8.1. Планирование и финансовое обеспечение государственного заказа в системе общего образования

Результативность выполнения государственного образовательного заказа во многом зависит от объемов его финансирования. Материальной основой выполнения государственного заказа по реализации образовательных программ служит прямое бюджетное финансирование в форме бюджетных ассигнований.

Для обоснованности нормативно-целевого финансирования общеобразовательных учреждений большое значение имеет методологически выверенная разработка минимальных социальных нормативов. Эти нормативы включают единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы; наполняемость классов и групп; натуральные нормы питания детей и воспитанников по дошкольным учреждениям и интернатам; нормы питания школьников; перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам; перечень наименований оргтехники, необходимой для образовательного процесса; канцелярские принадлежности; оборудование; материальные средства для ремонта и пр.

Финансирование государственных закупок материалов, работ и услуг для нужд образовательного учреждения также осуществляется на основе норматива такого целевого финансирования внутри сметы расходов образовательного учреждения. Поскольку этот норматив включен составной частью в смету финансирования, то, очевидно, что при неизменных размерах общего сметного финансирования на период (год, трехлетку) изменение структур и объемов других нормативов, включаемых в смету, может изменить (в сторону увеличения или уменьшения соответственно) норматив финансирования государственных закупок для образовательного учреждения. Поэтому, на наш взгляд, имеет смысл рассмотреть порядок бюджетного финансирования по всем параметрам сметы, а не только по параметру финансирования государственных закупок товаров, работ и услуг для нужд образовательного учреждения. Оптимальность объемов такого финансирования может быть выявлена только после анализа сметы финансирования в целом, а не только ее составляющих.

Есть и еще один довод в пользу рассмотрения всех параметров финансирования образовательного учреждения. Он вытекает из уже ранее приводившегося в работе расширительного толкования предоставления образовательных услуг как государственного образовательного заказа, в котором заказчик - государство, поставщики - образовательные учреждения, а потребители образовательных услуг

- население. Коль скоро образовательные услуги предоставляются в рамках государственного образовательного заказа, то и их финансирование по смете на базе нормативно-целевого метода - это финансирование государственного образовательного заказа.

- будут вынуждены изыскивать дополнительные источники финансирования для поддержания своего функционирования, еще очень далеко. Но в принципе, такая схема организации конкурсов среди образовательных учреждений за получение государственного заказа и, следовательно, бюджетного финансирования вполне реальна. На наш взгляд, - это оптимальный вариант финансирования образовательных учреждений. Причем легче всего такую схему организовать на уровне специального образования: среднего (техникумы и профтехучилища) и высшего (университеты, академии, институты). Что касается общеобразовательных учреждений (школ, лицеев, гимназий и пр.), то в силу обязательности общего образования, т. е. всеобщей востребованности этой образовательной услуги, организовать конкурсы за получение государственного образовательного заказа в этом случае будет сложно. Но и такая схема, в принципе, возможна.

Таким образом, исходя из высказанных выше двух соображений в пользу рассмотрения в целом сметы финансирования образовательного учреждения и лишь на ее фоне (или в ее составе) финансирования закупок товаров, работ и услуг для нужд образовательного учреждения, перейдем собственно к анализу существующего порядка нормативно-целевого сметного финансирования из бюджета общеобразовательных учреждений. При разработке сметы расходов различных образовательных учреждений используются прежде всего производственные показатели. По школьным учреждениям производственные показатели - это количество детей и групп в школах, количество учащихся в классах; в школах-интернатах - количество воспитанников, в учреждениях профтехобразования - прием учащихся на бесплатное обучение и т. и.

В финансовом планировании используются не только производственные показатели на начало и конец финансового периода, но и средняя во времени величина контингента учащихся.

Ут =

У,-М,+У2-М2 12

(8.1)

где Уср - среднегодовое количество учащихся (сеть учреждений);

Уі - количество учащихся на начало планируемого года (на 1 января);

Мі - количество месяцев с переходящим контингентом на начало года (8 месяцев);

У2 — количество учащихся планируемого года (на 1 сентября);

Мі - количество месяцев функционирования учреждений с новым контингентом на конец года (4 месяца);

12 - число месяцев в году.

Таким образом, при расчете объема финансирования образовательного учреждения первоначально рассчитывается количество учащихся на начало и на планируемый год в целом, определяемое по группам классов. Например, число учащихся на 1 сентября для І-Ш(ІѴ) классов определяется следующим образом:

У2 = Уі іи кл. отої. + Прием в 1 класс - Выпуск из 111 класса.

