Характеристика организационно-правовых основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

Российская Федерация провозгласила образование одним из приоритетов государственной политики. Такая заинтересованность государства следует, в первую очередь, из Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации).

Положения о приоритетности образования в Российской Федерации были закреплены пунктом 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». В соответствии с пунктом 1 статьи 3 вступившего с 1 сентября 2013 года Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются, в том числе, на принципе признания приоритетности образования. Это связано с тем, что любое современное государство должно быть заинтересовано в повышении качества человеческого капитала, а значит и в развитии сферы образования, т.к. от этого зависит не только устойчиво высокие

темпы развития экономики, но и качество жизни населения, уровень национальной безопасности страны.

В этой связи проведем оценку качества правового обеспечения реализации конституционных гарантий доступности и получения бесплатного дошкольного образования, установленных пунктом 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации. Для этого нормативные правовые акты, регулирующие вопросы предоставления и финансового обеспечения услуг дошкольного образования, проанализируем в разрезе следующих направлений:

- четкость разграничения полномочий по оказанию и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

- однозначность определения содержания государственной услуги в сфере дошкольного образования;

- регламентация финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, учет его специфики при финансировании;

- четкость в определении целей и задач развития дошкольного образования как основы для оценки результативности расходов бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг в этой сфере.

Разграничение полномочий по оказанию и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования осуществляется на основании федеральных законов: от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» и от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

63

Таблица 2.1.1 - Разграничение полномочий по оказанию и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

64

Продолжение таблицы 2.1.1

65

Продолжение таблицы 2.1.1

Источник: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации : [федер.

Из таблицы 2.1.1 видно, что обеспечение реализации государственных гарантий в сфере дошкольного образование относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, непосредственно оказание этих услуг - к полномочиям муниципальных образований, при этом полномочия по финансовому обеспечению закреплены и за органами государственной власти субъектов федерации, и за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В тоже время содержание полномочий регламентируется недостаточно четко, так как отсутствует определение, что именно включается в «организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования», осуществление каких именно затрат и в каком объеме влечет такая организация.

Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определены статьями 7 - 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Разграничение бюджетных полномочий в части, касающейся финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, представлено в приложении А.

И Российская Федерация, и ее субъекты принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования, однако четко их компетенция в этой сфере не разграничена.

Субъекты Российской Федерации, в частности, не имеют права утверждать требования к условиям реализации или к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования. Не вправе субъекты Российской Федерации вторгаться и в компетенцию органов местного самоуправления в сфере правового

регулирования и управления образованием, в том числе регулировать вопросы установления нормативов финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов.

В то же время субъекты Российской Федерации вправе передавать свои полномочия органам местного самоуправления, предоставляя им соответствующие финансовые ресурсы в форме субвенций. Так, например, возможна передача полномочий по государственной поддержке негосударственных ДОУ, при этом «субвенции на эти цели должны рассчитываться и предоставляться отдельно». ^[40]

Примечание - Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Московской области о признании недействующей статьи 14 Закона Московской области «Об образовании» от 27 июля 2006 года № 136/2006-ОЗ по кассационному представлению прокурора участвующего в деле на решение Московского областного суда от 28 ноября 2006 г., которым в удовлетворении заявления отказано⁴⁰.

Собственные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования перечислены в подпунктах 13, 13.1, 14, 14.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с пунктом 6 той же статьи указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, за исключением обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за

исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что медицинское обслуживание, питание детей и т.п., не относится к вопросам местного значения, а является компетенцией самого образовательного учреждения. Организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность, которые должны создавать необходимые условия для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников^[41]. Организация охраны здоровья обучающихся (за исключением оказания первичной медико-санитарной помощи, прохождения периодических медицинских осмотров и диспансеризации) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется этими организациями. Организацию оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся осуществляют органы исполнительной власти в сфере здравоохранения. Образовательной учреждение обязано предоставить безвозмездно медицинской организации помещение, соответствующее условиям и требованиям для осуществления медицинской деятельности. ^[42]

В тоже время, из указанных норм законодательства нельзя сделать однозначный вывод, обязаны ли финансировать указанные расходы органы власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Нет определенности и в определении размеров субвенций местным бюджетам в части расходов на оплату труда. Однозначно не установлено, должны ли такие расходы определяться с учетом общих затрат на оплату труда всего персонала ДОУ или только

на оплату труда непосредственно занятых в реализации основной образовательной программы дошкольного образования. При этом возникает также проблема в том, что педагогический персонал (прежде всего воспитатели ДОУ) занят не только собственно реализацией основной образовательной программы, но реализует и дополнительные общеразвивающие программы, а также непосредственно осуществляет присмотр и уход за детьми.

