Оценка эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

Основной целью проводимой в России бюджетной реформы стало повышение качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, и эффективности расходов бюджетов на их предоставление.

Механизм в философии - «это система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения»^[56]. В юридической литературе механизм может пониматься и как «система

органов, учреждений, организаций, объединенных с целью совершения какой-либо деятельности», и как «способ, прием или совокупность приемов функционирования чего-либо»^[57].

В образовании под «нормативными механизмами» понимается совокупность законодательных, нормативно-правовых актов различных уровней (федерального, регионального, муниципального и уровня образовательного учреждения).^[58]

Приведенные точки зрения на понимание категории «механизм» позволяют взглянуть на механизм нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования двояко: в статике (как совокупность каких-либо элементов, субъектов нормативного финансирования и их связей) и в динамике (как совокупность способов и средств, обеспечивающих действие его составных частей).

Можно предположить, что понятие механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования можно рассматривать в широком и узком понимании.

В широком смысле указанный механизм должен состоять из следующих элементов:

- правовых норм, устанавливающих основы нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования;

- юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений;

- инструментов, обеспечивающих реализацию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области дошкольного образования (межбюджетных трансфертов);

- инструментов финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (субсидии на покрытие нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, государственный (муниципальный) социальный заказ, государственно-частное партнерство);

- организация оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (реализуется через деятельность органов управления образованием).

Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в узком смысле представляет собой совокупность принципов, форм и методов предоставления денежных средств, используемых для финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Особенности механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в России связаны с типом государственного или муниципального учреждения (казенное, автономное, бюджетное), используемым методом финансирования, моделью нормативного финансирования, сложившейся в регионе (муниципальном образовании) практикой применения форм и методов предоставления денежных средств. Принципиальным отличием механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования при этом является повсеместное установление родительской платы, означающей софинансирование государственных (муниципальных) услуг непосредственно потребителями таких услуг.

Механизм финансового обеспечения использует финансовые инструменты - способ финансирования, который может быть реализован как определенный договор, в котором указаны требования, определенные нормативными актами, со стороны одного участника и обязательства со стороны другого участника.

Современными инструментами финансового обеспечения оказания государственных услуг являются субсидии на покрытие нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, государственный (муниципальный) социальный заказ, государственно-частное партнерство и др. При этом межбюджетные трансферты обеспечивают реализацию предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации^[59] в рамках разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а финансово-хозяйственной самостоятельность учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования является одним из условий повышения эффективности расходов бюджетов на оказание этих услуг.

Далеко не все новые инструменты финансового обеспечения оказания государственных услуг получили должное законодательное обеспечение. Так, в частности, государственно-частное партнерство используется в региональной практике, однако в федеральном законодательстве определение данного понятия отсутствует. Под государственно-частным партнерством предлагается понимать^[60] взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный партнер и публичный партнеры принимают на себя определенные обязательства. В соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве публичный партнер вправе принимать на себя одно или более из следующих обязательств:

1) предоставить частному партнеру имущество, предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением о государственно­частном партнерстве, во владение и (или) пользование;

2) предоставить право использования результатов интеллектуальной деятельности или средств индивидуализации (исключительные и (или) неисключительные права), необходимых для исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве.

В соответствии с соглашением о государственно-частном партнерстве частный партнер принимает на себя обязательства по полному или частичному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, а также одно или несколько из следующих обязательств: разработка и согласование проектной документации; создание объекта соглашения о государственно-частном партнерстве; реконструкция объекта соглашения о государственно-частном партнерстве.

Эффективность использования в России механизмов финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования может быть рассмотрена с использованием следующих критериев:

- достаточность объемов финансирования (в т.ч.

- обоснованность выбора форм и определения условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг;

- результативность бюджетного финансирования.

Первый критерий - достаточность объемов финансирования.

Государственные расходы на дошкольное образование за счет консолидированного бюджета Российской Федерации возросли с 32,0 млрд. рублей в 2000 году до 394,7 млрд. рублей в 2011 году. В расчете на одного воспитанника они

возросли с 8 тыс. до 70,4 тыс. рублей в фактических ценах. В сопоставимых же ценах 2000 года рост менее значительный - лишь до 15,7 тыс. рублей^[61], то есть. в 1,96 раза.

