые направляются на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с тем, что органы их государственной власти осуществляют полномочия по своим и совместным предметам ведения;

- средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, которые осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета.

Из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключены такие понятия, как минимальная бюджетная обеспеченность (характеризовала минимально допустимую стоимость услуг государства или муниципалитета в денежном выражении на душу населения) и минимальные государственные социальные стандарты.

Вопросы равнообеспеченности граждан одного государства государственной (муниципальной) продукцией, товарами, услугами являются особо значимыми для стран с федеративным устройством и регионами (штатами, землями, департаментами), которые различаются по показателям социально-экономического развития. Одним из таких показателей, например, является средний доход одного жителя региона и производный от него показатель качества потребительской корзины, которую можно приобрести на этот доход.

Рис. 4.1. Классификация бюджетных расходов государства

Кроме общей структуры расходов государственного бюджета, которая построена по их направленности (рис. 4.1.), расходы бюджета можно классифицировать по их функциональной направленности (табл. 4.1). Функциональная структура расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на финансирование выполнения государством своих функций, в частности, в форме финансирования закупок продукции, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Таблица 4.1

Функциональная структура расходов бюджетов РФ

Первым уровнем функциональной структуры расходов бюджетов Российской Федерации являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства.

Второй уровень функциональной структуры - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Третий уровень функциональной структуры включает в себя выделение целевых статей расходов бюджетов Российской Федерации и отражает их финансирование по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов.

Четвертый уровень функциональной структуры расходов бюджетов Российской Федерации включает выделение видов расходов и детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса (статья 21 БК) с 2005 г. существуют 11 разделов бюджетной функциональной классификации (первый уровень):

- общегосударственные вопросы (14 подразделов);

- национальная оборона (9 подразделов);

- национальная безопасность и правоохранительная деятельность (14 подразделов);

- национальная экономика (12 подразделов);

- жилищно-коммунальное хозяйство (5 подразделов);

- охрана окружающей среды (5 подразделов);

- образование (9 подразделов);

- культура, кинематография, средства массовой информации (6 подразделов);

- здравоохранение, физическая культура и спорт (10 подразделов);

- социальная политика (6 подразделов, в том числе обеспечение минимальных пенсий и социальное обслуживание населения);

- межбюджетные отношения (4 подраздела: дотации бюджетам других уровней; субсидии и субвенции бюджетам других уровней; межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов).

Очевидно, что все перечисленное относится к первому и второму уровням функциональной классификации расходов бюджетов. Именно на этих уровнях формируют приоритетные направления бюджетного финансирования в форме федеральных целевых программ (ФЦП) и национальных проектов. В рамках указанных программ и проектов осуществляют финансирование госзакупок продукции, работ и услуг. Третий и четвертый уровни функциональной классификации расходов бюджетов представлены перечнями целевых статей и видов расходов.

В отношении экономических результатов государственные расходы делятся на производственные и непроизводственные.

Производственные - это те расходы, которые или увеличивают имущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы различных структур рыночного хозяйства.

Непроизводственные - это те расходы государства, которые, согласно бюджетной классификации, можно поделить на шесть групп:

- расходы на общегосударственные вопросы;

- расходы на национальную оборону страны;

- расходы на образование и культуру;

- расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность государства;

- расходы на социальную сферу;

- расходы на межбюджетные трансферты.

Общегосударственные расходы объединяют затраты на управление государством: сюда входят расходы на содержание законодательных органов, правительства, финансовых, налоговых, таможенных органов, местных органов власти и управления, а также расходы на обслуживание государственного долга. Сюда относят также расходы на науку, расходы на создание резервных фондов.

Расходы на оборону страны (военные расходы) относятся к важнейшим государственным расходам. В их состав всегда включаются основные группы расходов на содержание личного состава, вооружение, материально-техническое оснащение, строительство военных объектов, военные исследования и разработки, пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей, подготовку кадров, создание запасов и ресурсов на случай войны и др. Это так называемые прямые военные расходы. Существуют также и косвенные военные расходы, т. е. расходы на ликвидацию последствий войн, милитаризации, на восстановление разрушенного хозяйства, затраты на перевод экономики с чрезвычайного военного на нормальный режим функционирования.

