Пути повышения эффективности производства услуг

Магистральное направление трансформации государства в западных странах - повышение эффективности всех его функций, прежде всего хозяйственной деятельности. Главная причина признаваемой многими экспертами низкой эффективности общественной экономики - слабость стимулов к сбережению ресурсов и максимизации результатов, действие которых блокируется государственным монополизмом, отсутствием "невидимой руки", в условиях рынка неумолимо карающей производителей за расточительность, отсутствием своевременной и адекватной реакции на запросы потребителей.

А ктуальность проблемы эффективности государственного хозяйствования связана с крупными размерами во всех странах общественной собственности и ресурсов. В государственном секторе сосредоточены по тем или иным, часто военно-политического и стратегического характера, промышленные предприятия, пакеты акций приватизированных объектов. земельный фонд, часть предприятий и организаций производственной и социальной инфраструктуры, жилого фонда, стратегически значимые научные центры и т.д. Сколько-нибудь масштабные программы разгосударствления во многих видах деятельности попросту неприемлемы, в то же время растущая социальная, гуманитарная и научная направленность постиндустриального общества диктует необходимость усиления роли и непосредственного участия государства в их развитии.

Задача повышения эффективности общественного сектора первоначально решалась путем сдерживания роста бюджетных расходов. Кроме сокращения их размеров за счет приватизации и дерегулирования ужесточались бюджетные нормы: вводились прямые или косвенные ограничения на уровень расходов, дефицита, государственного долга и т.п. Расширялся горизонт бюджетного планирования с тем, чтобы избежать постоянных корректировок статей затрат и держать под контролем их расходование. Была проведена "генеральная чистка” широчайшего во всех странах спектра государственных программ[128]. Большое внимание уделялось повышению прозрачности бюджетного процесса, а также его рационализации с упором на экономию расходов за счет более полной и четкой идентификации потребностей, их ранжирования по критериям значимости, финансирования программ в соответствии с установленными приоритетами. В выборе между многочисленными и обычно конфликтными целями переходили на экономические обоснования, расчеты их сравнительной эффективности по показателям "затраты-выгоды”, "затраты - полезность» и т д. В системе мер по усилению контроля за расходами центр тяжести переносился на их результативность, адресность, расширялась практика косвенного финансирования, выплат конечным потребителям, конкретизации целей финансирования и т.п.

Административно-управленческие меры по экономии затрат приносили определенный эффект, но при заметном снижении налоговой нагрузки на бизнес он был явно недостаточным. В то же время, как отмечалось выше, существенно возрастали социальные обязательства; к тому же ужесточение бюджетной политики нередко приводило к снижению качества услуг или их доступности для населения, неприемлемому по социальным соображениям. Все это требовало более действенных мер и способов повышения эффективности. Их поиск неизбежно смещался в область экономических стимулов и рычагов оптимизации бюджетного процесса и хозяйственной деятельности, что в свою очередь непосредственно зависело от создания у производителей и потребителей коллективных благ сильных внутренних мотиваций к экономии затрат и повышению их результативности.

Ответом на эти вызовы стало усиление "экономизации” общественного сектора, издавна развивавшегося преимущественно в социальном контексте: возрастала роль экономических подходов, принципов и оценок, расширялась сфера применения рыночных механизмов и отношений. Одновременно в хозяйстве сформировалась почва для такого рода сдвига в виде организационных и структурных преобразований, развития ИКТ, высокой степени зрелости рыночных отношений и накопленного опыта их применения в целом ряде услуг. Предпринимались меры по развертыванию конкуренции. Свойственный частному предпринимательству императив "конкурировать или умереть” в общественном секторе исключается, но соперничество в борьбе за рынки заставляет всех институциональных игроков ориентироваться на потребительский спрос, соотносить размеры вознаграждения с объемами и качеством оказанных услуг, считать затраты и сопоставлять их с результатами. Смягчая или нейтрализуя целый ряд изъянов государства, в первую очередь самый опасный - монополизм, конкуренция способствует более целенаправленной, рациональной и динамичной аллокации ресурсов и снижению затрат на каждую программу и операцию при повышении их полезной отдачи. В то же время перед государством встает непростая задача держать конкурентные силы под контролем и в определенных рамках.

Рыночные подходы утверждаются прежде всего в системе контрактных отношений: параметры контрактов подвергаются рыночному тестированию, а результаты зависят от создания конкурентной среды и участия в торгах или конкурсах нескольких контрагентов из числа негосударственных фирм и организаций. Механизм конкурентных торгов непрерывно совершенствуется: идут отбор и отработка «наилучших практик», общие подходы модифицируются применительно к отраслевой и местной специфике. Те или иные ограничения в его применении постепенно снимаются не в последнюю очередь под воздействием ИКТ с их возможностями должного и систематического мониторинга контрактов.

