3.1 Повышение эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

В соответствии с нормативно-долевым принципом финансирования государственных (муниципальных) услуг необходимо реализовать ряд мер, направленных на повышение эффективности инструментов финансового обеспечения дошкольного образования.

В качестве основных мероприятий по повышению эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в соответствии с определенными в главе 1 настоящей работы принципами можно выделить:

1) Четкое разграничение расходных обязательств по финансовому обеспечению услуг между публично-правовыми образованиями, разграничение полномочий по государственному регулированию параметров услуги, условий и порядка ее оказания, финансового обеспечения;

2) Совершенствование механизма предоставления субсидий;

3) Государственное регулирование размера родительской платы;

4) Совершенствование механизма разработки и реализации государственных (муниципальных) программ развития дошкольного образования;

5) Развитие нормативного финансирования;

6) Обеспечение реальной финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций.

Однако прежде всего для реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования необходимо утверждение государственных стандартов дошкольного образования как основы для определения социально и экономически обоснованных затрат на оказание услуги, а также порядка разработки и реализации государственного (муниципального) задания на оказание услуг в сфере дошкольного образования, мониторинга результатов деятельности организаций, оказывающих услуги, которые невозможны без определения количественно измеримых результатов деятельности.

1) Четкое разграничение расходных обязательств по финансовому обеспечению услуг между публично-правовыми образованиями, разграничение полномочий по государственному регулированию параметров услуги, условий и порядка ее оказания, финансового обеспечения.

Совершенствование механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, по нашему мнению, может быть произведено в рамках существующих межбюджетных отношений с использованием межбюджетных трансфертов на основе совершенствования

разграничения полномочий и расходных обязательств между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. В тоже время повышению эффективности инструментов финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования будет способствовать и совершенствование бюджетного законодательства, уточнение процедур бюджетного процесса.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично­правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Учитывая рассмотренные в предыдущей главе особенности разграничения полномочий органов власти и местного самоуправления в сфере дошкольного образования, межбюджетные отношения требуют совершенствования в соответствии с нормативно-долевыми принципами финансирования услуг.

В настоящее время разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями осуществляется в отраслевом законодательстве. Статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением

расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с этим полагаем целесообразным уточнение статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», включив в состав полномочий субъектов Российской Федерации предоставление бюджетных инвестиций в сфере дошкольного образования и финансовое обеспечение соответствия учебно-материальной базы дошкольных организаций требованиям федерального государственного стандарта дошкольного образования, что будет способствовать реализации Национальной доктрины образования в Российской Федерации. Инвестиции и программы развития материальной базы детских дошкольных учреждений могут быть лишь опосредованно отнесены к оказанию услуг и обусловлены необходимостью наличия соответствующей материальной базы для качественного выполнения государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение из федерального бюджета создания условий для реализации федерального государственного стандарта дошкольного образования позволит повысить доступность качественного дошкольного образования для населения, реализуя тем самым конституционные нормы общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах»^[87] уделяется большое внимание вопросам изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая

2012 г. Особенно это касается передачи с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень вопросов, связанные с финансированием дошкольного образования.

В бюджетном послании указывается, что требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками.

Кроме того, в бюджетном послании говорится о необходимости решения вопроса об укрупнении субсидий, которых в 2013 году было около 90. Консолидация субсидий означает повышение важности принятия единой методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, необходимой для обоснованного расчета субсидий местным бюджетам.

Межбюджетные отношения проявляются в процессе передачи средств от одного уровня бюджета в пользу другого. В действующем бюджетном законодательстве выделяются следующие основополагающие формы передачи средств между уровнями бюджета:

- дотации (на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений);

- субвенции (из фондов компенсаций, субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав сложносоставных субъектов Российской Федерации);

- субсидии (из фондов софинансирования расходов, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных

фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)).

При этом следует отличать передачу денежных средств между уровнями бюджетов и финансовое обеспечение оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере образования. Для финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) дошкольными бюджетными и автономными учреждениями, действующее законодательство предусматривает лишь одну форму передачи денежных средств - субсидия.

Государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования предоставляются дошкольными образовательными организациями, то есть организациями, осуществляющими в качестве основной цели их деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми. Однако допускается их предоставление и в общеобразовательных организациях (образовательных организациях, осуществляющих в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования) и организациях дополнительного образования (образовательных организациях, осуществляющих в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам)^[88].

Выбор способов организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования - путем создания специализированных дошкольных учреждений, либо создания комбинированных учреждений - находится в компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти городов Москва и Санкт-Петербург.