Скрытые военные расходы включают в себя исследовательские расходы, расходы на подготовку к мобилизационным мероприятиям, на подготовку населения на случай войны. Все перечисленные военные расходы (прямые, косвенные и скрытые) оформляются, как правило, финансированием из федерального бюджета размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных военных нужд. Финансирование военных расходов выделяется в федеральном бюджете как отдельный военный бюджет.

При формировании и исполнении военного бюджета следует учитывать его безвозвратность и непроизводительный характер. Лишь затраты на военные исследования и разработки могут косвенно принести экономический эффект. Доходы государства, получаемые от реализации военной техники третьим странам, не сокращают военных расходов, поскольку предприятия, производящие вооружение, как правило, не относятся к военному ведомству, однако составляют значительную часть доходов бюджета (рис. 4.2).

Среди расходов бюджета заметное место занимают затраты на национальную безопасность и правоохранительную деятельность государства. Большая их часть направляется на содержание органов Министерства внутренних дел, национальной безопасности (ФСБ), прокуратуры, юстиции, охраны общественного правопорядка, судебной системы, системы исполнения наказаний (пенитенциарной) и пр.

Рис. 4.2. Классификация расходов военного бюджета

Расходы на социальные нужды - это наиболее социально значимый вид бюджетных расходов. К ним относятся расходы на здравоохранение, просвещение, социальное страхование, которое охватывает еще неработающих и тех, кто не может работать постоянно или временно, по состоянию здоровья. Основная часть социальных расходов финансируется за счет бюджетных и внебюджетных фондов. За счет социальных государственных расходов финансируются мероприятия, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы, квалификацию работников, выплачиваются пособия по безработице, бюджетная часть пенсий, стипендии и пр.

Экономические расходы имеют важное значение для национального рыночного хозяйства, способствуют необходимой на данный момент структурной перестройке национального рынка, наращиванию научно-технического потенциала, модернизации предприятий и техническому переоснащению всех отраслей национального хозяйства. Важное место принадлежит здесь бюджетным инвестициям: они используются на финансирование отраслей инфраструктуры (транспорт, связь, дороги, мелиорация), которые требуют огромных затрат на финансирование, но при этом остаются низкорентабельными, т. е. неинтересны частному капиталу; на финансирование новых прогрессивных отраслей таких, как атомная, космическая и т. п.; на финансирование убыточных отраслей (угольнодобывающей, сельского хозяйства, научно-исследовательских и опытноконструкторских работ, особенно фундаментальных научных исследований, требующих крупного сосредоточения финансирования). К ним можно также отнести и внешнеэкономические расходы, связанные с тем, что государство тем или иным способом помогает производителю пробиться на экспортный (международный) рынок. Это прямые субсидии экспортным компаниям из бюджетных средств; освобождение экспорта от налогов; предоставление бюджетного кредита экспортеру или импортеру на льготных условиях, страхование экспорта и пр.

Государство имеет законодательно закрепленное право напрямую участвовать в инвестиционной деятельности (в форме капитальных вложений) через размещение на конкурсной основе средств федерального бюджета, осуществляемое на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование бюджетными средствами.

И последняя, наиболее значительная группа расходов федерального бюджета - это межбюджетные трансферты. Поскольку они имеют лишь косвенное, опосредованное отношение к теме книги, то упомянем лишь, что они используются для выравнивания социально-экономического положения субъектов Российской Федерации и местных образований, и для стимулирования их к эффективному развитию своей экономики. Отметим также, что межбюджетные трансферты способствуют более эффективному финансированию размещения муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Расходы по разделам функциональной классификации федерального трехлетнего бюджета на 2007-2010 гг. представлены в табл. 4.2.

Таблица 4.2

Функциональная структура расходов федерального бюджета на 2007-2010 гг.*

* Рассчитано автором по: Селезнев А. 3. Бюджетная система Российской Федерации.

До 2007 г., т. е. до внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации применялась, помимо функцио-

нальной экономическая классификация бюджетных расходов. Она отражала группировку расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. Экономическая классификация структурно содержала две группы расходов: текущие расходы; капитальные расходы.

