Методика формирования и распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований Удмуртской Республики и выравнивания их бюджетной обеспеченности.

1. Общие положения.

1.1. В целях выравнивании бюджетной обеспеченности

муниципальных образований Удмуртской Республики и распределения дотационных средств между бюджетами в соответствии с данной методикой в бюджете Удмуртской Республики образуется

Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных образований по исполнению своих полномочий и решению вопросов местного значения.

1.2. фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2006 год формируется с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства; с учетом вступления в действие Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; планируемых на 2006 год нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов и бюджетообразующих показателей.

Одним из основных показателей для оценки доходов и расходов бюджетов муниципальных образований является показатель ожидаемого пополнения бюджета 2005 года.

Введение новой формы расчета межбюджетных трансфертов предусматривает переходный период, в течение которого будет происходить адаптация органов государственной власти к новым условиям образования и распределении финансовой помощи, в связи с чем используются показатели фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов.

1.3. Оценка налоговых доходов производится исходя из потенциальной возможности сбора местных налогов на территории муниципального образования; на основе прогноза социально­

экономического развития муниципальных районов (городских округов) Удмуртской Республики; ожидаемой оценки исполнения доходов бюджета за предыдущий год, с учетом уровня собираемости налоговых доходов.

Расчет налоговых доходов производится на основе ожидаемой оценки поступлений с учетом индексации цен на планируемый период.

1.4. Расчет расходов бюджетов муниципальных районов и городских округов производится на основе действующей и вновь вводимой бюджетной сети, а также с учетом переданных органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочий.

1.5. При формировании межбюджетных отношений в бюджетах муниципальных образований учитываются социально значимые расходы:

- на выплату заработной платы (с учетом единого социального налога) работникам бюджетной организации (кроме оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений);

- на выплату денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством), содержание детских домов и школ-интернатов;

- детское питание детям до 2-х лет;

- компенсационные выплаты на питание учащихся общеобразовательных учреждений;

- на возмещение льгот по коммунальным услугам работникам социально-культурной сферы и сельского хозяйства;

- на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

- на прочие хозяйственные нужды (кроме общеобразовательных, специальных и вечерних школ и школам-интернатам), и исходя из реальной возможности доходной базы бюджета Удмуртской Республики.

1.6. Порядок образования фонда, объем и распределения дотаций из указанного фонда утверждается законом Удмуртской Республики «О бюджете УР» на очередной финансовый год.

1.7.. В связи с тем, что Бюджетный кодекс не содержит требований к форме законодательного регулирования вопросов межбюджетных отношений, в целях обеспечения системности их формирования, предлагается включить данные нормы в Закон Удмуртской Республики «О бюджетном процессе в Удмуртской Республике». При этом можно исходить из методических основ, изложенных в пункте 2.

2. Методические основы формирования и распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) Удмуртской Республики и выравнивания их бюджетной обеспеченности.

2.1. Вся сумма финансовой помощи муниципальным образованиям может быть разделена на 4 фонда:

1. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО);

2. Фонд компенсации (ФК):

в том числе:

- субвенций из федерального (регионального) фонда компенсации на:

а) осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Удмуртской Республики.

б) для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды;

в) для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми стандартами;

г) для выплаты пособий на плату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов

муниципальных образований в связи с предоставлением льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи.

3. Фонд муниципального развития (ФМР);

4. Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР).

Однако, с учетом формирования дополнительных фондов финансовой помощи - межбюджетных трансфертов - механизм регулирования взаимоотношений звеньев бюджетной системы Удмуртской Республики может действовать лишь исходя из обоснованных нормативов бюджетной обеспеченности.

Конкретные размеры фондов компенсации, софинансирования и фонда ФПМО определяются при формировании проекта бюджета Удмуртской Республики на следующий год.

2.2. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

1. Фонд финансовой поддержки территорий формируется в бюджете Удмуртской Республики с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Объем фонда определяется исходя из баланса текущих доходов и расходов бюджета Удмуртской Республики и местных бюджетов.

2. Расчет бюджетной обеспеченности і-го района производится как отношение показателя налогового потенциала района к численности населения муниципального образования и сравнивается с аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям Удмуртской Республики. При этом величина налогового потенциала корректируется с учетом структуры населения, действующей сети учреждений и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления видов бюджетных услуг.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), до которого проводится выравнивание, будет устанавливаться также с учетом возможностей бюджета Удмуртской Республики и планируемого объема Фонда.

3. Расчет субвенций фонда будет осуществляться в следующей последовательности:

1 этап. Оценка уровня социально-экономического развития территории и коррекция налогового потенциала с учетом муниципальных особенностей (Но методике, рассмотренной в п.3.1.).

2 этап. Определение величины налогового потенциала

муниципального образования (Но методике, рассмотренной в п.3.2.).

3 этап. На этом этапе определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Затем выявляются муниципальные образования, чей уровень расчетной бюджетной обеспеченности превышает установленное пороговое значение более чем в 2 раза. В соответствие с бюджетным законодательством у таких муниципалитетов могут быть изъяты «отрицательные трансферты».

