Внедрение аудита эффективности государственных закупок в практику работы контрольных органов

Повышение результативности деятельности всех контролирующих органов Российской Федерации в области государственных закупок невозможно без совершенствования форм и методов финансового контроля, внедрения новых, современных методов контроля эффективности государственных закупок.

В течение ряда последних лет Счетная палата Российской Федерации придает огромное значение не только изучению, но и использованию в России прогрессивного опыта зарубежных стран по проведению аудита эффективности, который помимо функции финансового контроля призван обеспечить прозрачность деятельности органов государственной власти, представлять общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах их деятельности. В рамках внедрения аудита эффективности в практику работы Счетной палаты РФ входят перестройка существующих форм и методов финансового контроля, корректировка и внесение соответствующих изменений в действующее законодательство. Действующий федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» не содержит норм об аудите эффективности, поэтому необходимы дополнения к действующему законодательству.

Предметом аудита эффективности госзакупок выступают средства, выделяемые на финансирование размещения государственных (муниципальных) заказов из бюджетов всех уровней.

По своей сущности аудит эффективности использования бюджетных средств для государственных закупок представляет собой систематическую, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти с целью оценки эффективности финансирования государственных закупок. Аудит эффективности тесно связан с проблемами эффективной организации всего процесса бюджетного финансирования, сосредотачивая основное внимание на определении социально- экономического результата от использования государственных средств. Приоритетное место в проведении аудита эффективности занимает оценка обоснованности выбора и точности формулировки целей государственных расходов, их соответствия объективным потребностям. В статье 4 Лимской декларации о руководящих принципах контроля, принятой IX Конгрессом Международной ассоциации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), говорится, что аудит эффективности направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Введение аудита эффективности в практику государственного финансового контроля в России связано с рядом сложившихся к настоящему времени объективных факторов:

- необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;

- необходимостью существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих ресурсы государственного бюджета;

- необходимостью проведения объективной независимой оценки эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти в области финансирования госзакупок;

- потребностью в усилении прозрачности деятельности организаций, использующих средства налогоплательщиков для финансирования конкретных государственных закупок;

- необходимостью усиления борьбы с коррупцией в органах государственной власти;

- необходимостью персонализации ответственности за принимаемые решения в органах власти;

- перспективой перехода на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

Целями аудита эффективности финансирования государственных закупок являются:

- выявление проблем в деятельности подконтрольных объектов;

- анализ и оценка результативности деятельности органов исполнительной власти по выполнению ими функций бюджетирования государственных закупок;

- анализ и оценка эффективности использования бюджетных средств для финансирования госзакупок;

- разработка обоснованных рекомендаций и предложений по оптимизации деятельности органов государственной исполнительной власти.

Аудит эффективности использования государственных бюджетных средств для финансирования государственных закупок включает в себя следующие элементы:

- проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на получение конкретных результатов в ее деятельности;

- проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

- проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач и достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями.

Алгоритм аудита эффективности финансирования государственных закупок представлен на рис. 14.1.

Рис. 14.1. Алгоритм аудита эффективности финансирования государственных закупок

В зависимости от поставленных целей аудит эффективности финансирования государственных закупок может включать в себя один или несколько взаимосвязанных элементов либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента, например, проверку продуктивности использования проверяемой организацией только финансовых ресурсов.

Отличительными чертами аудита эффективности финансирования госзакупок являются:

- охват всех функций финансового контроля (контрольной, аналитической, синтетической);

- нацеленность на выработку конкретных предложений по повышению результативности деятельности подконтрольных объектов;

- постоянный мониторинг исполнения ранее внесенных контрольными органами предложений и разработанных рекомендаций.

Аудит эффективности финансирования государственных закупок предусматривает контроль за исполнением трех основных принципов: экономичности, эффективности и результативности использования бюджетных средств и использования государственной собственности главными распорядителями и получателями бюджетных средств при выполнении поставленных перед ними задач и возложенных на них функций. При этом экономичность представляет собой минимизацию стоимости ресурсов, обеспечивающих деятельность, при сохранении и (или) поддержании соответствующего качества. Эффективность - это соотношение между продуктом в виде товаров, работ и услуг и ресурсами, затраченными на их финансирование. Результативность - это результат в сравнении с целями, сопоставленный с ресурсами, использованными для их достижения.

