Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования

Используемые на практике в России подходы к финансовому обеспечению ДОУ в настоящее время в целом базируются на советском опыте, который требует пристального изучения и модернизации с учетом особенностей финансового

обеспечения государственных (муниципальных) услуг в этой сфере в условиях рыночной экономики и зарубежного опыта.

Опыт зарубежных стран в области финансового обеспечения государственных услуг в сфере дошкольного образования достаточно разнообразен. В странах с устойчиво значительной ролью государства в общественной жизни преобладает сеть государственных учебных заведений, финансируемых из центральных и местных бюджетов, а доля частных средств, привлекаемых для финансирования образования, относительно невелика (Германия, Франция, Швеция). Напротив, в странах, реализующих рыночно-ориентированную модель социально-экономического развития (США), финансовое обеспечение услуг в сфере дошкольного образования в большей степени осуществляется за счет средств домашних хозяйств.

Таблица 1.2.1 - Характеристика состава и финансового обеспечения государственных услуг в сфере дошкольного образования в зарубежных странах

Продолжение таблицы 1.2.1

Источник: Neuman, M. J. Equal from the Start: Promoting Educational Opportunity for All Pre-School Children - Learning from the French Experience [Electronic resource] / M. J. Neuman, S. Peer. // A Report of the French-American Foundation. - New York : American Foundation, 2002. - 76 p. - Access mode : http://www.frenchamerican.org/program-reports/equal-start- promoting-educational-opportunity-all-preschool-children-leaming-french (date of request: 05.10.2013); Gornick, J. C. Families that work: policies for reconciling parenthood and employment / J. C. Gornick, M. K. Mayers. - New York : Russell Sage Foundation, 2005. - 393 p; United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile - Germany / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. - Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013); Taguchi, H. L. Consolidating Governmental Early Childhood Education and Care Services Under the Ministry of Education and Science: A Swedish Case Study [Electronic resource] / H. L Taguchi, I. Munkammar // UNESCO Early Childhood and Family Policy. Early Childhood and Family Education Section. - 2003. - Series № 6. - 35 p. - Access mode : http://unesdoc.unesco.org (date of request: 05.03.2013)

В странах - членах ОЭСР ответственность за финансовое обеспечение дошкольного образования распределяется между государством и домашними хозяйствами, однако в различных пропорциях. При этом основным источником финансового обеспечения дошкольного образования во всех проанализированных национальных образовательных системах мира является государственное финансовое обеспечение, дополняемое в менее значимых объемах частным финансированием. Дошкольное образование может финансироваться из государственного бюджета или местного бюджета.

образовательных составляющих. При этом совокупный объем расходов на дошкольное образование в странах с развитой рыночной экономикой составляет 0,4-0,6% от ВВП.

Рисунок 1.2.1 - Расходы на дошкольное образование, % от ВВП

Источник: составлено автором на основе данных United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO) [Electronic resource] : UIS Statistics in Brief. Education (all levels) profile - France, Germany, Russia, Sweden, USA / United Nations Educational, Scientific and Cultural organization (UNESCO). UNESCO Institute for Statistics, 2011. - Access mode : http://stats.uis.unesco.org (date of request: 05.07.2013)

В рамках государственного финансирования дошкольного образования могут использоваться различные механизмы финансового обеспечения. Средства могут выделяться из бюджетов разного уровня как напрямую получателям услуг, так и учреждениям, оказывающим услуги в данной сфере. При этом некоторые исследователи отмечают, что децентрализация является общей международной тенденцией в финансировании образования.^[22] Суть децентрализации заключается в передаче полномочий по финансовому обеспечению дошкольного образования на местный уровень, что позволяет повысить обоснованность определения объективно необходимых затрат, покрываемых за счет бюджетных ассигнований, с учетом

местных особенностей. На практике это повышает степень удовлетворенности населения качеством услуг дошкольного образования.

Государство может регулировать финансовое обеспечение дошкольного образования с целью обеспечения минимального стандарта качества образования, а может лишь субсидировать определенные части (компоненты) дошкольного образования, такие как, например, ремонт зданий, определенные учебные программы.^[23]

С учетом результатов анализа зарубежного и отечественного опыта, можно говорить о следующих методах финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования:

- сметное финансирование учреждений, предоставляющих услуги дошкольного образования;

- нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования;

- программное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования;

- контрактное финансирование государственных услуг (муниципальных) в сфере дошкольного образования.