Организация предоставления дошкольного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно­воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны создавать подобные специализированные учреждения дошкольного образования, либо передавать в установленном порядке указанные полномочия органам местного самоуправления, предоставляя соответствующее финансовое обеспечение.

В рамках положений действующего законодательства субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять финансовое обеспечение предоставления дошкольного образования, если этот вид образования предоставляется в дошкольных и общеобразовательных учреждениях. Такие расходы должны производиться посредством выделения местным бюджетам субвенций для финансового обеспечения следующих расходов по обеспечению образовательного процесса:

- расходов на оплату труда работников образовательных учреждений;

- расходов на учебники и учебные пособия;

- расходов на технические средства обучения, игры и игрушки;

- расходов на расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Обратим внимание, что несмотря на обязанность осуществлять финансовое обеспечение предоставления дошкольного образования, субъекты Российской Федерации не имеют возможности в рамках действующего законодательства выделять

субсидии непосредственно муниципальным образовательным учреждениям. В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств соответствующего бюджета в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Статьей 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» определено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Согласно статье 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Таким образом, реализация полномочий субъектов Российской Федерации по обеспечению реализации дошкольных образовательных программ в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях возможна лишь посредством предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, так как именно исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления орган осуществляют функции и полномочия учредителя для муниципальных учреждений дошкольного образования, устанавливают муниципальные задания на

оказание ими соответствующих муниципальных услуг и осуществляют финансовое обеспечение выполнения установленного задания.

2) Совершенствование механизма предоставления субсидий.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают нормативы финансирования образовательных услуг в сфере дошкольного образования, для чего должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для обоснованного определения нормативов финансирования требуются соответствующие методики их расчета, что позволит повысить обоснованность и прозрачность определения размеров субсидий, эффективность данного инструмента финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых по программам дошкольного образования.

Следует также обратить внимание, что субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять финансовое обеспечение лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования, причем в тех объемах, которые предписаны федеральным государственным стандартом дошкольного образования. Следовательно, на них не может быть возложена обязанность финансирования расходов на содержание (присмотр и уход) детей, и реализации дополнительных образовательных программ. В тоже время многие муниципалитеты не имеют достаточного объема собственных средств для финансирования таких расходов.

В настоящее время большинство муниципалитетов получает средства для финансового обеспечения таких расходов в рамках общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта Российской Федерации, которые не имеют целевой направленности. Такое финансовое обеспечение не отвечает принципу прозрачности (открытости) формирования расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и требует изменения.

А.В. Шишлов отмечает, что «в настоящее время субсидии из региональных бюджетов местным будут и должны быть привязаны исключительно к фонду софинансирования, за исключением пункта 7 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым законом о бюджете субъекта Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов», и делает вывод о том, что в понятие «иные межбюджетные трансферты местным бюджетам» не входят субвенции и субсидии, так как «их определение и привязка к определенным фондам (компенсаций, софинансирования расходов) содержатся исключительно в статьях 139, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации и исключена из статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Это, в свою очередь, соответствует общефедеральной политике, направленной на точное разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти в Российской Федерации»^[89].

Поэтому наряду с совершенствованием нормативно-правовой базы необходима оптимизация порядка предоставления межбюджетных трансфертов в целях более полной реализации принципов нормативно-долевого финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Наиболее простая схема получается в случае изменения федерального законодательства и включения в состав субсидий, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации, субсидий на финансовое обеспечение услуг по содержанию детей в дошкольных учреждениях. При этом пункт 3 часть 1 статья 8 Федерального закона от 29.12. 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» необходимо изложить в следующей редакции: «обеспечение

государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субсидий местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), присмотр и уход в дошкольных образовательных организациях, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В таком случае становится возможным предоставление субсидий на финансовое обеспечение услуг по содержанию детей муниципальным образовательным учреждениям за счет субсидии, получаемой местным бюджетом из бюджета субъекта Российской Федерации.

3) Государственное регулирование размера родительской платы.

Нормативно-долевой принцип финансирования услуг в сфере дошкольного образования предусматривает также финансовое участие родителей детей, посещающих дошкольные учреждения. Считаем, что следует использовать опыт развитых стран и советский опыт финансового участия работодателей в финансовом обеспечении услуг в сфере дошкольного образования. Такое участие для многих организаций может быть выгодно в рамках предоставляемого работникам социального пакета, особенно при массовом использовании женского труда, что обеспечит более привлекательные условия труда (в том числе и вследствие удобства по месту оказания услуг дошкольного образования).

Для этого целесообразно использовать такой инструмент как государственно­частное партнерство применительно к оказанию услуг в сфере дошкольного образования.

С использованием государственно-частного партнерства могут реализовывать услуги в сфере дошкольного образования негосударственные дошкольные организации и корпоративные дошкольные организации.