Как правило, аудит эффективности позволяет расширить предмет контрольной проверки, включая в себя проверку всего процесса финансирования, в том числе через организационную и управленческую системы. Предметная область аудита эффективности имеет широкие границы и включает в себя не только конкретные целевые программы, но и виды деятельности и функции органов управления, выполняемые с использованием государственных финансовых средств. Именно в этом состоит основное отличие аудита эффективности от финансового аудита.

Предметом аудита эффективности финансирования госзакупок являются:

- функциональные области или сферы деятельности органов государственной власти и других бюджетополучателей;

- направления или виды деятельности органа государственной власти или другого получателя государственных средств;

- программы, финансируемые из средств федерального бюджета или их отдельные элементы;

- организация управления федеральной собственностью и ее использование;

- отдельные процессы и операции, связанные с управлением государственными средствами и их использованием.

Объектами аудита эффективности финансирования госзакупок выступают:

- органы государственной власти Российской Федерации, представляющие собой главных распорядителей или распорядителей бюджетных ассигнований;

- бюджетные учреждения и иные организации, получающие финансовые средства;

- государственные внебюджетные фонды;

- иные субъекты экономической деятельности, использующие государственные финансовые средства и (или) имеющие предоставленные федеральным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

- организации, предприятия и учреждения, а также социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.

Объекты аудита эффективности финансирования государственных закупок схематично представлены на рис. 14.2.

Рис. 14.2. Объекты аудита эффективности финансирования государственных закупок

Основные направления бюджетных ассигнований на госзакупки в процессе аудита эффективности анализируются как с позиций их функциональной, так и экономической структуры. Оценивается обоснованность выбора приоритетов и целей расходования бюджетных средств и уровень достигнутых результатов с точки зрения выполнения государством возложенных на него функций и задач, а также положительной динамики экономики страны. Организации- бюджетополучатели оцениваются по результатам деятельности, при этом вычленяются конкретные процессы финансово-хозяйственной деятельности, связанные с финансированием государственных закупок, а также рациональность использования организацией бюджетополучателем финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Управление государственными финансами анализируется с точки зрения организационного механизма выработки и принятия решений и конкретных действий относительно использования имеющихся ресурсов.

В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган государственного финансового контроля может осуществлять аудит эффективности финансирования госзакупок и делать выводы о неэффективности использования бюджетных ассигнований при наличии законодательно закрепленного права на данный тип проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Например, право Счетной палаты как органа государственного финансового контроля на определение эффективности и целесообразности расходов бюджетных средств и использования федеральной собственности закреплено положениями статьи 2 федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

В настоящее время Счетная палата РФ много внимания уделяет аудиту эффективности сбора налогов как основной ресурсной базы последующих бюджетных ассигнований, в том числе и на государственные закупки. Для аудита эффективности использования системы налогов имеются достаточные законодательные основания. В федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» контроль за обоснованностью доходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, своевременным их формированием и исполнением обозначен наряду с определением эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности в качестве одной из основных задач Счетной палаты РФ. Подобная норма есть и в региональных правовых актах, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Поэтому аудит эффективности финансирования государственных закупок следует рассматривать не только как инструмент контроля за использованием средств государственного бюджета, но и как регулятор налогового законодательства и налогового администрирования.

При аудите эффективности налогового законодательства важно оценить ход налоговой реформы с позиций не только структуры доходов бюджета, но и ее влияния на эффективность всей российской экономики по таким показателям, как:

- рост валового внутреннего продукта (ВВП);

- утечка капиталов за рубеж;

- прирост инвестиций;

- использование механизмов и схем ухода от налогообложения.

России необходима эффективная налоговая система, которая будет оцениваться с позиций того, как и насколько реализуются принципы и функции самих налогов как основного источника формирования доходной базы государственного бюджета.

В последние годы Счетная палата РФ проводит аудит эффективности системы акцизного налогообложения, а также эффективности его администрирования. Наряду с анализом эффективности использования средств и применения системы налогов в деятельности Счетной палаты РФ большое значение придается контролю эффективности использования государственных ресурсов и государственной собственности. В 2008 г. уже достигнуты позитивные результаты аудита эффективности в области использования:

- государственных средств на профессиональную переподготовку безработных в регионах с высоким уровнем безработицы;

- природных лечебных ресурсов в РФ (здесь речь идет о финансировании санаторно-курортного обслуживания);

- займов международных финансовых организаций при реализации федеральных целевых программ социально-экономического развития страны;

- государственных средств при реализации природоохранных мероприятий, обеспечивающих выполнение Конвенции по защите морской сферы Балтийского моря;

- государственных ресурсов при реализации государственных гарантий по оказанию гражданам России бесплатной медицинской помощи.