Сметное финансирование всех образовательных учреждений имело время в России до бюджетной реформы и базировалось на советском опыте. В тоже время в ряде зарубежных стран (в частности, в Германии), сметное финансирование используется и в настоящее время, что не позволяет его относить к устаревшим методам финансового обеспечения.

В советское время основным источником финансирования народного образования был государственный бюджет, считавшийся «общегосударственным планом в деле создания и использования централизованного фонда денежных средств,

направляемых на развитие социалистического производства, удовлетворение материальных и культурных потребностей населения»^[24]. Удельный вес расходов на просвещение в национальном доходе составлял в 1975 году 8,3%, или 15% всех расходов государственного бюджета, а средние расходы на образование на душу населения - 96 рублей^[25].

Развитие страны по единому плану обеспечило возможность и необходимость разработки единой системы плановых показателей и методов определения расходов. При этом планирование бюджетных ассигнований по целевому назначению в разрезе групп учреждений образования, включая ДОУ, и виды этих затрат рассматривалось в качестве «планового распределения части продукции материального производства, предназначенной для потребления учреждениями непроизводственной сферы»^[26].

Планирование и расходование финансовых ресурсов на содержание ДОУ осуществлялось в соответствии с принципами сметного бюджетного финансирования. По смете определялась потребность учреждений в средствах, а по прилагаемым к ней расчетам устанавливалась обоснованность включаемых в нее затрат.

Методические указания по составлению смет расходов на содержание детских дошкольных учреждений (детских садов, яслей и яслей-садов)^[27] устанавливали, что смета расходов детского ДОУ (детского сада, яслей и яслей-сада) является основным документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, предназначенных на содержание учреждения. Смета

составлялась по статьям расходов бюджетной классификации, утвержденной Министерством финансов СССР. Исчисленная учреждением на предстоящий год сумма расходов как в целом, так и по отдельным статьям приводится в смете в сопоставлении с суммами, утвержденными на текущий год с учетом внесенных изменений, и с фактическими расходами за предшествующий период - в зависимости от того, когда составляется смета.

Объем расходов по содержанию детского ДОУ зависел, в основном, от количества групп, числа детей и числа дней пребывания одного ребенка в детском учреждении. Все эти показатели приводились в специальном разделе сметы «Производственные показатели».

Для установления размера расходов на текущее содержание ДОУ во многих случаях применялся нормативный метод расчетов. Затраты по такому методу исчислялись путем умножения числа планируемых (расчетных) единиц на нормы расходов.

Число планируемых единиц определялось данными сети ДОУ и контингентов воспитанников. Другим важным показателем, использовавшимся для планирования расходов на народное образование, были нормы расходов, под которыми понимались размеры затрат на расчетную единицу. С помощью норм расходов осуществлялось исчисление и обоснование планируемых сумм по отдельным видам расходов. Нормы расходов определялись в расчете на воспитанника или на группу в ДОУ, на учреждение в целом, а также на 1 куб. м объема здания или на 1 кв. м. площади и т.д. Такие нормы устанавливались на основе данных о структуре и размерах однородных затрат по однотипным учреждениям с учетом данных о фактических расходах за предшествующие периоды.

Нормы расходов дифференцировались в разрезе видов ДОУ, это объяснялось тем, что многие ассигнования зависели от условий работы, местонахождения, давности сооружения здания и других местных особенностей. Нормы расходов на капитальный

ремонт устанавливались лишь при сводном бюджетном планировании в процентах к восстановительной стоимости основных фондов (от 1 до 3%) или в виде суммы расходов на 1 куб. м здания по наружному объему.