Трудно переоценить значение для повышения эффективности государственных услуг их тестирования по индикаторам их аналогов или близких видов в частном секторе. С появлением в США частных фирм по экспресс-доставке почты обнаружилось, например, что их удельные расходы в среднем в 4 раза ниже, чем в государственной почтовой службе, которая в результате была подвергнута кардинальной перестройке.

Рыночные отношения распространяются и в рамках общественной экономики: одни учреждения приобретают услуги других, если это выгоднее, чем выполнять работу собственными силами. В США, например, одни муниципалитеты по договорам с другими составляют бюджеты, разрабатывают проекты и программы, если заказчика не удовлетворяет работа собственных подразделений; полиция и другие организации одних районов обслуживает по контрактам соседние и т.д.

Элементы рыночных отношений укореняются и в той части общественного сектора, которая представлена учреждениями науки, образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, жилищных услуг, хотя социальная составляющая этих услуг существенно ограничивает сферу действия рынка. Непрерывный рост потребностей и затрат заставляет здесь особенно настойчиво искать пути и способы экономии ресурсов и максимизации результатов. Предоставление производителям большей хозяйственной свободы, а потребителям - возможности выбора услуг в зависимости от их цен, качества, и других параметров создают и в этих отраслях условия для развертывания конкуренции и установления обратных связей спроса и предложения. Учет спроса в общественной экономике особенно важен, поскольку из-за отсутствия встроенных механизмов реакция на него производства слаба и проявляется через политический процесс с большим опозданием и далеко не в полную силу. Развертывание конкуренции за потребителей позволяет намного точнее определить стоимостные, объемные, структурные и другие параметры спроса и нацеливать производство на его более полное удовлетворение и экономию затрат. В результате трансформируется модель оказания общественных услуг:              сугубо

распределительный механизм замещается в той или иной степени процессом купли-продажи, хотя и не в классическом рыночном, а в приближенном к нему квазирыночном варианте.

Конкретные формы такого рода отношений заметно варьируют в зависимости от отраслевой специфики. В сфере образования родителям и учащимся предоставляется возможность выбора учебных заведений и курсов на базе исчерпывающей информации об учебном процессе и его результатах, финансирование учреждений ставится в прямую зависимость от результатов их работы. Один из вариантов решения этой задачи - предоставление ваучеров с правом для их получателей свободного выбора учебных заведений. Конкуренция учреждений за средства учеников стимулирует в этом случае повышение качества обучения и экономию ресурсов за счет их концентрации в более продуктивных структурах.

Формы квазирыночных отношений в сфере здравоохранения по странам заметно различаются в зависимости от действующей организационно-финансовой модели и вида медицинского обслуживания. В одних странах система распределения услуг замещается отношениями их купли-продажи на основе функционального и организационного разделения производителя, потребителя и "третьей” стороны - финансирующей услуги и выражающей интересы пациентов; в других - усиливается влияние рыночных рычагов, конкуренции в рамках общественного сектора. В других странах услуги предоставляются в рамках общественного сектора.

Классическим примером квазирыночного механизма служит практика оплаты в США высшего образования участниками войн и военнослужащих в форме ваучеров:              они могли использовать их в любом учебном заведении по

собственному выбору. Данный вариант бюджетного финансирования основан на рыночном принципе "деньги следуют за потребителем" и рассчитан на развертывание конкуренции между производителями с соответствующими последствиями для эффективности затрат и качества услуг.. Иной подход был применен при организации в США медицинской помощи ветеранам войн: каждый из них был прикреплен к определенной больнице, а отсутствие выбора снижало эффективность программы.

Рыночный принцип «деньги следуют за потребителем» все чаще практикуют в разных вариантах и в других социальных услугах: при оплате продовольственной помощи населению, услуг дошкольного воспитания, городского транспорта, приобретение жилья и т.д. По программам переобучения финансируют самого работника, который выбирает наиболее приемлемый для него вид профессиональной переподготовки. Поиск возможностей и путей адаптации рыночных механизмов к специфике общественной экономики продолжается во всех странах в соответствии с их особенностями и рассматривается, как одно из перспективных направлений ее совершенствования.