В то же время их доля в общих расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на образование осталась на прежнем уровне (соответственно 14,9% (или 32 млрд. рублей) в 2000 году и 15,2% (или 254,5 млрд. рублей) в 2008 году и показала незначительный рост в 2011 году - 17,7 % (или 394,7 млрд. рублей). При этом доля государственных расходов на дошкольное образование в процентах к ВВП возросла с 0,4% до 0,7% в период с 2000 до 2009 года и сохранялась такой в 2010 и 2011 годах ^[62]. Подробные данные приведены в приложении Б.

Источник: составлено автором на основе Российского статистического ежегодника. 2013 : Статистический сборник - М. : Росстат. 2013. - С. 33, 523; Образование в цифрах : 2013 : кр.стат.сб. - М. : Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. - С. 19, 71, 75.

Рисунок 2.2.1 - Динамика государственных и муниципальных расходов на

образование, % от ВВП

Из представленного на рисунке 2.2.1 графика видно, что расходы на образование в 2005-2010 годах росли значительно менее интенсивно, нежели общие расходы бюджета по отношению к ВВП, в отличие от ситуации 2000-2004 годов. Таким образом, Национальная доктрина образования в Российской Федерации выполнялась не в полной мере. На третьем этапе Национальной доктриной предполагалось сохранение темпов роста бюджетного финансирования, однако по отношению к ВВП расходы консолидированного бюджета Российской Федерации в целом на образование и на дошкольное образование, в частности, стагнируют. В то же время следует обратить внимание на то, что в 2011 году имело место существенное падение расходов бюджета по отношению к ВВП, которое отразилось на расходах на образование в значительно меньшей степени.

Из общего объема средств в размере 338,0 млрд. рублей, полученных ДОУ в 2010 году, бюджетные средства составили 293,9 млрд. рублей, внебюджетные - 44,1 млрд. рублей, то есть 15% от объемов бюджетного финансирования. При этом 80% внебюджетных средств составляет родительская плата (35,7 млрд. рублей). В 2012 году доля внебюджетных средств в ДОУ возросла до 17% и составила - 97 млрд. рублей из общего объема финансирования дошкольного образования 567 млрд. рублей. Приведенные в приложении В данные указывают на то, что с 2008 года происходит увеличение родительской платы.

Государственные расходы на дошкольное образование в расчете на одного обучающегося возросли в постоянных ценах 2000 года с 8,0 тыс. руб. в 2000 году до 11,6 в 2005 году, 15,6 в 2010 году, 15,7 тыс. рублей в 2011 году^[63].

Расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием ребенка в ДОУ также постоянно растут. Так, в 2008 году расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием ребенка в ДОУ, составили 704,9 рублей в месяц в среднем на 1 ребенка,

посещающего ДОУ (включая 610 рублей платы за посещение ДОУ, 25,7 рублей - организованное питание, 18,6 рублей на покупку обучающих программ, плату за материалы и оборудование для занятия, а также 35,2 рублей - спонсорские взносы, подарки воспитателям). В 2010 году они возросли до 844,3 рублей в месяц в среднем на 1 ребенка, посещающего ДОУ (включая 759,9 рубля платы за посещение ДОУ, 19,4 рублей - организованное питание, 18,7 рублей на покупку обучающих программ, плату за материалы и оборудование для занятия, а также 30,3 рублей - спонсорские взносы, подарки воспитателям). В приложении Г показано, что в 2011 году расходы домашних хозяйств, связанные с посещением ДОУ составили в среднем 921,9 рублей в месяц, а их рост с 2005 года - 1,62 раза.

Из приведенных в приложении Г статистических данных видно, что основной частью расходов домохозяйств на дошкольное образование является плата за посещение ДОУ, и она растет одновременно с ростом государственных расходов на дошкольное образование.

Родительская плата исчисляется, исходя из расходов бюджета на содержание детей в ДОУ, поэтому рост родительской платы пропорционально росту объемов бюджетного финансирования вполне объясним. В то же время бюджетное финансирование росло более высокими темпами (из приложения Б видно, что рост государственных расходов составил 3,96 раза с 2005 по 2011 год), нежели родительская плата, что связано в том числе и с повышением уровня оплаты труда педагогических работников (затраты на оплату труда при реализации образовательной программы дошкольного образования в расчет родительской платы включаться не должны).