Очевидны позитивные результаты в применении метода аудита эффективности и в других направлениях контрольной деятельности Счетной палаты РФ в области контроля за финансированием государственных закупок. Так, в современных условиях Счетная палата уделяет большое внимание аудиту эффективности национальных проектов и крупных федеральных целевых программ. В конце

2004 г. были разработаны соответствующие методики, а в начале

2005 г. они были опробованы на практике в связи с реализацией федерального закона № 122-ФЗ. В настоящее время совместно с контрольно-счетными органами субъектов Федерации Счетная палата РФ по двенадцати ключевым критериям оценивает эффективность реализации мероприятий по реализации замены льгот денежными выплатами. Аналогичная работа планируется в отношении всех без исключения национальных проектов. На 2006-2008 гг. Счетной палатой запланированы комплексы контрольных мероприятий по реализации национальных проектов с участием контрольно-счетных органов Астраханской, Владимирской, Тюменской областей, Краснодарского и Приморского краев. По их результатам готовятся сводные аналитические доклады для информирования Президента Российской Федерации, парламента, Совета по национальным проектам, правительства Российской Федерации.

Аудит эффективности активно внедряется и для проверки использования бюджетных средств при осуществлении государственных закупок. Наряду с проверками отдельных государственных заказчиков в рамках комплексных тематических проверок осуществляются комплексные проверки проведения государственных закупок в рамках федеральных целевых программ и гособоронзаказа на соответствующие годы. Алгоритм аудита эффективности финансирования федеральных целевых программ (далее просто программ) можно представить следующим образом:

- изучение общих положений, регламентирующих утверждение программы, определение государственного заказчика программы, формулировка цели и итоговых результатов программы, порядок и источники финансирования;

- установление соответствия объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию программы за соответствующие годы, объемам, утвержденным в паспорте программы;

- установление полноты, своевременности и законности финансирования, кассового исполнения, наличия фактов недофинансирования из федерального бюджета с сопутствующим анализом причин по этапам реализации программы и в целом по программе;

- установление фактов предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований бюджетного законодательства;

- установление объемов дебиторской и кредиторской задолженности и причин их образования;

- установление исполнения требований нормативных правовых актов, регулирующих процесс закупки продукции для государственных нужд;

- анализ мер, принимаемых государственным заказчиком по осуществлению контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, своевременным и качественным выполнением утвержденных мероприятий, достижением задач, конечных результатов и целей программы по этапам и в целом;

- проведение проверки наличия соответствующим образом оформленных первичных документов, подтверждающих операции со средствами федерального бюджета;

- проведение проверки организации учета и отчетности по финансированию программы и расходованию выделенных средств;

- проведение проверки реализации задач, выполнения основных мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программой.

Для установления полноты и правильности исполнения требований нормативно-правовых актов, регулирующих процесс закупки продукции для государственных нужд, целесообразно проанализировать следующее:

- порядок подготовки проектов бюджетных заявок по программе, их содержание и своевременность предоставления в Минфин РФ и Минэкономразвития России;

- наличие утвержденных планов закупок по программе на соответствующие годы, факты внесения в них изменений и их обоснованность;

- порядок принятия решений о форме размещения заказов и его соответствие требованиям федеральных законов и иных нормативно-правовых актов;

- анализ соотношения централизованных и децентрализованных заказов, а также финансово-экономическое обоснование проведения закупок в централизованном и децентрализованном порядке;

- анализ форм размещения заказов в централизованном порядке, децентрализованном порядке, а также по количественным и качественным характеристикам;

- характеристику причин, по которым открытые и закрытые конкурсы и отдельные лоты были признаны несостоявшимися;

- участие отечественных и иностранных поставщиков в проводимых открытых конкурсах и аукционах;

- порядок и обоснованность согласования с Минэкономразвития РФ размещения заказов способом закупки у единственного поставщика;

- порядок и обоснованность размещения заказов методом запроса котировок;

- наличие случаев и правомочность передачи государственным заказчиком части своих функций по организации и проведению конкурсов правомочной организации;

- порядок формирования и утверждения состава конкурсной комиссии, аукционной комиссии и котировочной комиссии, а также соответствующих положений, регламентирующих их деятельность;