Аналогично, но с некоторыми особенностями рассчитывается количество учащихся в 1Ѵ(Ѵ)-1Х и Х-Х1 классах.

Составление смет финансирования общеобразовательных школ осуществляется по методике исчисления федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Затраты на общеобразовательные школы и образование в целом (все уровни) подразделяются на текущие (прямые), потребляемые полностью в течение года, и долгосрочные (капитальные) расходы.

Прямые расходы, оказывающие непосредственное влияние на стоимость обучения одного учащегося в год, включают в себя:

- расходы на заработную плату с начислениями;

- затраты на канцелярские принадлежности, материалы и предметы для текущих хозяйственных целей;

- расходы на командировки и служебные разъезды;

- транспортные расходы;

- расходы на оплату услуг связи;

- оплата содержания помещения, включая затраты на противопожарные мероприятия и другие расходы;

- затраты на приобретение мягкого инвентаря и оборудования;

- прочие текущие расходы, в которые включают учебные расходы на производственную практику, приобретение материалов для учебных лабораторных занятий, различных учебных пособий, издание и приобретение учебных программ и периодических изданий и т. и.

В состав капитальных (долгосрочных) расходов входят:

- расходы на содержание зданий и сооружений;

- приобретение дорогостоящего оборудования, мебели, капитальный и текущий ремонт;

- расходы социального характера (питание учащихся, подвоз их к школе, оплата коммунальных услуг учителям сельских школ и т. и.).

Важным механизмом бюджетного финансирования государственного образовательного заказа выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования. Федеральный норматив бюджетного финансирования представляет собой нормативную стоимость реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника). Размер федерального норматива (далее ФНбф) - это минимальная стоимость финансирования, обязательная для исполнения бюджетами всех уровней. При его расчете принимаются во внимание текущие (коммунальные, т. е. отопление, освещение, водоснабжение, канализация и др.) и долгосрочные (капитальные) расходы.

Федеральный норматив бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений рассчитывается следующим образом:

ФНбф = ФОТ + ФМО, (8.2)

где ФНбф - федеральный норматив бюджетного финансирования государственного образовательного заказа;

ФОТ - норматив оплаты труда работников сферы образования (заработная плата и начисления на нее; компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию; аттестация педагогических работников);

ФМО - учебные расходы, связанные с размещением заказов на закупки товаров, работ и услуг для образовательного процесса (расходы на приобретение инвентаря и оборудования, хозяйственные расходы, расходы на текущий ремонт и строительство и т. п.).

Очевидно, что соотношения ФОТ и ФМО напрямую влияют на возможности государственных закупок товаров, работ и услуг образовательным учреждением. Если ФОТ повышается, то при неизменном ФНбф уменьшается ФМО (финансирование госзакупок), и, напротив, при уменьшении ФОТ увеличивается ФМО. Соотношение ФОТ и ФМО устанавливается на соответствующий период на уровне федерального бюджета и является обязательным для региональных и муниципальных бюджетных уровней. ФОТ и ФМО классифицируются по типам и видам образовательных учреждений, при этом сумма норматива бюджетного финансирования регламентирована экономическими нормативами на ФОТ и ФМО.

Поскольку такой подход к исчислению потребности в финансировании государственного образовательного заказа на нормативной основе используется на всех бюджетных уровнях, то определим, как он выглядит конкретно на каждом уровне бюджетного финансирования. Так, на федеральном уровне утверждается Единая модель расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования по типам и видам общеобразовательных учреждений, гарантированных государством расходов по государственному образовательному заказу.

Отличие в расчетах региональных и муниципальных нормативов от федеральных состоит в том, что расчеты первых строятся на фактической базе. Фактическая база существенно, что и понятно, отличается от нормативной, присущей федеральному уровню, особенно в сельской местности.

Вместе с тем гарантии исполнения (реализации) государственного образовательного заказа подкрепляются финансовым обеспечением, основой которого служит норматив бюджетного финансирования (Нбф) образовательного учреждения. Именно из этого норматива реализуются и государственные закупки товаров, работ и услуг для нужд образовательного учреждения. Если учредитель не в состоянии обеспечить финансово-материальную и кадровую потребность общеобразовательного учреждения, исчисленную на основе Нбф, то он не вправе требовать от этого учреждения реализацию государственного заказа по этой образовательной программе в полном объеме.