Несмотря на рост бюджетных расходов, анализ и сравнение статистических данных свидетельствуют о недостаточности объёмов бюджетного финансирования на дошкольное образование для обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг в этой сфере по современным стандартам содержания и качества. В частности, необходимо выделение дополнительных средств на повышение

оплаты труда педагогических и иных работников. Оплата труда обслуживающего персонала по-прежнему осуществляется на уровне, близком к минимальному размеру оплаты труда, а среднемесячная начисленная заработная плата педагогических работников ДОУ близка к прожиточному минимуму (в 2011 году - 12743,8 рублей)^[64].

При этом следует учитывать структуру расходов ДОУ. Более половины составляет расходы на оплату труда с начислениями, а второй по значимости статьей расходов является питание детей (которая, зависит, прежде всего, от уровня цен на продукты питания). Исследования специалистов показывают, что повышение квалификации воспитателей и педагогов, пополнение фондов учебной и методической литературы, обновление учебного оборудования, мягкого инвентаря, т.е. все то, что подпадает под определение «учебные расходы», составляет незначительную долю расходов дошкольного учреждения.

Источник: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [Электронный ресурс] : Переход на нормативно-подушевое финансирование. Опрос руководителей ДОУ 2010 года. Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника? Опрос руководителей дошкольных образовательных учреждений 2010 г. Мониторинг экономики образования / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». - Режим доступа :http://memo.hse.ru/ind_w08_2_06(дата обращения: 01.08.2012)

Рисунок 2.2.2 - Структура расходов ДОУ, %

Из представленных в приложении Д данных видно, что инвестиционные расходы ДОУ в 2010 году по сравнению с 2008 годом не растут и составляют менее 1% общего объема расходов. Наибольшую долю в составе затрат ДОУ в 2010 году составляют расходы на оплату труда - 50,1% (166 млрд. руб.), а с учетом начислений на оплату труда 62,9% от общего объема затрат. При этом затраты на оплату труда педагогического персонала (без совместителей) в размере 79,2 млрд. руб. составляют лишь 46% от затрат на оплату труда. Второй по значимости статьей расходов ДОУ являются затраты на питание воспитанников - 14,4% (47,6 млрд. рублей), затраты на коммунальные услуги и услуги по содержанию имущества (соответственно 30,1 и 16,3 млрд. рублей) в сумме составляют 14%.

Расходы на ДОУ в городах в 4,9 раза превышают расходы на сельские образовательные учреждения, тогда как в городской местности расположено 28700 дошкольных учреждений, а в сельской местности 16400 учреждений (то есть в 1,75 раза больше учреждений в городах). В то же время численность детей в ДОУ в городах и поселках городского типа составляет 5388 тыс. человек, а в сельской местности - 1107,3 тыс. человек (то есть в 4,86 раза меньше).^[65] Вопреки распространенному мнению, расчеты, приведенные в приложении Д, показывают, что средние затраты на 1 воспитанника в ДОУ в городской местности и сельской местности приблизительно равны. В городах они составляют 49,8 тыс. рублей, а в сельской местности - 47,25 тыс. рублей.

Расходы на оплату труда в сельской местности за два года (с 2008 по 2010 гг.) практически выровнялись с аналогичными расходами в городах и занимают в общем объеме затрат 50,3 % по сравнению с 50,1% в городах. При этом, если в городах почти половина (48,9%) расходов на оплату труда затрачивается на оплату педагогического персонала, то в сельской местности оплата педагогического персонала составляет

лишь 41,9% от общего объема затрат на оплату труда в данном секторе. Подробные расчеты приведены в приложении Д.

А вот затраты на питание в сельской местности несколько меньше (их доля составляет 12,7% тогда как в городах - 14,8%, что объясняется использованием продукции приусадебных участков и возможностью приобретения продуктов питания по ценам сельскохозяйственных производителей без оптовых наценок).