Текущие расходы бюджетов - это часть бюджетных расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки из федерального бюджета бюджетам других уровней, а также отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование.

В текущие расходы включались государственные закупки товаров, оплата выполненных работ и услуг, субсидии и текущие трансферты, выплаты процентов, оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом.

В свою очередь по группе «Закупки товаров и оплата услуг» отражались:

- оплата труда государственных служащих;

- начисления на оплату труда (страховые взносы на государственное социальное страхование граждан);

- приобретение предметов снабжения, расходных материалов, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Капитальные расходы - это часть бюджетных расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность государства, включая статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; расходы на проведение капитального ремонта и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством.

Капитальные расходы содержат следующие группы:

- капитальные вложения (госзакупки) в основные фонды;

- создание государственных запасов и резервов;

- приобретение земли и нематериальных активов;

- капитальные межбюджетные трансферты.

В группу «Капитальные вложения в основные фонды» входят следующие статьи бюджетных расходов:

- приобретение оборудования и предметов длительного пользования;

- капитальное строительство;

- капитальный ремонт.

Группа «Создание государственных запасов и резервов» состоит из предметной статьи «Приобретение товарно-материальных ценностей для государственных запасов и резервов».

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ (2007) экономическая структура расходов бюджетов не выделяется, но фактически представляется возможным ее анализ, поскольку вместо капитальных расходов выделены инвестиции (статья 79), а все расходы бюджетов в рамках классификации операций сектора государственного управления выделены в восемь статей:

1) оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;

2) оплата работ и услуг;

3) обслуживание государственного (муниципального) долга;

4) безвозмездные перечисления организациям;

5) безвозмездные перечисления бюджетам;

6) социальное обеспечение;

7) расходы по операциям с активами;

8) прочие расходы.

Очевидно, что в новой классификации расходов капитальные расходы (инвестиции) структурированы по характеру вложений. Экономическая классификация расходов бюджета должна, по нашему мнению, сохраниться хотя бы в аналитическом плане, так как она позволяет контролировать соотношение текущих и капитальных расходов, т. е. соответственно структурировать и финансирование государственной закупочной деятельности. Текущие расходы связаны с удовлетворением повседневных потребностей бюджетных организаций (оплата труда, финансирование госзакупок товаров и услуг, оплата работ и пр.). Капитальные расходы (инвестиции) связаны с закупкой оборудования, новым строительством и пр.

Современное кризисное состояние российской экономики предопределило резкое сокращение доли инвестиций и рост доли текущих расходов. Развитие сферы бюджетных расходов как фактор реализации государством своих социальных функций диктует необходимость увеличения доли капитальных расходов (инвестиций) до 15-17% от общего числа расходов. Без этого оказывается нереализуемой норма статьи 7 Конституции РФ о социальности государства. Рост инвестиций как приоритетного направления в развитии бюджетных расходов означает новое качество оказания бюджетных услуг. Например, осуществление в 2006 г. национального проекта по развитию здравоохранения связано с радикальным улучшением работы службы медицинской помощи вследствие финансирования госзакупок автомобилей скорой помощи для лечебных учреждений всей страны. Аналогично нельзя повысить уровень национальной обороны без увеличения финансирования госзакупок для приобретения военной техники, проведения учебы призываемых на военную службу и т. п.

Расширение бюджетных инвестиций как основного приоритетного направления расходов госбюджета Российской Федерации связано в последние годы с улучшением бюджетной конъюнктуры (ускорение темпов роста ВВП, высокие цены на нефть). В 2007 г. инвестиции составляли уже 12% расходов федерального бюджета. Финансирование из бюджета национальной экономики составило в 2007 г. 9,1% от ВВП против 8% в 2006 г. (табл. 4.3).

Таблица 4.3

Состав расходов федерального бюджета* (в % к ВВП)

* Рассчитано автором по: Селезнев А. 3. Бюджетная система Российской Федерации.