В отношении негосударственных дошкольных организаций может использоваться такой инструмент как государственный социальный заказ, гарантирующий финансовое обеспечение определенной части услуг в сфере дошкольного образования в форме субсидий в размере, определенном по установленным нормативам финансирования. Кроме того, негосударственным дошкольным организациям могут предоставляться в безвозмездное пользование помещения, а также субсидии на их содержание и оснащение.

Учитывая невозможность создания дошкольных организаций как структурных подразделений коммерческих организаций, государственно-частное партнерство может быть использовано для создания корпоративных дошкольных организаций - структурных подразделений государственных или муниципальных ДОУ, на площадях, принадлежащих коммерческой организации - работодателю. Возможно заключение договора государственно-частного партнерства в обеспечении оказания услуг такого структурного подразделения, предусматривающего финансовое обеспечение оказываемых им услуг в сфере дошкольного образования из соответствующего бюджета по нормативам финансирования и коммерческой организацией - собственником помещений. Преимущества для посещения таких организаций могут иметь дети сотрудников такой коммерческой организации, однако обязательно должны быть установлены квоты и для детей граждан, не являющихся сотрудниками организации. Оснащение и оборудование помещений такого структурного

подразделения также может осуществляться на условиях софинансирования сторонами государственно-частного партнерства.

Следует особо отметить, что совершенствование финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования должно осуществляться с учетом их особенностей как социально значимого блага. Это означает, что механизм финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования должен стимулировать развитие сети и увеличение охвата детей дошкольным образованием. В связи с этим необходимо сохранение предельной доли родительской платы за содержание ребенка в государственном или муниципальном дошкольном учреждении в размере 20% от общей стоимости содержания ребёнка (определяемой по соответствующим нормативам).

Кроме того, надо обеспечивать еще и права граждан на получение услуг по содержанию ребенка в дошкольном учреждении, так как иначе в депрессивных регионах не смогут воспользоваться услугами дошкольного образования при росте платы за содержание. Ограничение размеров родительской платы также имеет большое значение для регионов, имеющих дефицит рабочей силы на рынке труда, так как повышает предложение рабочей силы на рынке труда.

Поэтому следует дифференцировать родительскую плату в зависимости от доходов семей, предусмотрев значительное снижение платы для детей из малообеспеченных семей. Такая дифференциация является не только возрождением положительного советского опыта, но и соответствует рассмотренному нами опыту ряда европейских развитых стран.

4) Совершенствование механизма разработки и реализации государственных

(муниципальных) программ развития дошкольного образования.

В целях повышения эффектности такого инструмента финансового обеспечения, как государственные (муниципальные) программы развития образования, мы предлагаем использовать программное финансирование, во-первых, при

финансировании капитальных расходов в сфере дошкольного образования, во-вторых, в рамках финансового обеспечения реализации программ развития государственных и муниципальных ДОУ, в-третьих, для решения проблемы обеспечения доступности государственных слуг в сфере дошкольного образования для отдельных категорий детей (в частности, для детей с ограниченными возможностями - инвалидов, детей из семей эмигрантов и т.п.), что позволит обеспечить адресность выделения бюджетных средств и учет специфики программно-целевого финансирования.

5) Развитие нормативного финансирования.

Важным направлением совершенствования инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования является совершенствование нормативного финансирования, включая принятие единой методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

6) Обеспечение реальной финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций.

Действующее бюджетное и отраслевое законодательство расширяет финансово­хозяйственную самостоятельность государственных и муниципальных бюджетных и автономных образовательных учреждений. Однако на практике положения законодательства зачастую не выполняются, поэтому требуются меры по обеспечению неукоснительного исполнения положений законодательства, гарантирующих финансово-хозяйственную самостоятельность бюджетных и автономных учреждений. В частности, предлагаем установить для государственных (муниципальных) учреждений право использовать в очередном финансовом году в соответствии с планом финансово-хозяйственной не использованные в текущем финансовом году остатки средств субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, иные цели, предоставленных государственному (муниципальному) учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Также считаем необходимым изменение бюджетного законодательства в части обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных казенных учреждений, оказывающих услуги в сфере дошкольного образования. В частности, это касается возможности самостоятельного изменения направлений расходов по КОСГУ в части затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и предоставление возможности использования экономии по смете таким учреждениям аналогично порядку, установленному для государственных и муниципальных автономных и бюджетных учреждений.

Реализация настоящих предложений по совершенствованию использования инструментов финансового обеспечения государственных услуг позволит повысить эффективность использования в России механизмов финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг вследствие повышения обоснованности выбора форм и определения условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг, а также результативности бюджетного финансирования.