Из представленных в приложении Д данных также видно, что значительно дешевле обходятся в сельской местности услуги по содержанию имущества (соответственно 4,3% и 5%), при том, что доля затрат на коммунальные услуги в сельской местности возросла за два года (с 2008 по 2010гг.) и составила 11% в 2010 году по сравнению с 7,5% в 2008 году.

Подобная структура расходов позволяет сделать вывод, что за счет бюджетных средств и устанавливаемых на практике нормативов финансирования возможно лишь поддержание имеющегося уровня развития детских дошкольных учреждений, в этих условиях трудно ожидать повышения качества услуг и реализации программ развития ДОУ. Учитывая низкий уровень инвестиций, сложно говорить и о развитии системы дошкольного образования.

Недостаточность бюджетного финансирования подтверждается также различными исследованиями, выявляющими существенный рост платы родителей за содержание ребенка, не считая оплаты дополнительных занятий. Отмечается, что если в 2007 г. средняя величина оплаты в месяц составляла 2.3 тыс. руб., а в 2011 г. - 2.9 тыс. руб., то в 2012 г. она вплотную подобралась к 5 тыс. руб. Кроме того, две трети всех родителей воспитанников ДОУ несут расходы «на нужды учебного заведения», куда включаются спонсорские взносы, подарки воспитателям, ремонт, оплата приглашения дополнительных сотрудников и др.^[66]

О недостаточности бюджетного финансирования свидетельствуют и данные социологических исследований, причем недостаточно финансирования даже на материально-техническую базу дошкольных учреждений. В опросе руководителей ДОУ в рамках 9-й волны мониторинга экономики образования респондентам был задан вопрос: «Если предположить, что в распоряжении Вашего дошкольного образовательного учреждения окажутся дополнительные финансовые средства (в объемах, составляющих примерно 30% бюджета Вашего ДОУ), то на что бы Вы их израсходовали?». Исследование выявило, что для руководителей ДОУ наиболее приоритетным является проведение ремонта здания ДОУ, повышение заработной платы работникам ДОУ, обновление учебного оборудования и оборудования пищеблока. Вложения в повышение качества образовательных программ, отражаемое в намерениях реализовать такие мероприятия, как закупка новой литературы (методической и детской), расширение спектра образовательных программ и услуг (например, программ дополнительного образования) и связанное с этим обновление кадрового состава ДОУ, имеет для руководителей значительно меньший уровень приоритета. То есть вложения в материально-техническую базу и повышение зарплаты важнее вложений в программу развития ДОУ^[67].

Второй критерий - обоснованность форм и условий предоставления бюджетных ассигнований на эти услуги.

В рамках бюджетной реформы предполагается, что именно использование нормативного подушевого финансирования в сочетании с государственным (муниципальным) заданием и финансово-хозяйственной самостоятельностью должно обеспечить эффективное использование бюджетных средств, направляемых на дошкольное образование. Несмотря на то, что указанные инструменты в практику внедрены в лучшем случае лишь формально, новый этап бюджетной реформы

предполагает использование дополнительно таких инструментов, как государственный социальный заказ и государственно-частное партнерство.

Как указывалось в параграфе 2.1 настоящей работы, конкретизация общих механизмов финансового обеспечения, использование конкретных инструментов на практике, осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, и, прежде всего, органов местного самоуправления. Иными словами, практическая реализация и само использование нормативного финансирования зависит от решений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Проведенные исследования показывают, что более половины государственных и муниципальных учреждений дошкольного образования не вовлечены в систему нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Источник: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [Электронный ресурс] : Переход на нормативно-подушевое финансирование. Опрос руководителей ДОУ 2010 года. Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника? Опрос руководителей дошкольных образовательных учреждений 2010 г. Мониторинг экономики образования / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». - Режим доступа :http://memo.hse.ru/ind_w08_2_06 (дата обращения: 01.08.2012)

Рисунок 2.2.3. - Результаты опроса: Перешло ли Ваше ДОУ на финансирование по нормативам в расчете на одного воспитанника?

