14.1. Понятие эффективности государственных закупок и подходы к расчету эффективности размещения государственных и муниципальных заказов

Обычно под эффективностью какого-либо вида экономической деятельности принято понимать соотношение между экономическим результатом такой деятельности и затратами, произведенными для достижения этого результата.

Оценить экономический эффект от размещения государственного (муниципального) заказа вряд ли возможно посредством выведения какого-либо одного, универсального показателя. Здесь необходим целый комплекс показателей, подходов и методик, позволяющих под разным углом зрения оценить эффективность государственных закупок. Так, можно оценивать эффективность:

- размещения какого-либо конкретного заказа (эффективность проведения конкурса, аукциона, запроса котировок, закупки у единого поставщика и пр.);

- размещения заказов в рамках какой-либо целевой программы (проекта);

- размещения заказов каким-либо конкретным заказчиком за конкретный период времени;

- размещения заказов в какой-либо сфере разными заказчиками;

- размещения заказов на уровне отдельного муниципалитета, субъекта Российской Федерации, федерального округа и т. п.

При постановке аналитической задачи по оценке эффективности размещения заказов и совершения госзакупок следует учитывать, что сам по себе процесс оценки эффективности требует определенных ресурсных затрат, и с этой точки зрения сложность и ресурсоемкость применяемых методик необходимо сопоставлять с предназначением результатов определения эффективности госзакупок. Кроме того, чем шире перечень процедур размещения заказов или заказчиков, в отношении которых производится оценка, тем соответственно меньше точность произведенных оценок эффективности в связи с тем, что в рассмотрение следует включать большое количество факторов внешнего (инфраструктурного) порядка.

Экономический эффект размещения государственных (муниципальных) заказов может выражаться в прямой экономии бюджетных средств (вследствие снижения цен в результате размещения заказа достигается экономия затрат бюджета по сравнению с запланированным объемом финансирования); приобретении по госзакупкам товаров, работ и услуг более высокого качества; приобретении товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем обычно (сокращение сроков поставок, оплата без аванса, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисы и т. п.); приобретении товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения; в различного рода сопутствующих экономических эффектах (снижение уровня коррупции; повышение степени открытости рынков; улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности).

Последнюю группу экономических эффектов (так называемых сопутствующих) следует рассматривать как эффект от функционирования системы размещения заказов в целом, а не только от размещения одного, конкретного заказа. Затраты на достижение такого экономического эффекта могут сводиться к следующему:

- трудозатраты на выполнение процедур размещения заказов (перераспределение рабочего времени сотрудников от исполнения их основных обязанностей в пользу выполнения процедур по размещению заказов и т. д.);

- материальные (в основном финансовые) затраты на выполнение процедур закупок (консультационные услуги; расходные материалы; почтовые и курьерские услуги; оснащение рабочих мест; аренда дополнительных помещений);

- затраты на обеспечение работы инфраструктурного обеспечения системы госзакупок (функционирование официальных сайтов и печатных изданий; обучение служащих, контроль).

Очевидно, что для расчета всех вышеперечисленных параметров необходим большой объем исходных данных, а именно:

- информация об уровне цен отдельно на каждый вид закупаемых товаров, работ и услуг (с учетом места и условий поставки, выполнения работ, оказания услуг; объем партии; условий расчетов и оплаты; условий гарантийного обслуживания и т. и.) в такой же временной период;

- информация о плановых показателях соответствующего бюджета и реально доведенных до исполнителей лимитов бюджетных обязательств;

- информация о ценах и иных существенных условиях (сроках и условиях поставки, выполнения работ, оказания услуг, сроках и условиях гарантии и т. и.);

- информация о потребительских свойствах, качественных и технических характеристиках закупленных товаров, работ и услуг;

- расчеты стоимости владения закупленным оборудованием, стоимости использования результатов выполненных работ и оказанных услуг;

- информация о реальной трудоемкости выполнения процедур размещения заказов, количестве и квалификации привлеченных к выполнению процедур размещения заказов специалистов;

- информация о затратах на обеспечение процесса размещения заказов и функционирование инфраструктуры системы размещения заказов.

Абсолютно ясно, что рассчитать или даже просто дать приблизительную оценку большинства из вышеперечисленных показателей практически невозможно. Это требует принципиальных изменений в системе бюджетного учета, государственного статистического наблюдения за размещением заказов, широкомасштабного внедрения информационных технологий в сферу планирования, учета и контроля за размещением государственных и муниципальных заказов, их учета и финансового контроля исполнения (реализации). Оценку эффективности госзакупок значительно осложняет отсутствие единого классификатора (структурированной номенклатуры) закупаемых товаров, работ и услуг.

Несмотря на значительные трудности в отборе исходных данных и последующем расчете эффективности размещения заказа для решения задачи можно предложить некоторые уже разработанные подходы.

- на основе принципов экономической эффективности, конкуренции, разумной открытости, справедливого отношения ко всем контрагентам и недопущения дискриминации;

- использования в основном процедур открытого конкурсного размещения заказов, а где это невозможно, установления жесткого контроля за проведением процедур с ограниченной конкуренцией или прямых безальтернативных закупок;

- жесткого регламентирования процесса размещения заказов в соответствующих нормативно-правовых актах;

- контроля за процессами размещения, финансирования и результатами государственных (муниципальных) заказов.