На уровне образовательного учреждения единая модель определения потребности в финансовых средствах применяется по каждому конкретному образовательному учреждению. Этот расчет могут осуществлять учредитель или образовательное учреждение, если в нем имеется бухгалтерская служба.

Независимо от органа, производящего расчет, существует единая методика подхода к его проведению. Исчисление норматива бюджетного финансирования на одного учащегося происходит в три этапа. На первом этапе осуществляют подготовку исходных данных по общеобразовательной школе. Здесь определяются такие параметры, как количество учащихся, нормы предельной комплектности классов, группы продленного дня и педагогических ставок по состоянию на 1 января планируемого года. Типовым положением об общеобразовательном учреждении планирование комплектования класса происходит из расчета 25 учащихся на класс. Общая численность штатных единиц по всем группам персонала общеобразовательного учреждения исчисляется не по расчетному количеству классов и групп продленного дня, а в соответствии с нормой 25 человек в классе. Затем определяется количество ставок, приходящихся на одного обучающегося по каждой группе персонала (педагогическому, административному, учебно-воспитательному, обслуживающему).

Второй этап - определение норматива ФОТ предполагает расчет средств на оплату труда. Он состоит из комплекса взаимосвязанных действий, включающих вначале исчисление фонда заработной платы на одну ставку по каждой группе персонала. Тарифные ставки корректируются на условия труда, режим работы образовательного учреждения и прочие выплаты постоянно действующего характера.

Третий этап состоит из собственно определения федерального норматива бюджетного финансирования и предваряется расчетом средств, приходящихся на одного обучающегося. Основой расчета ФНбф являются общий фонд заработной платы в месяц в расчете на одну ставку по каждой группе персонала; нормативное количество ставок на одного обучающегося по каждой группе персонала. Эти показатели используются для расчета нормативного фонда заработной платы в месяц в расчете на одного обучающегося. К нормативному фонду заработной платы прибавляются начисления на заработную плату, связанные с уплатой единого социального налога. Он включает в себя взносы на государственное социальное страхование, в Пенсионный фонд, в Фонд обязательного медицинского стра- ховання. Величина этого налога определяется как произведение общего фонда оплаты труда на установленный в настоящее время норматив.

Нормативный фонд заработной платы, а также начисления единого социального налога формируют нормативный фонд оплаты труда, являющийся постоянной величиной, независимо от установленного экономического норматива на фонд оплаты труда.

Расчет ФНбф предполагает установление экономического норматива на фонд оплаты труда в процентном отношении к общей сумме расходов, включающих и финансирование госзакупок. Эта общая сумма расходов принимается за 100%.

Базой экономического норматива на ФОТ является аналитический метод, т. е. отслеживание за длительный период и определение средних соотношений между расходами на заработную плату и другими затратами при наиболее полном удовлетворении потребности в финансовых средствах по всем статьям расходов и по всем типам образовательных учреждений. Исчисление экономического норматива на ФОТ основывается на сложившихся средних соотношениях между затратами на заработную плату и расходами на прочее финансирование, в основном государственные закупки товаров, работ и услуг для нужд общеобразовательных учреждений. При этом должно соблюдаться основное условие - относительно полное удовлетворение через конкурсный закупочный механизм потребностей в материальных ресурсах, работах и услугах для нужд общеобразовательного учреждения. Соотношение экономических нормативов на ФОТ и ФМО внутри федерального норматива бюджетного финансирования представлено в табл. 8.1.

Таблица 8.1

Экономические нормативы на ФОТ и ФМО по видам общеобразовательных

учреждений* (в %)

* Финансы бюджетных организаций / под ред. Г. Б. Полякова. - М. : Изд-во ВЗФИ, 2007. - С. 91.

Как видно из табл. 8.1, у ряда общеобразовательных учреждений (интернаты, дошкольные учреждения, детские дома, учреждения начального профессионального образования) финансирование закупок материальных ресурсов, услуг и работ по государственному заказу превышает 60% в общем объеме финансирования этих учреждений. В целом же по общеобразовательным учреждениям это соотношение 45 : 55 также в пользу финансирования государственных закупок. Фонд материального обеспечения (ФМО) общеобразовательных учреждений в общем нормативе бюджетного финансирования преобладает.