ДОУ не были охвачены мероприятиями комплексных проектов по модернизации образовательных систем регионов, поэтому процесс перехода на нормативно-подушевое финансирование начался позднее. Исходя из данных рисунка 2.2.3 распределение ответов респондентов отражает ход процесса в зависимости от типа населенного пункта, в котором расположено дошкольное учреждение. Наименьшее число ДОУ предполагает перейти на нормативно-подушевое финансирование в городах с населением менее 1 млн. человек и селах, и поселках городского типа, что связано с масштабом дошкольного учреждения (расчётным количеством групп детей нормативной наполняемости) и в поселках городского типа, что связано с масштабом дошкольного учреждения (расчётным количеством групп детей нормативной наполняемости).

Отсутствие четкого разграничения услуг в сфере дошкольного образования приводит к тому, что на практике учреждения не получают отдельные задания на реализацию образовательной программы дошкольного образования и оказание услуг по содержанию детей.

Дошкольные государственные и муниципальные образовательные учреждения теперь могут быть трех типов бюджетные учреждения; казенные учреждения; автономные учреждения. В зависимости от типа учреждения механизм нормативного финансирования может быть подразделен на сметный механизм финансирования ДОУ и механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг, основанный на выполнении государственного (муниципального) задания.

Примечание - Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 69.2) определено, что государственное задание должно содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; описание порядка оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) в сфере дошкольного образования, составлении бюджетной сметы дошкольного казенного образовательного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным ДОУ.

Обязательным является предоставление государственного (муниципального) задания для автономного или бюджетного ДОУ, тогда как казенное учреждение действует на основании сметы, при этом ему может быть доведено и государственное (муниципальное) задание.

Механизм финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования автономными и бюджетными учреждениями почти идентичен: осуществляется на основе выделения учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Различия лишь в такой незначительной детали, как возможность перечисления таких субсидий автономным учреждениям на расчетный счет в банке, тогда как бюджетным учреждениям субсидии могут поступать только на лицевой счет бюджетного учреждения, открытый в органе казначейства.

На практике часто контроль за расходованием субсидий бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в том же порядке, что и за платежами казенных учреждений по смете расходов.

Так, например, в городе Нижнем Новгороде на бюджетные и автономные учреждения распространено действие таких понятий, как «лимиты бюджетных обязательств» и «предельные объемы финансирования» (ПОФ). Как следует из Методических указаний по вводу лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования по бюджету на 2013 год (Приложение к письму

департамента финансов 07.12.2012 № 11-1-03-02/1-9)^[68] после утверждения сводной бюджетной росписи департамент финансов доводит до ГРБС лимиты бюджетных обязательств (далее - ЛБО) по городским средствам по лицевому счету главного распорядителя по бюджетной классификации (федеральная часть бюджетной классификации 20 знаков).

Методические указания по регистрации и учету изменений в контрактах, договорах и прочих бюджетных обязательствах в программном комплексе «Триумф» ^[69](применение данной программы обязательно для осуществления платежей муниципальными учреждениями города Нижнего Новгорода) предусматривают, что начиная с 01.01.2013 все платежные документы, предоставляемые в департамент финансов г. Нижнего Новгорода для оплаты должны в обязательном порядке указывать по какому бюджетному обязательству (далее обязательство) осуществляется оплата, исключения составляют выплаты по заработной плате и налогам с нее, социальным выплатам.

В программный комплекс путем сканирования вносятся копии документов, подтверждающих наличие обязательств. Предусмотрено три основных вида обязательств: контракт (муниципальный контракт, договор, заключаемый по

результатам проведения конкурсного отбора и регистрируемый на едином сайте «Регистрации государственных, муниципальных контрактов» на суммы более 100 тыс. рублей); договор (хозяйственный договор заключаемый учреждением без проведения конкурсного отбора либо на суммы менее 100 тысяч рублей) и счета, счета

фактуры и иные обязательства (все иные бюджетные обязательства, не отнесенные к двум первым типам).

Между тем в соответствии с действующим законодательством представление подтверждающих расходы документов предусмотрено только при расходовании автономным или бюджетным учреждением субсидии на иные цели, тогда как при расходовании субсидии, полученной на исполнение государственного или муниципального образования подтверждающие документы в органы казначейского исполнения бюджета не должны представляться.

Таким образом, на практике, чаще всего различия между типами государственных и муниципальных учреждений нивелируются, что означает неэффективность использования новых инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Субсидии на практике могут выделяться аналогично нынешнему сметному финансированию, с подразделением на различные коды бюджетной классификации.