Расходы по статье «Заработная плата» определялись по утвержденному штатному расписанию, которое составлялось на основе утвержденных типовых штатов персонала детских садов и яслей-садов, а по детским яслям - на основе утвержденных типовых штатов административно-хозяйственного и обслуживающего персонала и установленных штатных нормативов медицинского, педагогического персонала и работников кухни. Предусматривались также средства на приобретение игрушек, пособий и материалов для занятий с детьми (бумага разная, краски, пластилин, карандаши, клей, нитки и др.) и на проведение детских праздников (новогодней елки, утренников и др.). Инструкция предусматривала финансовые нормы для таких расходов: для дошкольных групп из расчета 6 руб. 80 коп., а для ясельных групп - 2 руб. на ребенка в год.

Объем расходов на питание определялся исходя из установленных денежных норм питания в день и числа дней питания одного ребенка в год. Стоимость питания одного ребенка в день умножалась на общее число дней посещения учреждения по дошкольным и ясельным группам различной длительности пребывания.

Сметы детских учреждений предусматривали также расходы на постельные принадлежности, на приобретение спецодежды (халаты, фартуки, косынки) для воспитателей, медицинского и прочего персонала, на приобретение нательного белья и пеленок для детей ясельного возраста и другого мягкого инвентаря. Определение расходов по этой статье производилось исходя из установленных норм снабжения детских ДОУ бельем и прочим мягким инвентарем и действующих розничных цен с учетом фактического наличия этого инвентаря^[28].

В составе финансовой нормы выделяли бюджетную норму - часть финансовой нормы, покрываемой за счет средств бюджета. В частности, бюджетные нормы использовались при планировании расходов на ДОУ, так как в советское время также существовала практика установления родительской платы за содержание детей в учреждениях.

Родительская плата в советское время устанавливалась в зависимости от дохода родителей и времени пребывания ребенка в ДОУ. Размеры этой платы были установлены Инструкцией Министерства финансов СССР, Министерства здравоохранения СССР и ВЦСПС по применению постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1948 г. № 3000 «О размере платы родителей за содержание детей в детских садах и детских яслях, принадлежащих государственным предприятиям и учреждениям» (с изм. и доп., внесенными распоряжением Совмина СССР от 22.02.1954 № 1727; Постановлением Совмина СССР от 31.07.1964 № 637; распоряжением Совмина СССР от 24.02.1970 № 350)^[29]. Родительская плата дифференцировалась в зависимости от суммы заработка, длительности пребывания детей в ДОУ, а также городской и сельской местности. Минимальная плата была при сумме заработка до 40 руб. в сельской местности - 3 руб. при пребывании ребенка от 9 до10 часов. Максимальная плата устанавливалась при выезде на дачи и общей сумме заработка свыше 120 руб. - 20 руб. Таким образом, родительская плата составляла от 7,5 до 16,7% от среднего заработка родителей.

Постановлением Совета Министров СССР от 13.01.1990 № 47 с 1 января 1990 года был установлен размер платы за одно посещение ребенком детских яслей, детского сада или яслей-сада (группы), независимо от их ведомственной подчиненности и места работы (учебы) родителей, при режиме работы этих учреждений продолжительностью до 12 часов - 50 копеек, 12 часов и более -

60 копеек^[30]. При этом была сохранена дифференциация платы в зависимости от дохода родителей. Так, плата за содержание детей в ДОУ не взималась с родителей, в семье которых размер денежных средств, приходящихся на одного члена семьи за истекший календарный год, не превышает 60 рублей в месяц. С родителей, имеющих четырех детей и более, плата за содержание детей в ДОУ снижалась на 50 %. Исполкомы местных Советов народных депутатов, предприятия, организации, учреждения, имеющие в своем подчинении детские ДОУ, могли устанавливать дополнительные льготы по плате родителей за содержание детей в ДОУ за счет средств соответственно местных бюджетов, собственных средств предприятий, организаций, учреждений.

В качестве положительной стороны сметного финансирования можно выделить следующее: (1) обоснованность объема бюджетных расходов на оказание услуги с учетом специфики как учреждения, оказывающего услуги в сфере дошкольного образования, так и публично-правового образования, т.к. планирование выделяемых средств по каждой статье производится с учетом фактических затрат прошлого периода, материальных норм и финансовых нормативов, которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений; (2) доступность услуги для населения.

