Анализа эффективности государственных расходов в различных странах

Эффективность бюджетных расходов и их оптимизация, оценка эффективности расходов и их результативности - главные требова- [40] ния к расходам, которые предъявляются в процессе бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности.

В последнее десятилетие в бюджетном финансировании государственных закупок в США был подробно разработан и внедрен такой метод повышения эффективности бюджетирования, как программно-целевой. Значительных результатов в области программноцелевого планирования бюджетных расходов добились также Великобритания, Австралия и Новая Зеландия. Если попытаться сгруппировать унифицированные требования к программно-целевому методу бюджетного финансирования госзакупок в этих странах, то они выглядят следующим образом:

1. Распределение финансовых ресурсов не по статьям бюджетных расходов, а по программам или по стратегическим направлениям. Под программами понимаются схожие виды деятельности, которые ведет министерство или ведомство. Их издержки оцениваются по результату, т. е. по объему предоставляемых товаров, работ или услуг, а не по затраченным ресурсам (метод БОР).

2. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов деятельности, которые определяют министерства и ведомства.

3. Контроль за расходованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего (за целевым использованием бюджетных ресурсов) к внутреннему - за результатами деятельности агентств и эффективностью их затрат. Оценки результативности и эффективности программ используются при планировании расходов на следующий бюджетный год и публикуются в обязательном порядке.

4. Бюджетный процесс все более тесным образом увязывается с содержательным управлением деятельностью государственного сектора в целом. Это обеспечивает связь между качеством и результативностью работы отраслевых министерств и выделяемым им финансированием.

5. Руководители и сотрудники министерств получают большую свободу в выборе средств для достижения целей своих программ, включая право перемещать средства между статьями расходов в рамках выделенных им бюджетов. Одновременно их ответственность за результат максимально конкретизируется.

6. Проект бюджета представляется правительственным органам в таком формате, где планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены и в финансовых показателях, и в критериях результативности государственных агентств.

Аналогичная реформа перевода системы бюджетных расходов с затратного метода на программно-целевой была проведена в 90-х гг. прошлого века в Новой Зеландии. Эта реформа стала во многом опорной для других стран с развитой рыночной экономикой в плане организации финансирования госзакупок методом бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Стратегию реформирования бюджетирования госзакупок в Новой Зеландии определил Закон, принятый в 1989 г.[41] Этот закон установил: в отличие от традиционной системы управления госбюджетом, где основой для принятия решения служат данные о входящих ресурсах (зарплата персонала, транспортные расходы, расходы на топливо, связь, капитальные вложения и пр.), система управления государственным бюджетом должна строиться на показателях производительности, к которым относятся понятия «продукт» (товары, работы, услуги) и «результат деятельности».

Соглашение о достижении производительности состоит из трех частей (рис. 3.8).

Новый закон об общественных финансах установил и новый порядок, согласно которому органы законодательной власти (парламент) выделяют средства на исполнение правительством своих обязанностей по финансированию госзакупок. Если ранее действовавшая в Новой Зеландии система предполагала принятие ежегодного бюджета с росписью финансирования по позициям и с их последующим объединением в расходные программы разных уровней, то новая система основана на выделении средств для прямой закупки у департаментов необходимой продукции, работ и услуг. Правительство ежегодно предоставляет органам законодательной власти свою оценку расходов по госзакупкам. Следует особо подчеркнуть, что новая система бюджетирования госзакупок с ориентацией на результат создала в Новой Зеландии предпосылки для внедрения учета затрат по методу начислений, который позволяет получить более полное представление о реальных затратах на государственную закупочную деятельность.

Рис. 3.8. Структура соглашения о достижении производительности

Реформирование отношений по финансированию государственных закупок внутри законодательной власти заключалось в пересмотре взаимоотношений с департаментами различных министерств. С руководителями министерств ежегодно заключается контракт, позволяющий им самостоятельно принимать решения о распределении выделенных бюджетных средств по статьям расходов своей сметы на госзакупки. В частности, в рамках выделенного финансирования он может привлекать для решения поставленных в области государственной закупочной деятельности задач любое число сотрудников, устанавливать оплату труда персоналу, заключать договоры с другими министерствами и ведомствами и пр.