Учитывая, что присмотр и уход за детьми неразрывно связан в ДОУ с реализацией образовательной программы дошкольного образования, полагаем неправильным возложение затрат на финансовое обеспечение ухода и присмотра за детьми на органы местного самоуправления.

Нечеткость разграничения полномочий во многом связана с отсутствием однозначности определения содержания государственной услуги в сфере дошкольного образования. Исходя из статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», образованием является единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. Такая формулировка обусловливает проблематичность четкого определения содержания государственной услуги в сфере дошкольного образования, особенно в сочетании с составляющими услуги в данной сфере.

Дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление

здоровья детей дошкольного возраста. Образовательные программы дошкольного образования нацелены на разностороннее развитие детей дошкольного возраста с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей, в том числе достижение детьми дошкольного возраста уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения ими образовательных программ начального общего образования, на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности^[43].

Под образовательной программой понимается комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно­педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

Дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми. Иные организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, также вправе осуществлять присмотр и уход за детьми^[44]. При этом присмотр и уход за детьми определяется в законе как комплекс мер по организации питания и хозяйственно­бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня^[45].

Учитывая, что образовательные программы дошкольного образования включают в себя привитие различных навыков (в том числе соблюдения ими личной гигиены и

режима дня, питания и т.п.), что одновременно включается и в присмотр, и в уход за детьми, проблематичным становится разграничение затрат на составляющие государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, особенно в части затрат на оплату труда. Между тем именно затраты на оплату труда педагогического и иного персонала являются одной из важнейших статей расходов в ДОУ.

Обоснованное разграничение затрат невозможно в условиях отсутствия федерального государственного стандарта дошкольного образования, четко разделяющего реализацию программы дошкольного образования и осуществление присмотра и ухода за детьми. При этом разработанный Минобрнауки России федеральный государственный стандарт дошкольного образования^[46], не позволяет провести разграничение между реализацией образовательной программы и присмотром и уходом за детьми, так как, исходя из перечня видов деятельности, предусмотренных для реализации задач развития детей в четырёх образовательных областях (коммуникативно-личностной, познавательно-речевой, художественно­эстетической и области физического развития), можно предположить, что из общего времени нахождения ребенка в дошкольной образовательной организации в период реализации дошкольной образовательной программы не включаются только периоды сна воспитанников и приема ими пищи. В таком случае только указанное время должно рассматриваться в качестве осуществления присмотра и ухода. Впрочем, отнесение времени питания воспитанников к присмотру и уходу достаточно спорно, так как в это время также осуществляется привитие соответствующих навыков (правильного использования столовых приборов, самостоятельного приема пищи и т.д.).

Такая неоднозначность определения составляющих государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования приводит на практике к

необоснованности размеров нормативов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Регламентация финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования осуществляется положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом его специфики, определяемой положениями Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Статья 41 Закона Российской Федерации от 10 июня 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» предусматривала, что финансирование образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений должно осуществляться на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации, определяемых по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.

В соответствии со статьей 99 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, то есть на основе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, расходы на выполнение которых обеспечиваются на основе нормативов финансовых затрат на оказание услуг.

Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ, и нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных

программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных, предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Таким образом, в действующем в настоящее время отраслевом законодательстве заложены базовые требования к определению размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере дошкольного образования должны определяться:

- в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного образования, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения;

- с учетом типа образовательной организации;

- с учетом специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья;

- с учетом расходов на обеспечение дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечение безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся;

- в расчете на одного обучающегося.

Законодательно установлены требования к определению наиболее значительной части финансового обеспечения оказания государственных или муниципальных услуг в сфере дошкольного образования - затраты на оплату труда педагогических работников должны определяться с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. При том законом прямо установлены требования в отношении педагогических работников общеобразовательных организаций - расходы на оплату их труда их не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации. Указанные требования следует учитывать при определении размеров финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования в совокупности с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»^[47]. Согласно Указу Правительству Российской Федерации было предписано обеспечить доведение

к 2013 году средней заработной платы педагогических работников ДОУ до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе.