При укрупненном представлении о структуре расходов бюджетов и об их месте в национальном ВВП (табл. 4.3) необходимо помнить, что финансирование государственной закупочной деятельности осуществляется как из федерального, так и из территориальных (региональных и муниципальных) бюджетов. Из федерального бюджета финансируются:

- обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов избирательной власти и их территориальных органов;

- функционирование федеральной судебной системы;

- осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

- национальная оборона и обеспечение национальной безопасности;

- осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

- фундаментальные научные исследования и поддержка и содействие научно-техническому прогрессу;

- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

- государственная поддержка атомной энергетики;

- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

- исследование и использование космоса;

- содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;

- формирование федеральной собственности;

- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату пенсий, пособий и других социальных выплат;

- пополнение государственного материального резерва;

- федеральная инвестиционная программа;

- обеспечение осуществления государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

- официальный статистический учет.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие расходы:

- обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;

- обеспечение реализации региональных целевых программ;

- формирование государственной собственности субъекта Российской Федерации;

- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъекта;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

- обеспечение деятельности средств массовой информации субъекта.

Аналогично имеет место финансирование госзакупок, которое покрывается только расходами из местных бюджетов:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организация, содержание и развитие учреждений образования; здравоохранения, культуры, спорта, средств массовой информации и других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территорий муниципального образования;

- организация утилизации и обработки бытовых отходов;

- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

- охрана окружающей среды на территории муниципальных образований;

- реализация целевых программ, принимаемых местными органами самоуправления;

- содержание муниципальных архивов;

- финансирование муниципальных социальных программ.

Как видно из приведенного перечня расходов, финансируемых из муниципальных и региональных бюджетов, значительная часть госзакупок, кроме закупок в области обороны, управления, охраны правопорядка, национальной безопасности, федеральных целевых программ, производится из муниципальных и региональных бюджетов. Поэтому особое значение приобретают межбюджетные трансферты в виде дотаций, субсидий и субвенций. В 2006 г. межбюджетные трансферты составляли 33,4% от всего объема расходов федерального бюджета, а в 2007 г. - 33,7%.

Необходимо также иметь в виду, что наряду с относительно четким разделением расходных полномочий по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, которое было представлено выше, имеют место совместно финансируемые расходы. К ним относятся:

- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта; связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

- обеспечение правоохранительной деятельности;

- обеспечение противопожарной безопасности;

- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, а также проектные испытания, обеспечивающие научно-технический прогресс;

- обеспечение социальной защиты населения;

- обеспечение охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов;

- развитие рыночной инфраструктуры;

- обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

- обеспечение деятельности средств массовой информации;

- обеспечение развития федеральных и межрегиональных отношений.

Важнейшая форма бюджетных расходов - это ассигнования на содержание бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения в свою очередь могут расходовать бюджетные средства на следующие цели:

- оплата труда наемных работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с действующим законодательством;

- оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам.

Как видим, финансирование государственной закупочной деятельности осуществляется одновременно из всех возможных бюджетов: федерального, региональных и муниципальных. Перспективы развития бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности связаны с функционированием бюджетной системы на основе бюджетного федерализма, сочетающего интересы Федерации и ее субъектов. При этом важное место отводится реформированию системы бюджетных расходов в направлении их оптимизации и повышения эффективности. Достижение этих задач становится возможным при создании (вычленении) в общей массе направлений бюджетного финансирования федеральных целевых программ. С помощью федеральных целевых программ решается наиболее приоритетная в данный момент задача: рост расходов на финансирование национальной экономики. Создание новых отраслей экономики, совершенствование территориальных пропорций в размещении производительных сил требуют и целевого инвестирования денежных средств, т. е. создания ФЦП, особенно в ключевых отраслях экономики, где высокие темпы развития не могут быть обеспечены только механизмами рыночного финансирования.

Еще одно приоритетное направление дальнейшего развития финансирования государственной закупочной деятельности может быть сформулирована следующим образом: необходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Вместе с тем требуется законодательно закрепить механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных полномочий по финансированию закупочной деятельности для муниципальных нужд. В связи с этим, по нашему мнению, сфера совместного финансирования госзакупок по сравнению с современным положением вещей должна быть сокращена до минимума. Финансовые обязательства федерального, регионального и муниципального уровней должны автоматически закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов или непосредственно из данных бюджетов, либо в форме финансирования госзакупок, либо в форме прямой финансовой помощи. В этой связи важно оценить объективные потребности каждого уровня финансовой системы в бюджетных ресурсах, т. е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюджетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответственности и функциям.