Закон об общественных финансах устанавливает, что отношения между министрами и их департаментами, связанные с государственными закупками, оформляются соглашениями о производительности, основная финансовая часть которых - это соглашения о закупках (purchase agreements). В этих соглашениях, как в коммерческих договорах частного сектора, оговариваются условия поставки. Соглашение о закупках заключают министр и глава департамента после утверждения закона о бюджете. Соглашение о госзакупках в соответствии с Законом об общественных финансах выглядит следующим образом (рис. 3.9).

Рис. 3.9. Соглашение о госзакупках

При заключении соглашений о госзакупках министр вправе выбрать ту или иную продукцию, работу, услугу по количественным, качественным и стоимостным критериям. Кроме того, госзаказчик наделен возможностью самостоятельно определять регулярность и формы отчетности департамента.

Помимо собственно перехода на программно-целевой метод планирования государственных расходов большое значение приобрела разработка специальных систем оценки эффективности бюджетных расходов. Программы, оценивающие эффективность гос- расходов, разработаны и действуют в Дании, Нидерландах, Швеции. Формально такая система применяется и во Франции. А вот в Новой Зеландии оценочные программы по госрасходам сконцентрированы на подсчете издержек. В системе оценочных показателей эффективности бюджетных расходов на госзакупки центральное место занимает такой показатель, как эффективность выпуска (output efficiency). Он считается ключевым в национальных системах индикаторов эффективности в Канаде, Австралии, Скандинавских странах. Например, в Дании output efficiency служит основой соглашений об эффективности, которые заключают между собой заказчики оплачиваемых из бюджета услуг и их исполнители-агентства или частные фирмы. В Финляндии в показателях эффективности основная роль отведена производительности труда и средним издержкам на единицу выпуска. В Швеции при оценке результативности бюджетных расходов ориентируются в основном на показатели выпуска (output efficiency). Такой же подход характерен для Великобритании и Новой Зеландии.

Эффективность государственных поставок продукции, работ и услуг - значительно более распространенный показатель, чем определение действенности программ государственных закупок. Связано это с большей оперативностью и достоверностью анализа в первом случае. Например, оценочные результаты можно получить, просто анкетируя потребителей по госпоставкам. Перечень обычно используемых для такого анкетирования показателей (доступность товаров и услуг, честность и аккуратность поставщика, точные сроки поставки, число жалоб на качество поставки) показывает, что все они легко доступны и могут быть быстро обработаны.

Очевидно, что минимизация издержек (экономичность) наряду с результативностью - основной индикатор эффективности бюджетных расходов. Однако в большинстве стран ему уделяется не так много внимания, что легко объяснимо. Дело в том, что вольно или невольно, но бюрократические организации стремятся максимизировать бюджет и совсем не заинтересованы серьезно экономить средства. А если все же удается сэкономить, то учреждение может потерять часть своего финансирования.

Основной способ определения эффективности бюджетного финансирования госзакупок в Великобритании - сравнение запланированного выпуска (output) с действительным. Но при этом вне поля зрения остаются произведенные расходы, а, следовательно, их действенность (результативность). Поскольку в соглашениях о качестве отсутствует разбивка ассигнований сумм по мелким статьям, то практически невозможно определить эффективность средств, затраченных на конкретные госзакупки. В этом случае, вероятнее всего, еще на этапе планирования установить приемлемый уровень результатов (outcomes).

Задав таким образом необходимые результаты, уполномоченный английским правительством орган вправе потребовать от исполнителя госзаказа отчет. Если достигнутое соответствует или превосходит заявление в программе, то задание считается выполненным, а министерство продолжает сотрудничать с агентом-исполнителем.