Действующее отраслевое законодательство также устанавливает, что финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования должно частично осуществляться родителями (законными представителями) обучающихся.

Несмотря на наличие конституционных норм об общедоступности и бесплатности дошкольного образования, государством (или органами местного самоуправления) устанавливается размер платы за содержание детей в ДОУ. Установление такой платы ранее было прямо предусмотрено статьей 52.1. Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», согласно которой учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей за содержание ребенка в указанных организациях, если иное не установлено настоящим Законом и иными федеральными законами.

Решения Верховного суда Российской Федерации, вынесенные в 2003 году, подтверждают соответствие законодательству установления платы за содержание детей в ДОУ. Так, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 3 апреля 2003 года № КАС03-137 пришла к выводу, что ни федеральным законом, ни Конституцией Российской Федерации не предусмотрено бесплатное содержание детей в ДОУ.^[48]

Кроме того, вопросы установления платы в дошкольных учреждениях рассматривались в 2006 году Конституционным судом Российской Федерации^[49], который сделал вывод о том, что положения статьи 43 части 1 и 2 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (часть 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют - исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, - многоплановую роль публичной власти в этой сфере.

По смыслу статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.^[50] Поэтому органы местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных ДОУ обязаны обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией.

В соответствии со статьей 5 Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые. При этом часть 4 статья 9 закона характеризует дошкольное образование как самостоятельный уровень образования.

В соответствии со статьей 64 закона образовательные программы дошкольного образования направлены на разностороннее развитие детей дошкольного возраста с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей, в том числе достижение детьми дошкольного возраста уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения ими образовательных программ начального общего образования, на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности. Освоение образовательных программ дошкольного образования не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации обучающихся.

В статье 65, регламентирующей плату, взимаемую с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, нет ограничений по её установлению и определено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.

За присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается. Не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в таких организациях.

Таким образом, действующее отраслевое законодательство регламентирует разграничение расходов на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования между государством в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и родителями (законными представителями) обучающихся. В то же время в правоприменительной практике отсутствуют методики, позволяющие разделить затраты на реализацию дошкольной образовательной программы и затраты на содержание детей в ДОУ.

Общие требования к определению размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования содержатся в актах бюджетного права: в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в нормативно-правовых актах исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов по вопросам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

С 1 января 2009 года Бюджетным кодексом Российской Федерации введено планирование бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями

государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) на основе государственного (муниципального) задания. В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации: государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывается, что государственное (муниципальное) задание устанавливает требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.

Государственные (муниципальные) услуги оказываются преимущественно государственными (муниципальными) некоммерческими организациями. При этом не исключается участие некоммерческих организаций иных форм собственности. Привлечение негосударственных некоммерческих организаций связано с сокращением государственного сектора, необходимостью повышения качества услуг и результативности бюджетных расходов за счет развития конкуренции при распределении средств бюджета.

Государственные (муниципальные) услуги некоммерческого сектора предоставляются бесплатно, либо по ценам (тарифам), регулируемым органами государственной власти (органами местного самоуправления).

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:

- обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими

государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам. ^[51]

Финансовое обеспечение производителей государственных (муниципальных) услуг строится преимущественно посредством бюджетного перераспределения, что определяет приоритет за средствами бюджета основного источника финансирования производства государственных (муниципальных) услуг. Привлечение бюджетных средств осуществляется в формах государственных (муниципальных) инвестиций, финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий и закупок, а также возмещения издержек, обусловленных производством государственных (муниципальных) услуг в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.^[52]

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 года № 671 были утверждены формы базового (отраслевого) и ведомственного перечней государственных услуг (работ), на основании которых учредитель формирует задания для подведомственных ему учреждений, а также Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения ими государственного задания (в том числе форму государственного задания, которая может быть использована при

формировании задания и для автономного учреждения).^[53] В соответствии с ним Минфин России и Минэкономразвития России разработали и утвердили методические рекомендации по расчету нормативных затрат и формированию государственных заданий, а также по контролю за их выполнением. Данный нормативный правовой акт стал основой и для формирования соответствующих нормативных правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по отношению к подведомственным им учреждениям.

Финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания (то есть формирование субсидии) должно осуществляться с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ДОУ или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Приказом Минфина России № 137н, Минэкономразвития России № 527 от 29 октября 2010 года были утверждены Методические рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений с целью оказания методической помощи федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений, по

порядку определения нормативных затрат на оказание государственных услуг данными учреждениями и нормативных затрат на содержание имущества.^[54]

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием автономными учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (статья 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесена организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования. Финансирование расходов на эти цели за счет средств соответствующих местных бюджетов.

Полномочия субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению образовательного процесса определены в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законе Российской Федерации 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», где предусмотрено, что субъекты Российской Федерации осуществляют обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных

учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

Примечание - согласно последним изменениям в указанных нормативных правовых актах.

Основой для оценки результативности расходов бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг является четкость в определении целей и задач развития дошкольного образования. При этом необходимо рассматривать соответствие расходов бюджетов целям, определенным прежде всего Конституцией Российской Федерации и Национальной доктриной образования в Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях^[55].

Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 года № 751, определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года. В соответствии с Национальной доктриной образования в Российской Федерации:

на первом этапе (до 2004 года) - темпы роста бюджетных средств должны были опережать темпы роста общего объема расходной части бюджета. Начиная с 2001 года были предусмотрены целевые средства на развитие образования, в том числе на информатизацию образовательных учреждений, расширены возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников;

на втором этапе (до 2010 года) было намечено обеспечение темпов роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. При этом предполагалось, что дополнительный объем финансовых средств будет формироваться с помощью поступлений из семейных бюджетов и за счет средств предприятий;

на третьем этапе (до 2025 года) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования должно произойти дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.

Для достижения обозначенных в доктрине целей в соответствующих бюджетах бюджетной системы на очередной финансовый год, а также за счет иных источников, устанавливаемых законодательством, должны предусматриваться средства в объемах, необходимых для реализации положений действующего законодательства об образовании в Российской Федерации. Для этого требуется разработка и введение нормативной и методической базы для объективного определения размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере образования и нормативных затрат на содержание имущества образовательных учреждений.

К сожалению, приходится констатировать, что действующее законодательство не обеспечивает решения указанных задач. В законодательстве отсутствуют положения, гарантирующие выделение бюджетных ассигнований в объеме, достаточном для выполнения конституционных положений о бесплатности дошкольного образования, за счет бюджетов всех уровней.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации на третьем этапе предусматривает привлечение финансовых средств из внебюджетных источников, которые в соответствии с отраслевым законодательством на практике представляют собой прежде всего плату родителей за содержание детей в государственных и муниципальных ДОУ.

Таким образом, можно сделать вывод о недостаточной четкости правового регулирования финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в

сфере дошкольного образования и его низком качестве, так как действующее законодательство не гарантирует выделение бюджетных средств в объеме, достаточном для реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования, а размытость целей и задач в сфере развития дошкольного образования не позволяет дать объективную оценку эффективности расходов бюджета на оказание государственных (муниципальных) услуг в этой сфере.

Организационно-правовые основы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования содержатся в нормативных правовых актах федерального уровня. Однако их конкретизация осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом на федеральном уровне не определены единые методологические подходы к формированию нормативов финансирования даже на уровне рекомендаций, что негативно влияет на качество предоставляемых услуг.

Несмотря на наличие конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования, имеет место неурегулированность разграничения полномочий по финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и их «переложение» на органы местного самоуправления вместо уровней государственного управления. При этом федеральный уровень власти вообще не участвует в финансовом обеспечении государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Существенным недостатком правового регулирования механизма финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования является недостаточно четкое определение затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образование и отсутствие единых федеральных подходов к определению нормативов финансирования таких услуг с разграничением составляющих услуг на реализацию дошкольной образовательной программы и на присмотр и уход за детьми в дошкольной организации. Отсутствует регламентация затрат, необходимых для реализации полномочий по организации предоставления общедоступного и

бесплатного образования, а также четкое определение состава затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Отсутствует и четкая регламентация размеров родительской платы, при этом полномочия по её установлению фактически переданы на местный уровень (с учетом того, что подавляющее большинство ДОУ являются муниципальными), что является недопустимым в отношении социально значимого блага, к которому относится дошкольное образование.

2.2