В тоже время, при сметном финансировании бюджетные средства перечисляются ДОУ с учетом фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье. В связи с этим экономия затрат по любой из статей не выгодна учреждению, так как влечет снижение объемов бюджетных средств в будущем. В результате сметное финансирование не создает у ДОУ стимулов оптимизировать затраты.

При отсутствии автономности образовательных учреждений в принятии экономических решений (финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений) применение данного метода является оптимальным. Однако в условиях финансово­

хозяйственной самостоятельности образовательных организаций сметное финансирование не мотивирует эффективное использование бюджетных средств. В этой связи осуществляется переход к иному методу финансового обеспечения - нормативному финансированию, либо производится определенное «смягчение» правил сметного метода посредством предоставления учреждению возможности использовать сэкономленные по определенным статьям расходов средства в качестве дополнительного финансового обеспечения по другим статьям расходов сметы.

В условиях сдерживания роста и оптимизации государственных расходов на социальные цели более привлекательным для государства становится стимулирование получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. Такой цели служит выделение образовательным учреждениям бюджетных средств по нормативу, рассчитанному на одного обучающегося. Нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основано на том, что сумма выделяемых ДОУ средств определяется как произведение норматива на численность обучающихся в данном учреждении.

Такая система предполагает право родителей обучающихся на выбор ДОУ и должна стимулировать конкуренцию между образовательными организациями, оказывающими услуги в сфере дошкольного образования за привлечение большего числа обучающихся.

Однако на практике возможности выбора родителями ДОУ сильно ограничены необходимостью шаговой доступности таких учреждений для большинства потребителей услуг дошкольного образования. Неизбежным во многих случаях является локальный монополизм многих ДОУ вследствие нежелания или трудностей для родителей обучающихся совершать длительные поездки в другие образовательные учреждения.

Логика нормативного финансирования дошкольных учреждений строится следующим образом^[31]:

1. Нормативно-правовое определение понятия и содержания образовательной услуги (объема образовательной деятельности ДОУ) в сфере дошкольного образования.

2. Нормативно-правовое определение социальной услуги, предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета, при этом необходимо выделить виды и объемы услуг социального характера, используя как инструменты систему государственных стандартов и нормативов бюджетного финансирования.

3. Нормативно-правовое определение условий и размеров обязательной платы родителей за содержание детей в ДОУ.

Таким образом, нормативный подход к финансовому обеспечению по существу сводится к стандартизации услуги в целях её оказания в минимально допустимом объеме (отсюда использование таких инструментов, как государственные стандарты и нормативы).

Ключевым понятием нормативного финансирования дошкольных учреждений является «норматив бюджетного финансирования», под которым понимается расчетная величина затрат в стоимостном измерении на реализацию государственных образовательных стандартов (образовательных программ), основу которой составляют нормы трудовых, материальных и денежных ресурсов на единицу нормирования, по видам и категориям дошкольных учреждений, в год^[32]. Такие нормативы финансирования по сути являются финансовыми нормами, а принципиальное отличие нормативного финансирования от ранее применявшегося сметного сводится к замене материальных норм финансовыми.

Нормативы финансирования могут быть установлены даже по родительской плате - в случае установления единых тарифов оплаты посещения детьми детских садов, что практикуется в некоторых регионах. Разновидностью применяемого на практике нормативного финансирования стало так называемое подушевое нормативное финансирование (иногда называемое просто «подушевое финансирование»), при котором в качестве единица нормирования используется лишь обучающийся или воспитанник.

Фактически нормативное подушевое финансирование как подход к финансовому обеспечению ДОУ является современным аналогом использовавшихся в советское время укрупненных норм. В тоже время укрупненные нормы в советское время использовались только при сводном планировании, тогда как подушевые нормативы финансирования должны применяться при определении размеров финансового обеспечения конкретного учреждения, имеющего, как правило, определенные индивидуальные особенности в своей деятельности.

По нашему мнению, такое усреднение, не учитывающее многочисленные особенности реализуемых образовательных программ, условий деятельности учреждений, нецелесообразно, о чем свидетельствует и анализ российского и зарубежного опыта.

Примечание - подробнее глава 2 настоящей работы.