Размеры финансового обеспечения определяются исходя из нормативов затрат, которые определяются в расчете на единицу оказываемой государственной (муниципальной) услуги (то есть одного воспитанника). В то же время нормативы затрат на содержание имущества бюджетных и автономных учреждений могут исчисляться не только в расчете на единицу оказываемой услуги.

Тем самым фактически происходит унификация механизма нормативного финансирования вне зависимости от типа государственного (муниципального) учреждения, тем более что бюджетное законодательство предоставляет возможность установления государственных (муниципальных) заданий и казенным учреждениям.

Мы не можем согласиться с мнением некоторых специалистов, которые считают, что «уточнение и детализация госзаданий позволяют создать более

эффективный инструмент управления деятельностью учреждения»^[70]. На практике же детализация государственных и муниципальных заданий в сочетании с детализацией планов финансово-хозяйственной деятельности дискредитирует проводимую реформу, так как в результате финансирование учреждений осуществляется, по сути, в прежнем, сметном порядке, осложненном многочисленными дополнительными бумагами, оформление которых требует немалых усилий и затрат.

В то же время мы считаем целесообразным установление государственных (муниципальных) заданий всем государственным (муниципальным) учреждениям вне зависимости от их типа, что позволит унифицировать механизм нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Считается, что с использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества.^[71] Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.

Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, теоретически позволяет разработать формулы, с помощью которых финансирование учреждений соотносится с некоторыми показателями, что может быть расценено в качестве стимула к повышению качества предоставляемых услуг. В то же время вопрос об объективности выбираемых показателей тесно связан с вопросом качества оказываемых услуг. Так, в отношении дошкольного образования на сегодня отсутствуют общепринятые критерии качества дошкольного образования. Поэтому говорить о стимулировании нормативным финансированием качества дошкольного образования, по нашему мнению, преждевременно.

Мы полагаем, что финансовое обеспечение государственных (муниципальных) ДОУ на основе государственных (муниципальных) заданий, включающих показатели качества оказания соответствующей услуги, а также мониторинг выполнения этих заданий как результата использования бюджетных средств, влечет за собой необходимость включения указанных параметров в качестве функциональных элементов системы нормативного финансирования расходов на дошкольное образование, тем самым обеспечивая мотивацию субъектов управления к повышению результативности использования бюджетных средств.

Использование такой формы финансового обеспечения как конкурсное размещение заказа практического смысла не имеет вследствие отсутствия конкуренции между ДОУ. Исследования показывают, что конкуренции со стороны негосударственного сектора муниципальные дошкольные учреждения пока не испытывают, т.к. в них существенно ниже размер родительской платы, да и уровень развития негосударственного сектора в этой сфере пока незначителен. Это подтвердили и результаты опроса руководителей ДОУ. Так, не испытывают конкуренции на рынке образовательных услуг 71,4% руководителей ДОУ в городах с населением свыше 1 млн. чел., 76,6% - в городах с населением от 100 тыс. чел. до 1 млн. чел., 81,0% - в городах с населением до 100 тыс. чел., 77,6% - в селах^[72]. Причины отсутствия конкуренции на рынке услуг дошкольного образования связаны с недостаточным количеством ДОУ и высокими показателями очередности в них, недостаточной развитостью сектора негосударственных дошкольных учреждений.

Реализация программно-целевого подхода осуществляется посредством государственной (муниципальной) программы как комплекса операций (мероприятий), увязанных технологически, ресурсно и организационно, и обеспечивающих достижение поставленной цели.

Программа модернизация дошкольного образования реализуется согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 459 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2013 году». Целью программы является модернизация региональных систем дошкольного образования. Основным назначением программы является помощь субъектам федерации в достижении к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет.

В рамках программы модернизации дошкольного образования предусматривается выполнение субъектами Российской Федерации комплекса мероприятий, обеспечивающих в том числе:

- приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях;

- создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений;

- возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению;

- реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций;

- строительство зданий дошкольных образовательных организаций;

- приобретение зданий и помещений для реализации программ дошкольного образования;

- поддержку развития негосударственного сектора дошкольного образования;

- развитие иных форм предоставления дошкольного образования;

Таким образом, программа модернизации дошкольного образования является важным дополнением к нормативному финансированию, обеспечивающим

осуществление инвестиционных расходов. В то же время, действие такой программы не может быть ограничено во времени и необходимо постоянное принятие такого рода региональных (муниципальных) программ для обеспечения стабильного объема государственных (муниципальных) инвестиций в сфере дошкольного образования.