Особенно существенные перемены в механизмах предоставления общественных благ в постиндустриальных странах связаны с развитием различных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Использование этого механизма, имеющего длительную историю, стало быстро расширяться со второй половины прошлого века по мере осложнения ситуации с выполнением государством экономических и социальных функций. Становление постиндустриального общества в западных странах в последние 2-3 десятилетия придает развитию партнерских отношений новое ускорение:              значительно возрастают их масштабы, сфера

действия, роль в системе хозяйственных отношений. Сильнейший импульс придает развитию ГЧП сам процесс реформирования государства, когда обнаружилось, что с уходом из ряда отраслей его роль в обеспечении базовых условий развития экономики и общества не только не снижается, а объективно усиливается. Реформы также показали, что меры, рассчитанные только на внутреннюю реструктуризацию организационной и финансовой систем не дают ожидаемых результатов. Полноценная модернизация государства предполагает расширение сферы и умножение форм его сотрудничества и взаимодействия с другими секторами - частнопредпринимательским, обладающим мощными внутренними стимулами и факторами саморазвития, и некоммерческим, накопившим богатый опыт в сфере социальных, гуманитарных и других услуг. Усилились мотивы и для интенсификации сотрудничества в рамках самого общественного сектора, между отдельными звеньями управленческой вертикали и властными структурами одного уровня.

Объемы и динамика кооперации ресурсов и деятельности партнерств определяются мотивированностью их участников на сотрудничество. Интерес государства обусловлен, как отмечалось выше, общими целями реформирования общественной экономики, повышения ее эффективности, в данном случае за счет продуктивного использования рыночных подходов, элементов и механизмов, богатого опыта повышения производительности, наработанного в частном секторе. Бизнес получает доступ на новые рынки, ранее для него или закрытые, или не перспективные из-за высоких регулятивных барьеров и к тому же стабильные на период действия проекта, а это в современной остро конкурентной и динамичной хозяйственной среде немаловажный фактор жизнеспособности. Условиями соглашения частному партнеру обычно гарантируется определенный уровень прибыльности на протяжении достаточно длительного времени, который может быть увеличен за счет инноваций и других способов экономии ресурсов и повышения качества обслуживания. Заинтересованность некоммерческих организаций в сотрудничестве диктуется необходимостью расширения источников финансирования для реализации их миссии - предоставления все более широкого круга услуг, востребованных обществом, производство которых невыгодно бизнесу и не финансируется государством вообще или в должных размерах.

Партнерства функционируют сегодня в разных организационных формах, охватывают множество отраслей, преимущественно инфраструктурных - от строительства и эксплуатации мостов, тоннелей, каналов, автомагистралей, систем водоснабжения и очистки до решения задач в области занятости, образования, здравоохранения, культуры, развития малого бизнеса, поддержания должного социального климата и т.д. Действуют они как на глобальном и национальном уровнях, так и в пределах регионов, городов, местных сообществ; существенно различаются по численности и составу и т.д. Значительны различия между странами в их масштабах: сравнительно широко они представлены в англосаксонских странах, намного скромнее в большинстве стран континентальной Европы, что во многом объясняется исторической традицией - сильными позициями и высокой степенью ответственности государства за экономические и социальные процессы при сравнительно меньшей роли бизнеса и гражданского общества.

Партнерства отличаются многообразием форм. В роли их организатора или ответственного участника могут выступать государственные, частные и некоммерческие структуры, при этом роль и функции каждого в соглашениях строго определены и регламентированы. Инициируют совместные программы и проекты часто, а в системе ГЧП преимущественно, государственные органы того или иного уровня. Отвечая за предоставление населению общественных услуг, они и определяют цели и ключевые условия деятельности партнерства. Само же производство выносится в рыночную, конкурентную среду. При этом партнеры государства работают обычно в сотрудничестве с персоналом, потребителями и широким кругом заинтересованных лиц и организаций, действующих в данной местности или даже за ее пределами. Наделяя в той или иной мере группы интересов (stakeholders) правами и ответственностью на стадиях разработки и реализации программ и проектов, партнерства способствуют расширению сферы и усилению влияния гражданского общества на государственный сектор и на бизнес. К организации и контролю в производстве общественных услуг активно привлекаются негосударственные объединения самой различной природы и целевой направленности. Сокращение не только производственных, но и контрольных функций государства означает экономию общественных ресурсов без негативных воздействий на производственную и социальную инфраструктуру и при сохранении социальных гарантий.

В последние три десятилетия наметился ряд важных тенденций в развитии партнерств в развитых странах, благоприятных с позиций общественного прогресса. Отчетливо выражен сдвиг от традиционных сфер - транспортного строительства, водо- и энергоснабжения, добывающих отраслей, жилищно-коммунального хозяйства, научных исследований и военных заказов - в направлении социальных и гуманитарных программ. Он отражает особую актуальность для государства проблем финансирования и повышения эффективности расходов в сферах образования, здравоохранения, культуры, в решении вопросов занятости, особенно молодежи и женщин, положения этнических меньшинств и населения старших возрастов, экологии, а также многих других аспектов повышения качества жизни. Среди «критических» зон ответственности государства - борьба против асоциальных явлений - преступности, наркомании, как и противодействие угрозам терроризма, негативным последствиям глобализации, нелегальной иммиграции и т.п. В результате партнерства из периферийной зоны общественной экономики все более заметно перемещаются к ее центру, а традиционная модель производства социальных услуг силами и средствами государства все чаще дополняется другими формами предоставления услуг.