При этом необходимо уточнить используемую терминологию, касающуюся финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образованием.

Синонимом термина «норматив финансирования» можно считать термин «финансовый норматив». В нормативных правовых актах данный термин широко начал использоваться в рамках формирования государственных минимальных социальных стандартов. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных

стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» рекомендовал органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при разработке соответственно проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: «в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов...предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов».

Таким образом, финансовые нормативы должны были использоваться при формировании расходов на социальную сферу (к которой относятся и расходы на образование). В то же время на практике стал использоваться чаще термин «нормативы финансирования», а не «финансовые нормативы», что нашло отражение, в частности, в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах. В указанной Концепции фактически в качестве синонимов использовались термины «нормативы финансирования», «нормативы затрат на финансирование» и «бюджетные нормативы»^[33]. Также в качестве синонима термина «норматив финансирования» был использован термин «бюджетный норматив» и в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, которые рассматривались как минимально необходимые. Концепция предусматривала, что «.модернизация образовательной системы тесно связана с процессом ее

стабилизации, с выходом на минимальные необходимые бюджетные нормативы, решением социально значимых проблем». ^[34]

Мы считаем, что под нормативами финансирования услуг в сфере дошкольного образования следует понимать объективно необходимые затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг, тогда как в качестве бюджетных нормативов следует рассматривать минимально необходимые затраты на оказание соответствующих государственных (муниципальных) услуг.

Перевод финансирования всех уровней образования (включая дошкольное) на нормативную основу рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений модернизации образования в России. Можно выделить следующие преимущества нормативного финансирования, которые возникают при выполнении некоторых условий. Нормативное финансирование:

а) является средством для выравнивания условий доступа к государственным (муниципальным) услугам в сфере дошкольного образования за счет средств бюджета, если при этом покрываются минимально необходимые затраты на единицу оказания услуги на территории всей страны;

б) повышает обоснованность объемов бюджетного финансирования образовательных учреждений - в случае, если величина норматива обоснованна, позволяет покрывать в полном объеме объективно существующие затраты, а планирование объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги является в значительной степени технической процедурой;

в) наличие норматива финансирования является гарантией финансирования ДОУ в объемах, определяемых численностью обучающихся и нормативами, а не административными решениями;

г) стимулирует ДОУ к повышению качества оказываемых услуг и эффективности использования бюджетных средств.

В тоже время нормативное финансирование влечет и определенные негативные последствия:

- норматив неизбежно носит усредненный характер и не учитывает особенности материальной базы и других факторов, характеризующих специфику реализации образовательного процесса в конкретных ДОУ, приводя к не всегда обоснованному изменению финансового положения учреждений, в которых средние затраты на обучающегося отклоняются от норматива;

- стимулирование учреждений к оптимизации расходов может привести к снижению качества оказываемых услуг в отсутствие строго формализованных требований, а также к сокращению реализации высокозатратных программ.

Таким образом, нормативное финансирование не может однозначно рассматриваться в качестве положительной альтернативы сметному финансированию. Для сокращения негативных последствий необходимо введение дополнительных поправочных коэффициентов или других изменений, что сильно исказит систему нормативного финансирования.

Кроме того, нормативное финансирование, по нашему мнению, возможно применять лишь в случае четкой стандартизации государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, что позволило бы устанавливать обоснованные нормативы финансирования, соответствующие реальным затратам на качественное оказание таких услуг большинства учреждений (а не среднего значения).

Программное финансирование (или программно-целевое финансирование) государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется тем, что общий объем средств определяется в разрезе программных мероприятий, запланированных для достижения определенных целей.

В соответствии с программно-целевыми принципами формирование бюджета происходит на основе обеспечения прямой взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помощью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных целей.

Базовым принципом программно-целевого метода финансирования служит планирование от конечных целей к средствам, вплоть до программы конкретных работ, обеспечивающей достижение поставленных целей. Этот принцип должен реализовываться при решении и согласовании всех плановых задач в разрезе всех уровней управления, всех периодов времени, всех этапов предоставления государственных услуг, создания инфраструктуры.

