Проблемы разработки индикаторов эффективности бюджетного финансирования государственных закупок
Разработать действенную систему индикаторов эффективности бюджетного финансирования госзакупок - сложная задача. Если в рыночном секторе экономики индикаторами эффективности выступают, например, прибыль, цена акции, размер дивиденда или банковского процента, то в государственном секторе эти показатели эффективности неприменимы.
Отсюда вытекает утверждение, что государственные организации изначально лишены набора показателей (индикаторов), которые могли бы использоваться для объективной оценки конечного результата и сравнения различных степеней эффективности бюджетного финансирования того или иного государственного заказа.В современной экономической литературе понятие «эффективность» используется в двух смыслах. Во-первых, это результативность, т. е. степень достижения того или иного результата. Для примера, эффективность финансирования госзаказа в сфере здравоохранения может выражаться в увеличении числа относительно здоровых людей (например, с 38 до 62 человек на 190 жителей). Во- вторых, эффективность - это минимизация издержек на единицу выпускаемой продукции или предоставляемых услуг (работ). Продолжая приводить примеры из сферы здравоохранения, отметим, что здесь минимизация издержек может быть выражена сокращением финансирования затрат на одно больничное койко-место.
Эффективность как результативность характеризуется соответствием фактических и запланированных результатов, а выполнение плана по предоставлению услуг представляет собой эффективность какой-либо деятельности. Например, национальная оборона - несомненная цель государственной политики, а улучшение состояния вооружений и военной техники (ВВТ), подготовка личного боевого состава - инструменты для достижения поставленной цели. Обычно оценивают эффективность инструмента: имеют значение количественные и качественные показатели, сроки (продолжительность) выпуска, понесенные издержки.
Но результат и выпуск в экономическом понимании следует разграничивать: одно лишь знание качественных характеристик товара и затрат на его производство не дает ответа на вопрос, может ли выпуск данного товара решить поставленную задачу. Поэтому для измерения эффективности бюджетного финансирования государственных расходов на закупочную деятельность нельзя ограничиваться одним или несколькими методами измерения эффективности бюджетирования. В настоящее время разработаны и применяются три группы методов оценки эффективности бюджетных расходов (рис. 3.7). Остановимся более подробно на каждом из них.Анализ индексов заключается в сопоставлении эффективности деятельности определенной организации с показателями предыдущих периодов и показателями аналогичных бюджетных организаций, а также в сравнении альтернативных подходов. Для этого рассчитывают себестоимость выпуска единицы каждого вида государственных услуг, а также показатели производительности - отношение использованных (входящих) ресурсов к выпуску.
Рис. 3.7. Действующие методики расчета эффективности бюджетного финансирования государственных закупок
У метода анализа индексов есть несомненные преимущества и существенные недостатки. К преимуществам следует отнести его простоту, относительную дешевизну. К недостаткам - наличие большого количества ограничений, так как сам по себе анализ индексов не дает возможности учитывать объективные факторы, которые повлияли на то или иное изменение эффективности деятельности организации. По нашему мнению, метод анализа индексов при оценке эффективности целесообразно использовать применительно к производственным государственным структурам, но не к организациям, оказывающим услуги или производящим работы.
Метод оценки эффективности бюджетного финансирования в виде регрессионного анализа представляет собой более широко используемый подход по сравнению с анализом индексов. Основная проблема его интеграции в оценку эффективности бюджетирования расходов на государственную закупочную деятельность заключается в том, что причинно-следственные связи в процессах финансирования из государственного бюджета без дополнительной информации практически не поддаются точному и однозначному анализу.