Существует, на наш взгляд, определенное противоречие между эффективностью деятельности организации, ресурсом которой служат государственные средства, и собственно эффективностью государственных расходов. Все, что относится к эффективности работы агента по госзакупке, легко проверяется и контролируется, а вот эффективность государственных расходов остается «темным пятном». Государство всегда заинтересовано в уменьшении расходов. Если агентство по госзакупке могло достичь плановых показателей (или превысить их), используя меньшие финансовые ресурсы, то целесообразно в дальнейшем снизить государственное финансирование этого направления. Очевидно в этой связи, что в вопросах финансирования госзакупок интересы заказчика и исполнителя диаметрально противоположны: министерство стремится уменьшить размеры бюджетирования, а агентство - увеличить. Нужно полагать, что с течением времени заказчик вынужден будет ввести в систему показателей бюджетного финансирования госзакупок так называемый анализ ex-post, т. е. отчетность агентства с подробной росписью средств на каждый этап работы. Только в этом случае эффективность финансирования расходов на госзакупки может стать полностью прозрачной. Эту ситуацию сможет продвинуть объективная возможность заказчика вмешаться в деятельность агентств- исполнителей.

Опыт Канады в области финансирования госзакупок показателен тем, что за 1990-е гг. эта страна кардинально пересмотрела приоритеты своей финансовой политики: от стремления снизить бюджетный дефицит к ориентации на максимальный результат от каждого доллара дохода от налогоплательщика. В принципе, этот подход в наибольшей степени отражает идею эффективности бюджетных расходов. Система критериев эффективности бюджетирования госзакупок в Канаде была построена именно с учетом наибольшей ориентированности на результат. Поэтому к 2008 г. среди развитых стран Канада занимает лидирующие позиции по применению метода БОР в бюджетном финансировании госзакупок. Исходя из этого выстроена система критериев эффективности государственных расходов, которую условно можно поделить на три уровня.

На первом уровне канадское правительство заложило в свои целевые программы ряд критериев эффективности, призванных обеспечить стабильность применения метода БОР: снижение налогов, сокращение государственного долга. В основу второго уровня заложен принцип сбалансированности государственного бюджета. В области государственных расходов сбалансированность означает равновесие между инвестиционными программами и государственными поставками продукции, работ и услуг. В 1998 г. была разработана специальная программа управления государственными расходами (Expenditure Management System - EMS), которая позволила оценивать предлагаемые инициативы по издержкам на их реализацию. Программа помогла реализовать новую идею: сблизить или интегрировать друг в друга два взаимосвязанных процесса: оценку эффективности бюджетных расходов и принятие решений. Другими словами, так же как и Новая Зеландия, Канада к концу 1990-х гг. перешла к методу БОР в финансировании госзакупок.

Третий уровень характеризуется созданием достаточно прозрачной системы бюджетного финансирования госзакупок. В условиях полной информационной открытости формулируются приоритетные цели бюджетного финансирования госзакупок и показываются реальные пути их достижения.

Базовые требования к ключевым показателям бюджетного финансирования государственных закупок были сформулированы канадскими официальными организациями следующим образом:

- необходимо ранжировать результаты финансирования госзакупок по их реальной достижимости;

- должна быть разъяснена их действенность для граждан Канады;

- необходимо уменьшить число показателей эффективности бюджетирования с одновременным ростом качества этих индикаторов;

- показателям необходимы постоянный контроль и мониторинг;

- должна существовать реальная возможность проверки показателей.

В Австралии реформа бюджетного менеджмента проводилась в 1980-1990-х гг. До реформы основным показателем эффективности бюджетного финансирования были поступающие в организацию бюджетные ресурсы (inputs). После реформы основным показателем эффективности стали результаты деятельности (outputs). Иными словами, в Австралии также был введен метод бюджетирования, ориентированного на результат. В Австралии так называемые ключевые показатели эффективности бюджетного финансирования включаются в соглашения о поставках для государственных нужд. Ключевые показатели эффективности (key result areas) включают в протоколы к основному соглашению и отчеты практически по всем направлениям государственного финансирования закупок. Обычно это следующие показатели:

- соответствие поставленным временным рамкам;

- точность принятия решений;

- соответствие стандартам обращения с клиентом;

- среднее число жалоб за конкретный период времени;

- время на одну операцию (take-up rat).

Этот набор достаточно универсален и гибок, поэтому его используют не только в Австралии, но и в других странах ОЭСР.