Определение средств на формирование фонда материального обеспечения начинается с определения размеров затрат на приобретение предметов снабжения и материалов для текущих хозяйственных целей. Первоначально исчисляются расходы на питание, объем которых определяется с учетом общего контингента учащихся (воспитанников), среднего числа дней посещения учреждений в год одним ребенком, установленной дневной нормы питания. Методика определения всех перечисленных расходов для всех типов общеобразовательных учреждений практически одинакова.

Кроме затрат на питание, в эту статью входит приобретение мягкого инвентаря, включающего обеспечение детских садов, школ, детских садов, школ-интернатов постельными принадлежностями, специальной одеждой работников кухни, подсобных рабочих, воспитателей в соответствии с натуральными нормами обеспечения и сроков эксплуатации. Сюда же относятся и государственные закупки на оснащение общеобразовательных учреждений учебным, медицинским, хозяйственным и технологическим оборудованием. Аналогично рассчитываются затраты по приобретению спортивной формы и инвентаря для ДЮСШ, а также костюмов для выступлений в домах творчества.

Затраты по оплате транспортных услуг включают доставку продуктов питания в детские школы в том случае, когда отсутствует их приготовление на месте. В состав этих расходов входят и приобретение горюче-смазочных материалов (ГСМ) по подведомственному транспорту, например, для школьного автобуса.

Оплата услуг связи также включена в номенклатуру услуг, оплачиваемых в порядке финансирования государственного образовательного заказа, и исчисляется как произведение количества используемых телефонных номеров на установленный тариф.

Существенное место в объеме финансирования государственного образовательного заказа занимают коммунальные платежи, включающие отопление, водо- и газоснабжение, электроэнергию. Расчетная величина затрат складывается из объема и площади помещений, условий обеспечения тепловыми и энергетическими ресурсами. Существуют различия в методиках расчетов этих затрат для городских и сельских общеобразовательных учреждений. Во- первых, коммунальное обслуживание организовано на договорной (контрактно-конкурсной) основе со специализированными организациями комплекса ЖКХ, услуги которых оплачиваются также в порядке финансирования оплаты услуг по государственному заказу, а, во-вторых, ведется сложный расчет, учитывающий нормы расходования топлива, его цены, длительность отопительного сезона. Прочие коммунальные расходы исчисляются методом синтетического анализа.

При расчете прочих текущих расходов по нормативу ФМО учитываются затраты на текущий ремонт оборудования, проведение подписки на периодические издания и пр. Прогнозирование расходов по нормативу ФМО для общеобразовательных учреждений предполагает также расчеты по статье «Трансферты», включающей возмещение родителям наличными деньгами затрат на питание, ежемесячную выплату педагогам компенсаций на приобретение книжной продукции. Ее величина определяется по установленной в настоящее время для школ норме в размере однократной месячной оплаты труда.

Капитальные затраты общеобразовательного учреждения, финансируемые из бюджета в порядке государственных закупок, состоят из расходов на содержание зданий и сооружений, приобретение дорогостоящего оборудования, мебели, капитальный и текущий ремонт. Приобретение дорогостоящего оборудования проводится в рамках утвержденной на год или трехлетку программы государственных закупок дорогостоящего оборудования для общеобразовательных учреждений. Затраты на проведение капитального ремонта предусматриваются в соответствии с адресной программой ремонтных работ.

ФМО в расчете на одного обучающегося рассчитывают по формуле

ФМО = ФОТнорм ■ ЭНфмо / ЭНфот, (8-3)

где ФМО - фонд материального обеспечения, приходящийся на одного учащегося по каждой группе персонала;

ФОТнорм - нормативный фонд оплаты труда, т. е. сумма нормативного фонда заработной платы и начислений на заработную плату;

Энфмо - процент экономического норматива на ФМО;

Энфот - процент экономического норматива на ФОТ.

После расчета ФМО в целом (8.3) исчисляется общая сумма средств, приходящихся в виде бюджетных ассигнований на финансирование государственных закупок товаров, работ и услуг на одного обучающегося в месяц. Для этого нормативный ФОТ и нормативный ФМО суммируются. Если полученную величину умножить на двенадцать месяцев, то получим объем финансирования государственного образовательного заказа на одного обучающегося в год в разрезе по видам персонала. Сумма этих величин позволяет исчислить конечный норматив финансирования ФНбф.