Суммы «отрицательных трансфертов» предлагается включать в ФФНМО, увеличивая тем самым размер финансовой помощи дотационным муниципальным образованиям.

В качестве порогового значения бюджетной обеспеченности целесообразно использовать показатель средней по Удмуртской Республике бюджетной обеспеченности собственными доходами, который рассчитывается по формуле:

БОср - средняя по УР бюджетная обеспеченность, руб./чел;

НПі - налоговый потенциал і-го муниципального образования, тыс.руб.;

Т - суммарные трансферты всем территориям, равные в совокупности размеру ФФПМО, тыс.руб.;

ЧНур - общая численность населения Удмуртской Республики,

тыс. чел.

Уровень бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования сравниваем с пороговым значением бюджетной обеспеченности, и при превышении этого значения более чем в 2 раза, изымаем «отрицательные трансферты».

Рассчитываются «отрицательные трансферты» по формуле:

ОТі = (БОі - 2*БОср)*ЧНі, где

ОТі - «отрицательные трансферты» і-го муниципального образования, тыс.руб.;

БОі - бюджетная обеспеченность і-го муниципального образования, руб/чел;

БОср - средняя по УР бюджетная обеспеченность собственными доходами, руб/чел;

ЧНі - общая численность населения і-го муниципального образования, тыс.чел.

Общая по Удмуртской Республике величина «отрицательных трансфертов» муниципальных образований рассчитывается по формуле:

ОТур - общие по УР«отрицательные трансферты», тыс.руб.

«Отрицательные трансферты» включаются в ФФПМО:

ФФПМО' = ФФПМО+ОТур, где

ФФПМО' - скорректированный на величину «отрицательных трансфертов» ФФПМО, тыс.руб.

Экономическая обоснованность применения «отрицательных трансфертов» объясняется следующими причинами:

1. Чрезмерно высокий уровень обеспеченности собственными доходами і-го муниципального образования может возникнуть вследствие неэффективного бюджетного регулирования, в частности высоких нормативов отчислений от налогов;

2. Высокая обеспеченность собственными доходами может возникнуть по причине неравномерного распределения по территории УР производственных, сельскохозяйственных, торговых предприятий и организаций.

И в этом, и в другом случае «отрицательный трансферт» будет служить своеобразной компенсацией, и сглаживать остроту финансовых проблем.

Важно отметить, что в высокодотационных регионах, несмотря на то, что разброс бюджетной обеспеченности налоговыми доходами может быть существенным, все же возможна ситуация, при которой ни один из муниципалитетов не сможет покрывать свои расходные потребности за счет собственных налоговых доходов. В этом случае объем налоговых доходов высоокобеспеченных территорий все равно недостаточен для выполнения ими собственных полномочий, что делает нецелесообразным использование «отрицательных трансфертов». То есть, необходимо сопоставить величины налогового дохода и собственных расходных обязательств муниципального образования, прежде чем изымать у него «отрицательный трансферт».

Также при применении «отрицательного трансферта» нужно учитывать снижение доходов муниципалитетов, подвергшихся изъятию, с тем, чтобы их бюджетная обеспеченность не оказалась ниже, чем у прочих муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи. Дотации из фонда финансовой поддержки должны получать те

муниципальные образования, которые не перечисляют «отрицательные трансферты» из своих бюджетов.

4 этап. Как следует из норм бюджетного законодательства, при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований должно выполняться требование о стимулировании районов и увеличении уровня налоговых доходов.

Для достижения стимулирующего эффекта при выделении финансовой помощи предлагается ввести поправочный коэффициент к размеру предоставляемых трансфертов і-му району - коэффициент выравнивания.

Данный коэффициент будет определяться отношением величины расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования к средней по региону бюджетной обеспеченности и исчисляться в процентах.

Для этого определим уровень самодостаточности по формуле:

УСДі - уровень самодостаточности і-го района;

БОі - бюджетная обеспеченность і-го района;

БОср - средняя по УР бюджетная обеспеченность собственными доходами.

Уровень самодостаточности территории показывает, насколько обеспечен муниципалитет налоговыми доходами для исполнения своих расходных обязательств в сравнении со среднерегиональным уровнем обеспеченности.

Далее предлагается классифицировать все муниципальные образования по уровню обеспеченности собственными доходами, объединив их в несколько групп.

Для того чтобы разброс показателей самодостаточности муниципалитетов внутри одной группы был не слишком большим и облегчалась их сопоставимость по этому

признаку, максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности собственными доходами не должна превышать 20%. Таким образом, выделяются 6 групп:

1. Самодостаточные территории (УСДі = 100%);

2. Территории с высоким уровнем обеспеченности собственными доходами (99%>УСДі>80%);

3. Среднеобеспеченные территории (80%ДУСДіД60%);

4. Территории с уровнем самодостаточности ниже среднего (60%ДУСД>40%);

5. Малообеспеченные территории (40%ДУСДіД20%);

6. Депрессивные территории (20%ДУСДі), то есть зоны, требующие экономического оздоровления.