- порядок ведения протоколов заседаний комиссий и соответствие их содержания требованиям нормативно-правовых документов, а также соблюдение порядка их предоставления в Минэкономразвития РФ;

- порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг путем проведения совместных торгов;

- анализ фактов обращения в суд с иском о признании недействительными размещений заказов в период реализации программы;

- анализ заключенных контрактов и договоров по объему и номенклатуре в целом и отдельно по формам размещения заказов;

- анализ оплаченных контрактов и договоров по этапам и в целом по программе, а также переходящих контрактов и договоров;

- соответствие порядка заключения контрактов и договоров требованиям нормативно-правовых актов;

- наличие разработанного государственного типового контракта для закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг;

- анализ порядка предоставления участникам конкурсов финансового обеспечения конкурсных заявок;

- анализ соблюдения установленного государственным заказчиком порядка подписи контрактов и договоров;

- установление случаев уклонения победителя конкурса от заключения контракта;

- установление случаев расторжения контрактов с анализом причин;

- установление случаев просрочки исполнения обязательств, предусмотренных контрактами, и уплаты неустойки или штрафов;

- характеристику контрактов, в рамках которых поставлялась продукция, имеющая зарубежное происхождение;

- анализ заключений дополнительных соглашений к контрактам и договорам, которыми предусматривались условия изменений контрактов и договоров, а также обоснованность таких изменений;

- анализ заключенных контрактов и договоров по годам, превышающих установленный лимит бюджетных ассигнований;

- анализ регистрации и хранения копий контрактов и договоров;

- порядок ведения реестра закупок по программе и его соответствие установленным требованиям;

- анализ полноты завершения исполнения контрактов и договоров по программе;

- анализ экономии бюджетных средств по сравнению со стоимостью приобретения продукции, определенной планом закупок по годам и в целом по программе.

Особое внимание необходимо обращать на выполнение основных мероприятий и реализацию задач, предусмотренных федеральной целевой программой. При этом методологически следует исходить из того, что уровень достижения цели определяется уровнем достижения конечных результатов. Важно последовательно проанализировать выполнение предусмотренных основных мероприятий, которые выполнялись в интересах достижения каждого конкретного конечного результата. Необходимо вычленить и проанализировать все те процессы, которые в полном объеме не были отработаны. Принципиальное значение имеет анализ функциональности и повышения степени управляемости той системы, в рамках которой осуществляется финансирование федеральной целевой программы. Затем проводится сравнительный анализ тех совокупных средств, которые были использованы для достижения основных мероприятий и которые необходимо привлечь, чтобы достичь в полном объеме целей, намеченных к реализации в федеральной программе. Необходима также оценка того объема бюджетных ассигнований, который будет достаточен для поддержания системы в оптимальном режиме функционирования.

Счетная палата РФ постоянно уделяет внимание эффективности государственных закупок в рамках гособоронзаказа. Как правило, проверки технико-экономического обоснования, порядка формирования и размещения, финансирования и исполнения государствен- ного заказа рассматриваются в привязке к принципу целевого использования бюджетных средств, выделенных на реализацию Госу- дарственной программы вооружений. В своей содержательной части такие проверки охватывают следующие вопросы:

- состояние нормативно-правовой базы формирования, обоснования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа и ее влияние на обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных ассигнований;

- организация ведомственной системы планирования стоимостных и натуральных показателей, размещения и исполнения (по стоимости и номенклатуре) государственного оборонного заказа в соответствующем году;

- соответствие показателей государственного оборонного заказа объемам бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели законами о федеральном бюджете на соответствующий год, и удельный вес государственного оборонного заказа в общем объеме бюджетных ассигнований ведомства;

- соответствие показателей государственного оборонного заказа Государственной программе вооружений на соответствующий год;

- финансирование государственного оборонного заказа;

- исполнение показателей государственного оборонного заказа по объемам в стоимостном выражении и по номенклатуре;

- наличие кредиторской и дебиторской задолженности по государственному оборонному заказу, причины и сроки образования, принимаемые меры по погашению задолженности;

- целевое использование средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование государственного оборонного заказа, включая бюджетные средства, выделенные на реализацию Г осударственной программы вооружений;

- организация и проведение конкурсов на размещение государственного оборонного заказа, соблюдение требований нормативноправовых актов по размещению, порядку оплаты и правил авансирования государственного оборонного заказа;

- система формирования цен на товары, работы и услуги, поставляемые в рамках государственного оборонного заказа, а также уровень контрактных цен при централизованных и децентрализованных закупках по номенклатуре основных позиций государственного оборонного заказа;