Сложившаяся практика финансирования государственного образовательного заказа по общеобразовательным учреждениям плохо адаптирована к сложившимся условиям перехода на конкурсный порядок размещения государственных заказов. Выше уже говорилось, что в идеале порядок финансирования из бюджета общеобразовательных учреждений должен определяться результатами проводимых конкурсов на предлагаемые и реализуемые ими образовательные услуги. Однако до этого пока далеко, что особенно очевидно исходя из противоречивости современного гражданского, административного, бюджетного и отраслевого законодательств. В этой связи финансирование общеобразовательных учреждений осуществляется в разрезе выделяемых бюджетных ассигнований по утвержденной нормативно-целевым методом смете, что зачастую не гарантирует реального перечисления средств на счета бюджетополучателя.

Представляется, что федеральный норматив выступает показателем минимальной стоимости реализации финансирования государственного образовательного заказа по общему образованию в расчете на одного обучающегося в год. Такой механизм финансирования общеобразовательных учреждений призван обеспечить прозрачность финансовых потоков на всех уровнях; содействует развитию межбюджетных отношений в системе общего образования, а также эффективному использованию бюджетных средств. В табл. 8.2 представлены действующие в настоящее время механизмы финансирования государственного заказа в сфере общего образования.

Механизмы финансирования государственных закупок товаров, работ и услуг в сфере общего образования

Таблица 8.2

Практика финансирования государственного образовательного заказа показывает, что осуществление органом управления расчетов за образовательное учреждение через централизованную бухгалтерию ужесточает контроль за движением бюджетных ассигнований на государственные закупки и предотвращает их нецелевое расходование.

Затраты на финансирование госзакупок по общеобразовательным программам подразделяются на защищенные и незащищенные, перечень которых различен по регионам и ежегодно уточняется законодательствами в бюджетах. Преимущественно в их состав входят расходы на оплату труда и начисления на нее, на питание и трансферты населению. Финансирование общеобразовательных учреждений через казначейскую систему предполагает обеспечение расходов только по «защищенным» бюджетным статьям. Соответственно при таком механизме финансирования большинство закупок товаров, работ и услуг попадает в незащищенные статьи финансирования, что, естественно, делает проблематичным ритмичность и обязательность такого финансирования. Поэтому для финансирования госзакупок (кроме заработной платы, питания и трансфертов населению) по казначейскому варианту финансирования необходимо продумать и отладить механизмы, при которых финансирование госзакупок для общеобразовательных школ было бы обязательным по всей номенклатуре закупаемой продукции.

Вексельный способ финансирования в настоящее время используется очень редко в связи с тем, что после продажи (реализации) векселя общеобразовательное учреждение теряет обязательные бюджетные ассигнования. Эти потери связаны с длительными сроками обращения векселя, а это приводит к снижению рыночных цен векселей в сравнении с их номиналом.

В целом деление направлений финансирования государственного образовательного заказа на защищенные и незащищенные статьи, по нашему мнению, - в корне неправильная практика бюджетного финансирования. Представляется, что вся номенклатура продукции (товаров, работ, услуг), финансируемой для нужд общеобразовательного учреждения, должна финансироваться в обязательном порядке, ведь речь идет об обязательном общем образовании граждан, без чего не может существовать ни одно государство.

Поэтому существующие в наше время социальные стандарты - это основа разработки минимальных норм федерального компонента бюджетного финансирования, а также минимально необходимых бюджетов на разных уровнях управления (региональном и муниципальном). Однако в настоящее время по-прежнему имеет место противоречие между законодательной гарантированностью бюджетного обеспечения и реальными возможностями государства и субъектов Российской Федерации по финансированию общеобразовательных учреждений. Считается, что практика финансирования государственных закупок товаров, работ и услуг для нужд государственных общеобразовательных учреждений должна опираться на достигнутый уровень. Законодательство о предоставлении бесплатных образовательных услуг населению выполняется в пределах той доли, которую позволяет реальный бюджет (соответствующего уровня). На самом деле финансирование госзакупок для нужд обязательного образования должно опираться на финансирование в меру возникающих потребностей, а не на достигнутый уровень. Только в этом случае будут созданы реальные условия для развития конкурентной среды в образовательной системе как организационной основы бюджетного финансирования государственного образовательного заказа. Вместе с тем переход на финансирование по мере возникающих потребностей выдвинет на первый план проблемы ужесточения государственного контроля за целевым и эффективным использованием средств, направляемых на образование.

8.2.