Особенностью программного финансирования в сфере дошкольного образования является его использование, как правило, для развития материально-технической базы учреждений, оказывающих услуги (строительство зданий детских садов, оснащение различным оборудованием и т.д.), и обеспечения доступности дошкольных услуг для населения публично-правового образования.

Модель программного финансирования государственных услуг в сфере дошкольного образования используется, например, в США. Г осударственные расходы США на дошкольное образование (в основном детей с физическими и иными отклонениями в развитии) достаточно велики, однако при этом основной объем финансирования дошкольного образования в США ложится на родителей, которые оплачивают более 60% расходов.^[35]

Федеральными компонентами финансирования дошкольного образования являются программа Head Start и Фонд Развития по Уходу за Детьми (Child Care Development Fund). Программа Head Start представляет собой целевой грант бюджету

соответствующего штата (или города) на предоставление услуг по всестороннему развитию детей в возрасте от трех до пяти лет (при этом пребывание детей рассчитано на неполный рабочий день и в течение полугода) из семей, уровень дохода которых ниже прожиточного минимума, установленного государством.^[36] Фонд развития по уходу за детьми (Child Care Development Fund) - это программа ваучеров, которая представляет собой целевое финансирование, предоставляемое штатам. Штаты могут распределять средства достаточно свободно, но родителям предоставляются ваучеры, с помощью которых они могут оплатить услуги дошкольного образования у аккредитованных частных учреждений дошкольного образования.^[37]

Государственное финансирование дошкольного образования в США, в основном, доступно для детей с ограниченными возможностями. Однако государство не финансирует программы (стандарты) дошкольного образования в достаточных для предоставления качественных услуг объемах (выделяемых средств не хватает для предоставления полноценных программ дошкольного образования, рассчитанных на целый рабочий день, и круглогодичное посещение учреждений). Американские специалисты отмечают, что программа Head Start никогда не финансировалась в достаточных объемах, чтобы предоставлять услуги дошкольного образования всем детям соответствующих категорий, и как следствие, дети из бедных районов получают низкий уровень образования из-за недофинансирования учреждений дошкольного образования.^[38]

Сохранение в США такого рода программ связано в большей степени со сложившимися традициями финансирования расходов на социальную сферу. В связи с

этим, в вопросах финансового обеспечения заимствование американского опыта для России, по нашему мнению, можно считать неприемлемым, т.к. в нашей стране отсутствует значимый опыт выделения средств непосредственно домохозяйствам, которые затем могли бы выбирать между различными дошкольными заведениями. В тоже время, программно-целевой метод финансирования государственных расходов в сфере дошкольного образования может эффективно использоваться в рамках модернизации системы дошкольного образования.

Поэтому полагаем, что и в России границы использования указанного метода также весьма узки и его использование целесообразно в рамках именно финансирования развития материальной базы и сети дошкольных образовательных организаций, Условием использования такого метода является установление конкретных показателей - социальных стандартов, характеризующих целевые параметр развития отрасли (числа мест в ДОУ в расчете на 1000 населения, требований к материальной базе дошкольных учреждений и т.п.).

Контрактное финансирование государственных услуг в сфере дошкольного образования используется в ряде зарубежных стран и в ограниченной степени может быть использовано в Российской Федерации в рамках привлечения к оказанию государственных услуг в сфере образования частных образовательных организаций.

Механизм контрактного финансирования государственных (муниципальных) услуг предусматривает, что государство в лице уполномоченного органа государственной власти (органа местного самоуправления) заключает с организациями-производителями соответствующих услуг среднесрочные и долгосрочные контракты. При этом контракт предполагает не только обязательства организации по предоставлению государственных и муниципальных услуг определенного количества или определенному контингенту лиц, но и дополняется системой параметров для оценки результатов деятельности организации по оказанию услуг. Контракт часто заключается в условиях конкуренции за доступ к бюджетным

средствам, что призвано стимулировать рост качества предоставляемых услуг, и ориентировано на управление результатами. Результатом в данном случае является исполнение конкретной цели/задачи, для достижения которой были выделены бюджетные средства^[39].