- анализ влияния исполнения государственного оборонного заказа на повышение качественных показателей оснащенности Вооруженных сил и их ресурсной обеспеченности;

- обоснованность номенклатуры продукции, включаемой в государственный оборонный заказ;

- целесообразность проводимых в рамках государственного оборонного заказа НИОКР и показатели внедрения их результатов;

- использование научного потенциала ведомственных научно- исследовательских организаций при формировании и исполнении государственного оборонного заказа;

- организация ведомственного контроля за исполнением государственного оборонного заказа, в том числе и в части его финансирования;

- обоснованность и целесообразность корректировок государственного оборонного заказа;

- эффективность использования государственных средств, выделенных на реализацию Государственной программы вооружения на 2001-2010 гг.

При организации и проведении аудита эффективности использования бюджетных средств для финансирования государственных закупок контролеры руководствуются тем, что результаты каждой аудиторской проверки должны способствовать повышению ответственности государственных заказчиков и повышению эффективности их работы. При этом необходимо учитывать одну очень важную особенность проведения аудита эффективности. Если исходить из определения экономического смысла эффективности, то квалификация деятельности государственных заказчиков по использованию бюджетных средств как «неэффективная» требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности государственного заказчика, способного привести к лучшему, с точки зрения результативности, использованию бюджетных средств. Решение этой сложной задачи требует высокой степени профессионализма государственных контролеров и всестороннего знания всех тонкостей осуществления государственных закупок[71].

В процессе аудита эффективности финансирования государственных закупок нельзя обойти вниманием и контроль обоснованности затрат организатора конкурса по закупкам продукции. Сущность этой проблемы заключается в том, что в настоящее время эффективность государственных закупок определяется несколько упрощенно, как разница между стартовой ценой и ценой контракта. Не учитываются затраты на организацию и проведение конкурсов. Такая ситуация не совсем корректна, так как денежные средства, необходимые для покрытия таких затрат, имеют также бюджетное происхождение. В этой связи важно уделить самое пристальное внимание анализу ценовых параметров договоров между государственным заказчиком и организатором конкурса, используя методику процедурного аудита. В соответствии с этой методикой стоимость оказания услуг организатора конкурса определяют исходя из того, что организатор должен выполнить в полном объеме все необходимые действия, предписанные законодательством. Необходимо проверить осуществление этих действий на практике в целях минимизации возможностей организатора конкурса по снижению качества оказываемых услуг и, собственно, для обеспечения контроля полного целевого расходования выделенных ему средств. Чтобы установить, выполнил ли организатор конкурса все необходимые действия, проверяющий должен удостовериться в наличии и правильности оформления около 50 документов, каждый по 15-20 позициям. Очевидно, что такой процесс требует длительных временных затрат.

Важнейшим механизмом развития аудита эффективности финансирования госзакупок является его методическое и методологическое обеспечение. Контрольные мероприятия целесообразно осуществлять на основе исполнения предписаний, содержащихся в методическом руководстве для конкретного вида комплексной или выборочной тематической проверки. Методическое руководство в этом случае используется как постоянно действующий документ, утвержденный руководством Счетной палаты РФ. Содержание проверки, форма предоставления и примерная структура активов и отчетов, основная терминология должны полностью соответствовать требованиям методического руководства. В методическом руководстве должны предусматриваться право и обязанность инспекторов инициировать рассмотрение вопросов и осуществлять действия на основе своего опыта, знаний, а также в зависимости от обстоятельств, возникающих в ходе проведения проверки. Тем самым принцип проведения проверки по формализованному плану сочетается с принципом проведения проверки на основе инициативы и знаний инспекторов.

За последние годы сформировались очевидные позитивные изменения в применении методов аудита эффективности финансирования госзакупок в деятельности Счетной палаты РФ. Дальнейшие эффективные меры будут приняты в связи с реализацией Концепции реформирования бюджетного процесса, в которой одна из центральных идей - повышение результативности бюджетных расходов. В ее развитие разработана и реализуется Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами в Российской Федерации в 2006- 2008 гг. Она предусматривает в качестве первого шага в обеспечении независимой экспертизы, результативности и эффективности бюджетных ассигнований независимыми аудиторскими фирмами внесение изменений в действующее законодательство. Для этого потребуется внесение изменений и в федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», в котором проблемы аудита эффективности в системе финансового контроля должным образом пока не решены.

14.3.