Третий критерий - результативность бюджетного финансирования.

Как нами было рассмотрено в первой главе, непосредственным результатом расходования бюджетных средств в сфере дошкольного образования становится показатель, характеризующий количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования. Конечным же результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования становится нематериальный результат - определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций (в зависимости от используемой парадигмы образования). Однако при этом в сфере дошкольного образования нет и не может быть единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого, т.е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Для определения конечного результата может использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах в указанной сфере.

В связи с этим основными критериями результативности использования бюджетных средств при оказании государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования должны стать прежде всего, уровень охвата детей дошкольным образованием и качество оказываемых в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг, то есть их соответствие современным социально-экономическим потребностям общества, что в совокупности означает выполнение конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

Между тем, уровень охвата детей ДОУ составляет в среднем 58,3% (по состоянию на 2009 год).^[73] Проблемы с очередями в детские дошкольные учреждения, по нашему мнению, не решаются во многом вследствие недостаточности инвестиционных расходов, которые составляют лишь 2,1 млрд. рублей, то есть менее 1% от общего объема расходов ДОУ. В связи с этим результативность бюджетного финансирования в сфере дошкольного образования следует признать недостаточной, а учет результатов программы модернизации дошкольного образования в настоящее время не представляется.

Специалисты полагают, что определение содержания задания учредителя автономному образовательному учреждению нацелено, прежде всего, на «мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами».^[74] Однако достижение такой цели связано, по нашему мнению, не с государственными (муниципальными) заданиями, а с обеспечением финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, позволяющей более эффективно использовать бюджетные средства.

При этом объем финансового обеспечения задания учредителя не должен ставиться в зависимость от типа соответствующего государственного или муниципального учреждения (бюджетное или автономное), а определение размеров финансирования по смете казенного ДОУ, по нашему мнению, также должно осуществляться, исходя из тех же нормативов финансирования, которые используются для расчета субсидии на покрытие нормативных затрат для бюджетных и автономных учреждений.

Между тем, переход ДОУ на самостоятельный баланс произошел в 51,0% городов-миллионников. В остальных типах населенных пунктов эта доля составляет в среднем 31,2%. Доля учреждений, перешедших на самостоятельный бухгалтерский и налоговый учет, снижается по мере уменьшения размера населенного пункта. Основная причина - финансовые возможности учредителя - муниципалитета (для организации самостоятельной бухгалтерии требуются финансовые средства на покрытие расходов по выплате заработной платы специалистам по бухгалтерскому учету, что не всегда выгодно учредителю). В большинстве случаев оптимальным решением признается пролонгация взаимоотношений с централизованной бухгалтерией учредителя^[75].

Поэтому нельзя согласиться с мнением специалистов о том, что «сам по себе переход от сметного принципа финансирования к договорному стимулирует сокращение издержек по оказанию социальных услуг и наращивание объемов их предоставления».^[76] Здесь многое зависит от способа расчета издержек. Яркими примерами отсутствия сокращения издержек является проведенная реформа ЖКХ с ликвидацией муниципальных предприятий и передачей их функции на договорных началах в частные руки, а также реформа электроэнергетики с разделением единой системы на самостоятельные структурные составляющие с договорными отноше­ниями между ними. В обоих случаях издержки возросли, что отразилось на тарифах населению.

Особое внимание в составе требований к содержанию государственного (муниципального) задания необходимо обратить на показатели, характеризующие

качество и (или) объем (состав) оказываемых услуг.^[77] Грамотное формирование подобных требований может привести к установлению обоснованных нормативов финансирования соответствующих государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, формируемых исходя не из достигнутого объема финансирования, а из обусловленных законом, требованиями национальных стандартов и технических регламентов, санитарно-эпидемиологических норм и правил, правил пожарной безопасности, потребностей потребителей услуг. При этом установление требований к качеству для каждого учреждения, оказывающей государственную (муниципальную) услугу в сфере дошкольного образования, будет представлять собой бюджетирование, ориентированное на результат, на микроуровне, максимально приближенном к потребителям услуг, предельно точным объемам бюджетного финансирования за установленный результат.