Международный опыт показывает, что государственное финансирование может предоставляться организациям дошкольного образования, находящимся как в государственной, так и в частной собственности. Проблема внедрения контрактного финансирования в расчете государственного задания на оказание услуг в сфере дошкольного образования обусловлена прежде всего сложностью формирования стоимости единицы государственной услуги.

Основными методами оценки стоимости государственных услуг в сфере дошкольного образования, выполняемых по контрактам, являются затратный метод (метод составления смет) и сравнительный метод оценки. В основе затратного метода лежит прежде всего оценка трудозатрат на оказание услуг, что связано с особенностями формирования структуры внутренних затрат в сфере дошкольного образования. В среднем по всем государственным и муниципальным ДОУ России в структуре внутренних затрат трудозатраты превышают 50%. Однако при этом уровень заработной платы в государственных и муниципальных ДОУ является достаточно низким и сопровождается рядом социальных льгот, которые также являются затратными для бюджета, но не отражаются в стоимости услуги.

Сравнительный метод оценки, в связи с низким уровнем развития негосударственного сектора дошкольного образования в России сведется также к сравнению со стоимостью услуг государственных и муниципальных ДОУ, тем самым результаты его использования в суммовом выражении будут в целом совпадать с затратным методом.

В тоже время в рамках контрактного финансирования бюджетные средства выделяются общей суммой в форме целевой субсидии и самостоятельно распределяются и используются организацией, оказывающей государственную услугу в сфере дошкольного образования.

Зарубежный опыт предусматривает субсидирование как поставщика услуги, так и ее получателя. В первом случае бюджетная субсидия предоставляется непосредственно организации, оказывающей услуги дошкольного образования, которого выбирает уполномоченный орган государственной власти (орган местного самоуправления). Тем самым государство стимулирует развитие конкуренции в сфере дошкольного образования, повышение качества оказываемых услуг и снижения их стоимости. Во втором случае получатель услуги, имея государственные финансовые обязательства (в виде целевой субсидии, ваучера и других инструментов), самостоятельно на рынке услуг выбирает организацию. Тем самым также усиливается конкуренция между организациями, в которых разрешается приобретать такие услуги (и среди физических лиц - индивидуальных предпринимателей, если они допускаются к оказанию таких услуг).

Таким образом, на практике объектом первых двух методов (сметное и нормативное финансирование) являются государственные и муниципальные образовательные учреждения, оказывающие услуги в сфере дошкольного образования. Несмотря на то, что формально при нормативном финансировании единицей нормирования выступает обучающийся (воспитанник), финансовые ресурсы получает учреждение. При этом значительная часть средств даже в рамках нормативного финансирования поступает вне зависимости от числа обучающихся (в частности, для покрытия расходов на содержание недвижимого имущества, реализацию программ развития учреждений, бюджетные инвестиции). При этом наиболее эффективным, по нашему мнению, является установление нормативов финансирования исходя из различных единиц нормирования (не только в расчете на одного обучающегося).

Контрактное финансирование может использоваться по отношению к негосударственному сектору дошкольного образования, при этом определение объемов финансирования должно осуществляться на основе нормативов финансирования, установленных для государственных и муниципальных ДОУ.

Учитывая ответственность государства и органов местного самоуправления как собственников имущества за деятельность учрежденных ими государственных и муниципальных учреждений, полагаем нецелесообразным использование контрактного метода для финансирования оказания услуг в сфере дошкольного образования государственными и муниципальными учреждениями. Это связано и с тем, что необходимо будет решать вопросы налогообложения, кроме того, неизбежно возникнет конфликт интересов государства как собственника имущества учреждения и как заказчика услуги.

Программное финансирование целесообразно применять для развития материальной базы как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений при финансировании капитальных расходов в сфере дошкольного образования, а также программ развития государственных и муниципальных ДОУ.

Кроме того, с учетом зарубежного опыта, возможно применение программного финансирования для решения проблемы обеспечения доступности государственных слуг в сфере дошкольного образования для отдельных категорий детей (в частности, для детей с ограниченными возможностями - инвалидов, детей из семей эмигрантов и т.п., что позволит обеспечить адресность выделения бюджетных средств и учет специфики программно-целевого финансирования. Программное финансирование для решения таких проблем может производиться по следующим двум основным направлениям:

а) программное финансирование мероприятий по обеспечению соответствия материально-технической базы для предоставления услуг в сфере дошкольного образования детям с ограниченными возможностями здоровья;

б) выделение целевых средств (например, в форме ваучеров) детям определенных категорий для получения дополнительных оплачиваемых государством услуг в сфере дошкольного образования при наличии особых потребностей (дополнительное обучение детей эмигрантов, коррекционная работа с детьми-инвалидами и т.д.).