Не менее важен сдвиг в структуре партнерских отношений в направлении среднего и особенно низшего звена управленческой вертикали - местных сообществ. Практика последних десятилетий показала, что решающим условием достижения национальных целей является тесная увязка социальной, образовательной, культурной политики центральной власти и соответствующих программ на «низших» этажах общественной системы. При этом общенациональные программы достигают целей, если основываются на знании проблем на микроуровне и разработке путей их решения. Этот сдвиг финансово подкрепляется перераспределением во многих странах бюджетных средств в пользу низших звеньев государственного управления. В США в результате перехода на блоковый порядок финансирования из центра вместо прежнего детального распределения финансового потока между множеством разнородных программ местные власти могут использовать финансовые ресурсы более рационально, консолидируя их и пополняя за счет внебюджетных поступлений. На этой почве утверждается культура «вызова» в распределении бюджета: низшие звенья подают заявки в вышестоящие инстанции на финансирование конкретных проектов, в том числе совместных с негосударственными партнерами.

Одной из важных причин структурного сдвига в деятельности партнерств в направлении социальной сферы и на микроуровень стала реструктуризация хозяйства развитых стран в конце 70-х - начале 80-х годов, сопровождавшаяся резким сжатием производства и хозяйственным упадком во многих крупных промышленных центрах и районах. Под реальной угрозой социальных потрясений разные общественные силы объединялись в совместных акциях по урегулированию критических ситуаций. Путем консолидации ресурсов и усилий государства, бизнеса, местной общественности, различных групп интересов удалось в короткие сроки кардинально переориентировать хозяйственный потенциал таких крупных индустриальных районов, как американский «ржавый пояс» в Аппалачах, район Бирмингема и его окрестностей в Великобритании и т.п., в направлении отраслей высоких технологий и услуг. На базе партнерств реализовались образовательные программы, курсы переквалификации, по окончании которых выпускники получали рабочие места на новых предприятиях, в компаниях наукоемких услуг,              торговых и культурно-развлекательных              центрах, часто

размещенных в реконструированных промышленных зданиях и сооружениях.

Деятельность партнерств в низшем звене хозяйственной структуры оживлялась в последние годы и под влиянием развития кластеров. Они действуют на рыночной основе, но государство, как заинтересованная сторона, выступает инициатором и участником совместных с бизнесом шагов и мер по повышению их конкурентоспособности. Поддерживая и поощряя межотраслевую и межфирменную кооперацию производителей, власти предлагают разные схемы их сотрудничества, горизонтальных и других связей. В центре их внимания - базовые факторы роста и эффективности - наука, инновации, качество трудовых ресурсов, а также стимулирование предпринимательства, устранение или минимизация тех или иных «провалов» рынка. При этом приоритет отдается налаживанию взаимодействия бизнеса с научными и образовательными центрами и структурами, организации систем профессионального обучения, переквалификации работников в кооперации с частными и некоммерческими партнерами. При поддержке государства создается современная производственная и деловая инфраструктура, прежде всего информационная и финансовая. В форме партнерств действуют так называемые агентства развития с довольно широким кругом функций. Это - сбор и распространение информации о конъюнктуре на локальных и более крупных рынках, условиях и перспективах вхождения в рынок производителей; поддержка среднего и мелкого бизнеса, налаживание их контактов с крупными фирмами; участие в долевом финансировании программ подготовки рабочей силы из состава местного населения и т.п.

Далеко не последнюю роль в развитии партнерств на уровне коммюнити играет социально ответственный бизнес, с его заинтересованностью в улучшении качества жизненной среды в местах дислокации предприятий. В сотрудничестве с местными властями и организациями он вносит вклад в развитие систем школьного и профессионального образования, в том числе непрерывного и вторичного, сети учебных центров по информатике; участвует в местных программах и акциях самого различного назначения, включая защиту окружающей и нормализацию социальной среды и т.п.

Расширение сферы партнерских отношений во многом обязано созданию их самых разных моделей, отвечающих специфике спроса. При этом наряду с основной формой - контрактной - практикуются разного рода неформальные объединения и договоренности, а программы или проекты могут опираться на различные сочетания тех и других. На этой основе возрастает роль многосторонних соглашений, в том числе и с большим числом участников.

Примером разветвленной системы партнерства государства с многочисленными контрагентами может служить реализованный в США проект перестройки бывшей военной базы в часть национальной рекреационной зоны «Золотые ворота» близ Сан-Франциско (см. врезку 5.1.)