Во-первых, система размещения заказов государства в рыночной экономике сама по себе дает достаточные эффекты, превышающие затраты на ее создание и обеспечение функционирования. Во- вторых, общая задача оценки эффективности государственных (муниципальных) заказов может быть сведена к более простой задаче - оценке качества функционирования системы размещения заказов. Для такой оценки можно использовать следующие группы показателей:

1) показатели, характеризующие функционирование системы госзаказов в целом;

2) показатели, характеризующие проведение процедур размещения заказов и полученные результаты;

3) показатели, характеризующие проведение отдельных процедур размещения заказов.

Первая группа показателей позволяет оценить функционирование системы размещения заказов в целом, а именно: наличие необходимых нормативно-правовых актов, количество и качество методических документов, работу органов по контролю за размещением заказов и т. д.

Вторая - позволяет определить, каким образом осуществляется размещение заказов: с использованием каких процедур и какого уровня конкуренции удается достичь совершения госзакупок; каковы причины отказа в допуске к участию в процедурах размещения заказов и т. п.

Третья - позволяет оценить эффективность одной отдельной процедуры размещения заказа, в частности, определить достигнутый эффект по сравнению со средним, достигаемым в аналогичных ситуациях по аналогичным товарам, работам, услугам; оценить эффективность и обоснованность принятого решения о размещении заказа.

Оценка эффективности размещения государственных (муниципальных) заказов обычно осуществляется в следующих целях:

- поиск более эффективных путей размещения заказов и выявление слабых сторон системы;

- сравнительный анализ систем размещения заказов (в соседних регионах, в разных муниципалитетах и т. и.);

- поиск путей минимизации бюджетных расходов на финансирование государственных закупок;

- выявление случаев нарушения законодательства Российской Федерации.

Обычно принято выделять две группы критериев для оценки эффективности размещения государственных (муниципальных) заказов: отборочные и оценочные. Отборочные критерии позволяют сделать выводы о соответствии системы размещения заказов и фи-

нансирования государственных закупок нормам федерального закона № 94-ФЗ. Их можно представить в виде следующих вопросов:

- определены ли заказчики в нормативных документах данного субъекта РФ (муниципалитета);

- определены ли государственные (муниципальные) заказчики (кроме государственных органов и органов местного самоуправления) и их полномочия;

- определен ли в данном субъекте РФ (муниципалитете) орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказа;

- ведется ли реестр контрактов;

- определено ли официальное печатное издание для публикации информации о размещении заказа;

- создан ли официальный сайт для размещения информации о госзаказах;

- имеются ли на официальном сайте субъекта РФ адреса официальных сайтов муниципальных образований;

- имеются ли документы, определяющие порядок проведения уполномоченным контрольным органом мероприятий по проверке соблюдения законодательства о размещении заказов (плановых и внеплановых контрольных проверок).

Оценочные критерии эффективности размещения заказов позволяют провести качественный анализ системы размещения заказов, что предполагает выставление по каждому показателю оценки в баллах. Оценки, как правило, должны давать эксперты, обладающие профессиональным опытом работы в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов. Можно выделить несколько групп критериев оценки эффективности размещения заказов:

- нормативно-методическое и информационное обеспечение системы размещения заказов;

- оценка эффективности работы заказчиков;

- оценка конкурентной и инфраструктурной среды размещения заказа.

Оценки по критериям каждой группы суммируются раздельно. Итоговая оценка эффективности размещения заказа может быть определена путем суммирования (либо взвешенного суммирования) итоговых оценок по группам. Данная оценка сравнивается с максимально возможной, которую определяют исходя из максимальной оценки по каждому критерию.

Показатели эффективности можно рассчитывать как по результатам отдельного периода (квартала, года), так и путем сравнения показателей текущего и предыдущего отчетного периода того же года. Для показателей динамики рассчитывается темп прироста как показатель текущего периода, отнесенный к показателю прошлого периода, умноженный на 100%, минус 100%. Например, показатель темпа прироста доли расторгнутых контрактов можно рассчитать по формуле

(14.1)

где Трк - темп прироста доли расторгнутых контрактов по соглашению сторон;

Дркі - доля расторгнутых контрактов по соглашению сторон в текущем отчетном периоде;

ДРк2 - доля расторгнутых контрактов по соглашению сторон в предыдущем отчетном периоде.

Целесообразно выделить четыре группы показателей, характеризующих эффективность размещения государственных (муниципальных) заказов:

1) показатели, характеризующие частоту применения процедур размещения заказов;

2) показатели, характеризующие конкурентную среду при осуществлении госзакупок;

3) показатели, характеризующие среднюю цену заключенного контракта;

4) показатели, характеризующие объем экономии бюджетных средств.