Кроме того, метод регрессионного анализа требует постоянного контроля за данными, предоставляемыми организациями - поставщиками и покупателями продукции, работ и услуг по государственному заказу. Еще один важный недостаток метода регрессионного анализа состоит в том, что эффективность в его рамках оценивается, по сути, на основе анализа отклонений от среднего. А для целей максимального роста эффективности бюджетного финансирования государственных закупок предпочтительнее ориентация не на средние величины, а на более высокую результативность или более успешную минимизацию расходов (смотря о каком понимании эффективности идет речь).Метод анализа пакетов данных[35] появился сравнительно недавно (в 90-х гг. прошлого века) и ориентирован по своей сути на максимальный уровень производительности или результативности. Деятельность организации - поставщика или покупателя по государственным закупкам признается неэффективной, если ее производительность ниже оптимального уровня, или себестоимость ее товаров, услуг и работ превышает показатель, признанный эффективным. Этот метод при всей своей современности и актуальности тоже имеет недостатки: например, существует определенная степень абстрактности построений в определении уровня оптимальности или возможной максимально достижимой эффективности. Так, эксперт Международного валютного фонда А. Премчанд в своем исследовании указывал, что «предел, с которым производится сравнение эффективности, представляет собой, в свою очередь, сложное построение, включающее в себя средневзвешенные параметры для ряда эффективных производственных подразделений»[36]. Таким образом получается, что реальные данные об эффективности бюджетного финансирования государственных закупок все время базируются на усредненных показателях, а для нужд построения модели на основе анализа пакетов данных они модифицируются в нужном для успешности модели направлении. Соответственно полученная в данном случае эффективность может быть тесно связана с искомым показателем, а может и неадекватно его моделировать.
Здесь возникает необъективность модели анализа пакетов данных, а следовательно, и несоответствие полученных результатов действительным реалиям бюджетного финансирования государственных закупок.По нашему мнению, при выборе метода для определения эффективности государственных бюджетных расходов и интерпретации результатов такой оценки необходимо обращать внимание на задачи и нужды пользователей этой информации: государственных учреждений, осуществляющих бюджетное финансирование; поставщиков продукции, товаров и услуг по государственным закупкам; органи- заций-покупателей; контролирующих организаций и пр. Именно поэтому так важно показывать конкретные группы и виды подлежащих расчету индикаторов, периодичность сбора информации, форму предоставления результатов. Не менее важно, как подаются материалы исследований и выводы: заказчики обычно добиваются экономичности и предельной объективности и желают получить нужную им информацию в сжатые сроки.
Руководители бюджетных учреждений и ведомств в силу ряда причин объективного и субъективного порядка, как правило, не хотят ориентироваться на показатели действенности, их не устраивает невозможность точно определить причинность, смущает наличие значительных лагов между предоставлением информации и получением результатов эффективности бюджетного финансирования, асимметрия информации, а также ее очевидная недостаточность. Однако целый ряд авторов настаивает на том, что подход, основанный на результативности программ финансирования государственных закупок, не только имеет право на существование, но и должен стать наиболее приемлемым, оптимальным ориентиром для государственного бюджета при оценке эффективности бюджетного финансирования госзакупок[37].
Показатели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или действенности бюджетного финансирования, могут играть важную роль в оптимизации процесса управления бюджетными расходами. Однако зависимость от результата используемого метода здесь не прямая. Как уже отмечалось выше, при подробном анализе метода БОР, важную роль играют выбранные показатели эффективности бюджетных закупок. В наши дни принято считать, что наибольший успех во внедрении методики и практики индикаторного анализа был достигнут, как раз применительно к исполнению бюджетных расходов.
В зарубежных странах, особенно в государствах ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития), чем глубже внедрялись в 1980-1990 гг. подобные методы определения эффективности бюджетного финансирования госзакупок, тем больше усилий прилагали такие страны, как Великобритания, Франция, Швеция, Норвегия, Финляндия к тому, чтобы эффективно предоставлять товары и услуги для населения в рамках специализированных программ и проектов госзакупок. Очевидно, что введение индикаторного анализа стимулирует государственный аппарат к большей гибкости и увеличению производительности. В принципе применять систему индикаторов эффективности бюджетного финансирования госзакупок можно двумя способами: включать набор индикаторов эффективности в годовые отчеты о финансировании госзакупок, либо в соглашения о результативности, которые заключают ежегодно агенты (поставщики) и заказчики (министерства и ведомства).
3.3.3.