В данном случае мы считаем целесообразным при формировании нормативов финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования использовать методологические подходы, предложенные для разработки нормативов финансирования общеобразовательных учреждений, при формировании нормативов финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Финансирование за установленный результат будет стимулировать повышение качества образования только в том случае, если нормативы финансирования будут определяться не только для каждого типа, вида и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе, и с учетом качества предоставляемого учреждением образования.^[78]

Имеющаяся же практика установления государственных (муниципальных) заданий не позволяет обоснованно определять качестве оказания таких услуг в сфере дошкольного образования. Так, например, в таблице 2.2.1 приведен перечень показателей, характеризующих качество муниципальной услуги для ДОУ Фрязино.

Таблица 2.2.1 - Перечень показателей качества муниципальной услуги в сфере дошкольного образования в г. Фрязино

Источник: Об утверждении Стандарта качества муниципальной услуги "Предоставление дошкольного воспитания и образования детей" в городе Фрязино" : [постановление администрации городского округа Фрязино МО от 07 февраля 2011 г. № 60] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. - Режим доступа : http://base.consultant.ru(дата обращения: 07.01.2014)

Приведенный в таблице 2.2.1 перечень показателей качества муниципальной

услуги значительно отличается от аналогичного перечня, используемого в городе

Архангельск.

Таблица 2.2.2. - Показатели, характеризующие качество муниципальной услуги в

г. Архангельск

Источник: Об утверждении стандарта оказания муниципальной услуги по реализации общеобразовательных программ дошкольного образования : [постановление мера г. Архангельска от 23 апреля 2013 г. № 283 (ред. от 30.10.2013)] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. - Режим доступа : http://base.consultant.ru(дата обращения: 11.12.2013)

Из таблиц 2.2.1 и 2.2.2 видно, что используемые на практике критерии качества государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования не соответствуют определению качества, установленному в действующем законодательстве, так как согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» качество образования - комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы.

В Одинцовском районе Московской области используются совершенно иные критерии оценки качества муниципальной услуги:

1) Соответствие:

основной общеобразовательной программы дошкольного образования, реализуемой муниципальным ДОУ и муниципальным автономным ДОУ, перечню рекомендованных и допущенных к работе программ Минобрнауки Российской Федерации;

требованиям правил и нормативов Роспотребнадзора и Госпожнадзора;

наполняемости групп - Типовому положению о ДОУ по согласованию с Роспотребнадзором;

утвержденному штатному расписанию и виду муниципального ДОУ, муниципального автономного ДОУ - количественной и качественной оценке кадрового состава;

показателей посещаемости и детской заболеваемости - средним районным показателям.

2) Степень удовлетворенности населения качеством муниципальной услуги»^[79].

В Знаменском района Тамбовской области критериями оценки качества услуг считают: «доступность качественного образования и воспитания; инновационная и методическая деятельность; исполнительная дисциплина; санитарно-гигиенические условия детского образовательного учреждения; пожарная и антитеррористическая безопасность в детском образовательном учреждении; создание условий для сохранения жизни и здоровья воспитанников; создание условий, позволяющих обучающимся (воспитанникам) реализовать свои интересы и потребности; развитие творческих способностей воспитанников». ^[80]

Такого рода критерии качества невозможно выразить в виде количественно измеримых показателей и, соответственно, они не позволяют провести реальную оценку качества оказываемых муниципальных услуг в сфере дошкольного образования.

Таким образом, проведённая оценка свидетельствует о низкой эффективности финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования в Российской Федерации, так как, во-первых, имеет место невысокая результативность государственных и муниципальных расходов на оказание услуг, и не реализуются в полном объёме конституционные гарантии, связанные с предоставлением услуг дошкольного образования гражданам, во-вторых, выделяемых бюджетных средств недостаточно для оказания услуг по современным стандартам качества, в-третьих, выявленные недостатки в совокупности обусловливают недостаточную обоснованность форм и условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание этих услуг.

2.3