Из перечисленных выше групп показателей эффективности размещения заказов в рамках данной работы целесообразно остановиться на подробном разборе показателей третьей и четвертой группы. Так, например, третья группа показателей, характеризующих среднюю цену заключенного государственного контракта, позволяет получить исходные данные для проведения последующего финансового анализа. Здесь можно рассчитать такой показатель, как средняя цена контракта, заключенного на открытых торгах:

ср N +N

О 3

(14.2)

где ХК0 - сумма цен контрактов, заключенных по результатам открытых торгов;

ЕК3 - сумма цен контрактов, заключенных по результатам закрытых торгов;

N0 - количество проведенных открытых торгов;

N3 - количество проведенных закрытых торгов.

В ряде случаев показатели средней цены контрактов могут применяться для осуществления финансового контроля. Например, если средняя цена контракта, заключенного по результатам аукциона в электронной форме, превышает 1 млн. рублей, то имеет место нарушение нормы части 3 статьи 32 закона № 94-ФЗ. Если средняя цена контракта, заключенного по результатам запроса котировок, превышает 500 тыс. рублей, то имеет место нарушение части 2 статьи 42 закона № 94-ФЗ. Если средняя цена контракта, заключенного по результатам биржевых торгов, меньше 5 млн. рублей, имеет место нарушение нормы части 1 статьи 56 упомянутого закона.

Четвертая группа показателей эффективности государственных закупок характеризует абсолютный и относительный объем экономии бюджетных средств по сравнению с запланированными расходами. Показатели этой группы могут рассчитываться отдельно по каждому виду процедур заключения госконтрактов.

К расчетам данных показателей (бюджетной экономии) следует относиться достаточно аккуратно. Например, большая величина экономии означает либо проведение процедур размещения государственных (муниципальных) заказов с высокой эффективностью, либо завышение плановых показателей. При расчете показателей, характеризующих динамику бюджетной экономии при госзакупках, следует понимать, что при нормальной работе системы темпы прироста объема экономии будут со временем снижаться, а не увеличиваться: как правило, наибольший эффект приносят первые правильно проведенные процедуры, в дальнейшем объем экономии снижается. В качестве примера расчета абсолютной экономии можно привести следующий расчет:

эат= Ѵт-Ркт-Рки-Ррк- 3, (14.3)

где Эат - абсолютный объем экономии на торгах;

Ѵт - запланированный объем заказа для размещения на торгах;

Рш - общая стоимость контрактов, заключенных на торгах;

Ркн - общая стоимость незаключенных на торгах контрактов;

Рщ - общая стоимость расторгнутых контрактов, заключенных по результатам торгов;

3 - затраты на организацию и проведение торгов.

В качестве примера расчета относительной экономии можно привести методику расчета следующего показателя:

э

Э

от

(14.4)

ат

р ’ где Эот - относительный объем экономии на торгах;

Р - общая стоимость контрактов, заключенных на торгах.

Экономическую эффективность размещения отдельно взятого конкретного заказа можно оценивать двумя способами:

- по сравнению с максимально возможными в рамках данной процедуры (первый вариант);

- по сравнению со средним уровнем в сходных условиях с использованием аналогичных процедур (второй вариант).

Расчет эффективности по первому варианту возможен только в условиях проведения конкурса, поскольку иные процедуры конкурентного размещения заказа (аукцион, запрос котировок и пр.) согласно требованиям закона подразумевают выбор победителя только по цене. Исходными данными для расчета по первому варианту являются сведения, получаемые с официальных сайтов по размещению заказов.

Общим допущением при расчете показателей эффективности по двум вариантам является признание обоснованности объема заказа (количества и номенклатуры закупаемых товаров, работ и услуг) и требований к ним, в противном случае все исходные данные подлежат сомнению. Но в этом случае рассчитать действительные потребности заказчика на основе имеющихся исходных данных без масштабного анализа финансово-хозяйственной деятельности заказчика (с привлечением экспертов) невозможно.

При расчете показателей эффективности конкретной закупки необходимо исходить из следующего:

- процедура конкурса была объявлена должным образом;

- условия размещения заказа, сформулированные в конкурсной документации, не содержали условий или требований, ограничивающих конкуренцию среди участников размещения заказа;

- все участники размещения заказа имели возможность подать заявки;

- все поданные заявки содержат реальные условия исполнения контракта.

Таким образом, при расчете эффективности признается значимость проведения конкурсов, т. е. признается, что количество участников и их предложения отражают реальную на момент подготовки заявок рыночную конъюнктуру на том сегменте рынка, на котором размещался заказ.

При расчете показателей эффективности по второму варианту необходимо исходить из следующих предположений:

- размещенный заказ не обременен никакими специфическими требованиями;

- процедуры размещения заказа проводились без нарушения закона.

Особое внимание при расчете показателей эффективности госзакупки по второму варианту следует уделять отбору исходных данных. В качестве процедур размещения заказов, результаты которых следует принимать во внимание, можно считать:

- процедуры размещения заказов такого же вида;

- процедуры размещения заказов на такие же товары, работы и услуги;

- процедуры размещения заказов на примерно таких же условиях (объемы, сроки, требования по качеству, по объему сопутствующих товаров, работ и услуг и т. и.).

14.2.