В тоже время отметим, что второе направление может решаться и в рамках нормативного финансирования посредством установления дифференцированных нормативов финансирования в отношении таких категорий детей. Использование программного метода финансирования для финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования целесообразно, по нашему мнению, лишь в случаях, когда базовый перечень услуг и специфические услуги для данных категорий могут быть оказаны в разных образовательных организациях.

Разделение порядка финансирования текущих и капитальных расходов и программ развития связано с тем, что текущие расходы прямо относятся к оказанию государственных (муниципальных) услуг и необходимы независимо от того, кем именно оказываются такие услуги, тогда как капитальные расходы и программы развития могут быть лишь опосредованно отнесены к оказанию услуг и обусловлены необходимостью наличия соответствующей материальной базы для качественного выполнения государственного (муниципального) задания. Капитальные расходы несет учредитель соответствующего образовательного учреждения (некоммерческой организации). В тоже время в рамках программно-целевого финансирования могут быть предоставлены субсидии негосударственных организациям для расширения их возможностей оказания услуг в сфере дошкольного образования и повышения степени конкуренции негосударственного некоммерческого сектора с государственными и муниципальными учреждениями. Также в целях повышения конкуренции возможной является закупка услуг у негосударственных некоммерческих организаций с применением контрактного метода.

Нормативное финансирование именно услуги в сфере дошкольного образования, а не учреждения, оказывающего эту услугу, создает возможности конкуренции между

государственными и муниципальными учреждениями и негосударственными организациями, предоставляющими такую услугу, в случае распределения последним государственного (муниципального) задания с соответствующим финансовым обеспечением на контрактной основе.

Обобщая результаты проведенного анализа, можно уточнить границы, объекты и методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Данные приведены в таблице 1.2.2.

58

Таблица 1.2.2 - Взаимосвязь принципов, форм, методов и процедур финансового обеспечения государственных муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

Источник: составлено автором

Таким образом, анализ особенностей государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования позволяет определить в качестве основы их финансового обеспечения отнесение таких услуг к социально значимым благам, что влечет за собой необходимость государственного финансирования услуг в сфере дошкольного образования. При этом предоставление государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования обладает рядом особенностей, которые связаны с особым статусом государства как субъекта экономических отношений. Результат, получаемый в результате процессе оказания государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, различается в зависимости от субъекта, которому оказывается услуга.

Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг может рассматриваться в качестве комплекса организационно-экономических мероприятий, связанных с покрытием за счет средств бюджета расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг, включающего в себя рассмотренные в настоящей главе элементы. В тоже время специфика государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования влечет за собой множественность источников финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования, при этом их вклад в общем объеме финансового обеспечения различается в зависимости от используемых государством подходов. Поэтому более верно, по нашему мнению, вести речь о совместном финансовом обеспечении услуг в сфере дошкольного образования с определением оптимальных для общества пропорций.

Конечным результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования является нематериальный результат - определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций, при этом в сфере дошкольного образования нет, и не может быть, единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений, навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого,

т.е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Непосредственный же результат расходования бюджетных средств характеризуется показателем количества детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования.

Проведенный анализ позволил сформулировать принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования с учетом требований Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и действующего бюджетного законодательства и предложить инструменты их реализации. При этом финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется наличием принципов как общих для финансового обеспечения публичных услуг, так и специфических, при этом должна обеспечиваться взаимосвязь принципов и инструментов их реализации.

Реализация принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования осуществляется посредством сочетания ряда методов финансового обеспечения. При этом оптимальные формы и условия предоставления бюджетных средств зависят от выявленных в настоящем исследовании факторов, влияющих на эффективность применения метода.