В целом, на наш взгляд, чтобы достичь целей эффективности и результативности бюджетного финансирования госзакупок, нужно, с одной стороны, опираться на программно-целевой метод бюджетного финансирования, т. е. на создание и реализацию федеральных и территориальных целевых программ, а, с другой стороны, необходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по финансированию госзакупок для федеральных, региональных и муниципальных нужд. При этом требуется закрепить законодательно механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями закупок продукции, работ и услуг для своих нужд.

Кроме того, по нашему мнению, при формировании бюджетной политики в области финансирования госзакупок в ближайшие годы необходимо:

- отказаться от негативной практики отраслевого лоббирования и защиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к формированию государственного подхода при распределении бюджетных средств, другими словами, к финансированию в рамках федеральных и территориальных целевых программ;

- продолжить упорядочение бюджетного финансирования госзакупок для социальных нужд, предусмотрев исключение целого ряда товаров, работ и услуг для социальных целей из перечня госзакупок, финансируемых из бюджетов разных уровней;

- создать условия для более рационального использования бюджетных средств на поставки продукции, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд на основе механизма прозрачности расходования бюджетных средств с конкурсным подходом к получению госзаказов;

- создать систему мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, заложить в нее элементы стимулирования и заинтересованности руководителей - получателей бюджетных средств в повышении эффективности использования ресурсов;

- разработать законодательные основы для введения процедур ответственности руководителей органов государственной власти за принятие решений, влекущих за собой неэффективное использование бюджетных средств для финансирования госзакупок;

- осуществлять дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений для расширения финансовых возможностей по госзакупкам органов власти территориального и местного уровней;

- расширять бюджетный федерализм в форме разграничения бюджетных прав и полномочий между различными органами государственной власти, в том числе и в сфере финансирования государственной закупочной деятельности;

- перейти в системе межбюджетного регулирования от системы трансфертов к системе субсидий и субвенций.

Для финансирования госзакупок в рамках федеральных целевых программ следует иметь в виду, что в 1990-х гг. уже существовал и широко применялся опыт выделения в бюджете так называемых целевых бюджетных фондов, которые в основном использовались для финансирования госзакупок в отдельных отраслях экономики или по отдельным, приоритетным направлениям деятельности. Целевые бюджетные фонды представляют собой обособленную в составе бюджета часть финансовых ресурсов, формируемых в соответствии с законодательством России за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и иных поступлений и используемых на финансирование только тех расходов, которые изначально были определены в качестве цели создания соответствующего фонда. Доходы целевых бюджетных фондов, в отличие от всех остальных бюджетных доходов, обезличиваются и направляются на заранее определенные цели; использование средств целевых бюджетных фондов на цели, не соответствующие их назначению, не допускается. Целевые бюджетные фонды могут иметь:

- отраслевой характер, когда фонд предназначается для решения проблем какой-либо отрасли;

- общегосударственный характер, куда относятся резервные фонды бюджета; федеральные фонды финансовой поддержки регионов и пр.

Количество целевых бюджетных фондов для финансирования госзакупок непостоянно и в разные годы может изменяться в соответствии с целевыми установками на их создание. Так, в 1990-х гг. в составе федерального бюджета РФ было большое количество целевых бюджетных фондов, среди которых важную роль играли такие, как Федеральный фонд строительства минерально-сырьевой базы, Федеральные фонды налоговой службы и налоговой полиции, Федеральный фонд охраны озера Байкал, Фонд содействия военной реформе, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью и пр. После выполнения задач, для решения которых они создавались, большая часть целевых бюджетных фондов прекратила свое существование, и в конце 2000 г. система целевых фондов, за исключением Резервного и Стабилизационного (с 2002 г.), была упразднена.