Коэффициент выравнивания устанавливается для каждой группы, при чем с понижением уровня самодостаточности будет повышаться значение коэффициента. Это означает, что при повышении уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами может быть выделена большая величина трансферта, чем районам со сравнительно более низким уровнем самодостаточности.

Значения коэффициента выравнивания предлагается установить следующими (табл. 3.2.):

Таблица 3.2.

Значение коэффициента выравнивания

Следует отметить, что предлагаемый коэффициент выравнивания и его значения условны, так как при установлении степени выравнивания следует учитывать конкретные причины, вследствие которых понижается уровень самодостаточности муниципального образования. Таким образом, допустима ситуация, когда к муниципалитетам, включенным в одну группу самодостаточности, применяется коэффициент выравнивания с разными значениями.

Действие коэффициента выравнивания возможно дополнить и такими мерами, как ужесточение условий получения финансовой помощи. Например, для депрессивных территорий в качестве такого ужесточения может выступить условие о переводе исполнения местного бюджета под контроль органов власти вышестоящего звена бюджетной системы.

Подводя итог, можно отметить, что применение СИЗ и коэффициента выравнивания позволяют достичь поставленных целей:

- введение экономического стимула для муниципалитетов;

- учет конкретных особенностей уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

- искоренение практики «иждивенчества», то есть надежды только на финансовую помощь вышестоящего бюджета.

Итак, налоговый потенциал, скорректированный с учетом уровня социально-экономического развития и других особенностей муниципального образования, корректируется еще раз на коэффициент выравнивания путем умножения. Полученную величину скорректированного налогового потенциала применяем в дальнейшем для расчета трансфертов методом итераций.

5 этап. Применение метода итераций позволяет выровнять бюджетную обеспеченность по каждому муниципалитету, привести ее к усредненной величине. Наиболее целесообразно проводить распределение

средств между местными бюджетами по схеме в соответствии с рисунком

3.1.

При этом ограничивающей величиной будет являться объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), т.е. средства этого фонда должны быть распределены между районами, чей уровень бюджетной обеспеченности меньше некоторого (расчетного), таким образом, чтобы:

- во-первых, произошло выравнивание бюджетной обеспеченности;

- во-вторых, средства ФФПМО распределялись без остатка.

В качестве исходных данных используется численность населения в і- ом районе (і изменяется в УР от 1 до 30) и величина скорректированного налогового потенциала і-го района.

Рис. 3.1. Схема распределения средств между муниципальными образова­ниями для выравнивания бюджетной обеспеченности

При расчетах используем следующие понятия:

1. Расчетная бюджетная обеспеченность і-го муниципального образования (БОі) - уровень обеспеченности налоговыми доходами в расчете на 1-го человека;

2. Средняя бюджетная обеспеченность на человека по УР (БОср); - величина, рассчитываемая по формуле простой средней на основе данных о бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного уровня;

3. Выровненная средняя бюджетная обеспеченность дотируемых районов на человека (Q) - это примерно одинаковый (с заданной точностью) уровень бюджетной обеспеченности, который достигается всеми дотируемыми районами за счет предоставленных трансфертов.

Расчет осуществляется в следующей последовательности:

1.Определяем расчетную бюджетную обеспеченность

муниципалитета по формуле:

НПі - скорректированный налоговый потенциал і-го муниципального образования, тыс. руб.;

ЧНі - численность населения і-го муниципального образования, тыс. чел.

2. Строится итерационный процесс для нахождения выровненного уровня бюджетной обеспеченности. Процесс сводится к уточнению на каждом шаге j+1-го уровня бюджетной обеспеченности с учетом j-го, рассчитанного на предыдущем шаге.

Для удобства расчета вводятся следующие обозначения:

- j - порядковый номер шага при нахождении выровненного уровня бюджетной обеспеченности;

- Yj - j-е приближение выровненного уровня бюджетной обеспеченности;

- БО_к - уровень бюджетной обеспеченности k-го муниципального образования;

- Т - суммарный размер трансферта;

- ЧН_к - численность населения k-го муниципального образования.

Находим выровненный уровень бюджетной обеспеченности районов, исходя из полного (без остатка) распределения средств ФФНМО.

Для нахождения выровненного уровня бюджетной обеспеченности строим итерационный процесс по следующему правилу:

В качестве нулевого приближения используем среднюю бюджетную обеспеченность на человека по Удмуртской республике, т.е. у₀= БОср.

В качестве критерия окончания итерационного процесса используем величину остатка недораспределенных (перераспределенных) средств

^ε- экспертно задаваемая величина, показывающая размер остатка недораспределенных (перераспределенных) средств. Для полного распределения всех средств примем ее равной 0,001.

Нолученное в результате выполнения итерационного процесса значение ym обозначим y.

4. Определяется размер трансферта для каждого муниципального образования Ті по формуле:

Результаты расчета приведены в Приложении 4 «Расчет трансфертов муниципальным образованиям УР», графически изображены на рис.3.2.

3.