Тем не менее целевые бюджетные фонды 1990-х гг. сыграли свою положительную роль. На их основе постепенно, методом программно-целевого планирования стали создаваться более эффективные федеральные целевые программы, а с 2004 г. среди федеральных целевых программ стали выделять наиболее актуальные направления - национальные проекты. Механизм отбора наиболее эффективных направлений бюджетного инвестирования, т. е. федеральных целевых программ отрабатывался не один год. Одно из принципиальных условий эффективности инвестиций - это адекватность принципов, которые положены в основу выбора финансируемых проектов, т. е. федеральных целевых программ. Ежегодно Минэкономразвития составляет такой перечень для каждого государственного заказчика раздельно по ведомственной, функциональной и экономической (до 2007 г.) классификации расходов госбюджета. Общая последовательность распределения государственных инвестиций Минфином и Минэкономразвития по государственным заказчикам выглядит следующим образом:

1. Минфин РФ доводит до Минэкономразвития РФ в сроки, предусмотренные статьей 184 БК, предельный объем бюджетного финансирования по государственным инвестициям.

2. Минэкономразвития на основе приоритетов и критериев, одобренных правительством РФ в рамках программ социально- экономического развития страны на очередной год, распределяет государственные инвестиции по государственным заказчикам и доводит до их сведения выделенные объемы капитальных вложений.

3. Государственные заказчики на основе предварительных объемов выделенных инвестиций представляют в Минэкономразвития в установленные сроки и в установленном порядке предложения о включении конкретных работ, услуг и продукции с обоснованием экономической целесообразности, направляемых на реализацию федеральных целевых программ и решение не включенных в эти программы важнейших социально-экономических задач.

4. Одновременно с этими предложениями представляются данные о технологической и воспроизводственной структуре инвестиций, специфике планируемых работ и услуг, а также закупаемой продукции.

5. Минэкономразвития на основе предложений и данных госзаказчика составляет перечень инвестиций. В приоритетном порядке в перечень попадают:

- незавершенные работы и услуги;

- работы, услуги, продукция, по которым лимиты бюджетного финансирования остались невыполненными по предыдущему году;

- работы и услуги, по которым госзаказчик привлекает дополнительные источники финансирования.

6. Новые работы и услуги включают в перечень после удовлетворения потребностей в финансировании переходящих объектов.

7. Минэкономразвития с участием государственных заказчиков в процессе принятия федерального закона о федеральном бюджете уточняет перечень финансируемых работ, услуг и продукции.

8. В 10-дневный срок после уточнения перечня в правительстве РФ Минэкономразвития направляет в Минфин и государственным заказчикам для уточнения финансирования упомянутый перечень.

9. Финансирование объектов, определенных в перечне, осуществляется в соответствии с адресным распределением инвестиций, очередностью финансирования, определяемой государственным заказчиком, объемами фактически поставленной продукции, оказанных услуг и выполненных работ, а также с учетом выполнения обязательств перед другими госзаказчиками.

Исходя из стратегии социально-экономического развития страны приоритетами бюджетного финансирования госзакупок являются:

- сохранение и развитие социальной инфраструктуры;

- техническая и технологическая модернизация предприятий;

- функционирование производственной инфраструктуры, устойчивость экономики, безопасность жизнеобеспечивающих производств, а также преодоление ресурсных ограничений роста производства;

- развитие инновационных и информационных секторов экономики;

- соблюдение экологической безопасности.

Отраслевые приоритеты должны согласовываться со стратегией социально-экономического развития страны и конкретизировать ее. При этом решения об отборе приоритетных проектов принимаются на основе следующих критериев:

- федеральная значимость проекта и его соответствие приоритетам социально-экономического развития экономики;

- преимущественная принадлежность проекта к государственному сектору экономики;

- невозможность реализации проекта без полного или частичного государственного финансирования (бесприбыльные проекты или проекты с длительным сроком окупаемости);

- обеспечение высокого бюджетного и/или социального эффекта.

В соответствии с этими принципами проекты получают государственную финансовую поддержку исходя из критерия максимальной эффективности инвестиционных затрат. Для повышения эффективности бюджетного финансирования ФЦП необходимо:

- обязательно включать все инвестиционные расходы бюджета в ФЦП;

- разработать трехлетние планы инвестиции;

- разработать и внедрить единые формализованные методики для обоснования отбора инвестиционных проектов для ФЦП.

4.2.