Внедрение механизмов управления по результатам в деятельности органов государственной власти
Управление по результатам (УПР) - это деятельность органов государственной власти, основанная на обеспечении взаимосвязи целей, результатов и ресурсов на всех стадиях управления и способствующая высокой эффективности достижения целей, сформированных органам государственной власти, то есть позволяющая в установленные сроки и с наименьшими затратами достигать заданных показателей результативности.
Из определения следует, что одним из основных элементов управления по результатам являются цели. Целеполагание в процессе УПР - это важная процедура, от которой зависит вероятность достижения цели. В настоящее время большой популярностью обладают SMART-критерии, позволяющие сформировать четкую цель. SMART - это аббревиатура, образованная первыми буквами английских слов: конкретный (S), измеримый (M), достижимый (A), значимый (R), соотносимый с конкретным сроком (T). Следовательно, для достижения максимального результата от реализации цели, необходимо в процессе целеполагания учитывать SMART-критерии. УПР в РФ характеризуется определенной логикой, которая представлена на рисунке 27.
*Составлено автором по результатам исследования Калгина А.С.
Рисунок 27 - Логика управления по результатам в РФ95
95Калгин, А.С. Управление по результатам на региональном уровне: контроль или результативность? [Текст] / А.С. Калгин // Вопросы государственного и муниципального управления, 2012. - №3.- С. 35 - 60.
Согласно рисунку 5, процесс управления по результатам в России осуществляется в несколько этапов. Первоначально определяется проблема, затем государственное управления на различных уровнях управления формирует цели и задачи для решения возникнувшей проблемы, исходя из имеющихся ресурсов. После этого формируется определенная политика, которая должна решить проблему, и оценивается конечный результат от реализации этой политики.
Окончательным этапом является оценка результатов и в случае недостаточных результатов корректируются цели политики.Для реализации механизма управления по результатам используется определенный инструментарий УПР. Данный инструментарий включает несколько групп инструментов:
- стратегические документы;
- инструменты целеполагания и планирования;
- инструменты реализации установленных целей и задач;
- инструменты оценки результативности.
Можно сделать вывод, что каждая из групп инструментов УПР характеризует определенный этап механизма.
Если говорить об инструментарии управления по результатам в РФ в целом, то с момента внедрения системы управления по результатам в России был испробован ряд инструментов, призванных повысить результативность и эффективность деятельности органов исполнительной власти. Для наглядного представления данных инструментов обратимся к таблице 18.
Таблица 18 - Основные этапы внедрения инструментов планирования и управления по результатам
| Год внедрения | Название инструмента |
| 1994 | Федеральные целевые программы (ФЦП) |
| 2004 | Утверждение Концепции реформирования бюджетного процесса - начало внедрения в практику ДРОНДов |
| 2005-2006 | - Утверждение положений о ВЦП - Оценка ДРОНДов комиссией по повышению результативности - Обоснование бюджетных ассигнований (ОБАС) и реестры расходных обязательств (РРО) |
| 2007 | Трехлетний скользящий бюджет |
| 2008 | - Государственные задания - Концепция долгосрочного развития до 2020 года |
| 2010 | Основные направления деятельности правительства до 2012 и карты проекты |
| 2010 | Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ. Утверждена 41 программа |
| 2012 | Указы Президента РФ от мая 2012 года и дорожные карты |
| 2013 | Основные направления деятельности правительства до 2018 |
Составлено автором с использованием работы М.В. Гусаровой96
Изучив инструментарий, представленный в таблице 8, можно говорить о том, что в РФ управление по результатам осуществляется как с использованием отдельных нормативно-правовых актов, например, Концепция долгосрочного развития до 2020 года, так и общих инструментов, которые используются в различных сферах государственного управления.
Рассмотрим подробнее некоторые базовые инструменты управления по результатам, представленные в таблице 18.
Первым инструментом управления по результатам в России можно считать Федеральные целевые программы, которые представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации[96][97]. ФЦП действуют с 1994 года и до сих пор, за период своего их существования было реализовано 53 целевых программы.
ДРОНДы представляли собой инструменты УПР, которые были ориентированы на результаты деятельности на ведомственном уровне и должны покрывать весь бюджет субъекта бюджетного планирования[98].
На смену докладов о результатах и основных направлениях деятельности Минфином РФ были введены обоснования бюджетных ассигнований (ОБАС)..
Государственные задания как инструмент планирования и управления по результатам был разработан Минфином в 2008 году с целью более точного определения диапазона государственных услуг, которые должны быть профинансированы, а также форм их финансирования и предоставления.[99].
Другим инструментом УПР является трехлетний скользящий бюджет, который был внедрен в 2007 году и расширял возможности маневра получателей бюджетных средств, позволял им вырабатывать более гибкую политику расходов и управление по целям. [100].
Государственные программы являются еще одним из инструментов управления по результатам, который включает в себя ранее практиковавшиеся такие программные инструменты, как ведомственные целевые программы, федеральные целевые программы, приоритетные национальные проекты, мероприятия по
оценке эффективности капиталовложений из проектов ОНДП, субсидии и дру-
гие
43
Также одним из инструментов управления по результатам являются дорожные карты, которые являются наглядным представлением пошагового алгоритма развития какого-либо конкретного объекта и нацелены на информационную поддержку принятия управленческих решений по его развитию. Дорожные карты в сфере государственного управления разрабатываются Правительством РФ как са
мостоятельные документы, так и как приложения к правовым актам, закрепляющим стратегию развития той или иной отрасли или сферы[101].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что управление по результатам в России осуществляется с использованием большого набора инструментов, сформированного с целью повышения эффективности публичного управления.
Механизм управления по результатам обеспечивает стимулы к постоянному повышению эффективности и результативности деятельности органов публичного управления.
Наиболее известным определением управления по результатам организации является определение Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР): «Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчёт о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решении о финансировании, структуре, функционирования программ, а также при решениях о поощрении и санкциях».
Внедрение управления по результатам в России началось в 2004-2006 годах в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса, получило развитие при реализации Концепции «Административная реформа в Российской Федерации в 2006-2008 гг.», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25. 10. 2005 г.
Общая логика системы управления по результатам в Российской Федерации подразумевает деятельность по достижению целей и задач, подкреплённых имеющимися ресурсами, и позволяет достичь определённых результатов, наглядно это продемонстрировано на рисунке 28.
*Составлено автором по результатам исследования
Рисунок 28 - Логика управления по результатам в Российской Федерации
Важной частью процедуры практического внедрения управления по результатам является организация реализации Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012, ставших первым шагом в практической деятельности государства по внедрению механизмов управления по результатам в органах государственной власти. Например, Указами Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. Было поручено Правительству РФ обеспечить достижение показателей результативности в различных сферах государственной политики в 2012 - 2018 годах. Эти показатели, на наш взгляд, являются основными при оценке эффективности деятельности Правительства Российской Федерации в целом.
Управление по результатам строится на определённых принципах, приведённых в таблице 19.
Указом Президента от 21 августа 2012 г. № 1199 утверждён перечень показателей и методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[102].
Таблица 19 - Принципы построения управления по результатам
| Принцип | Пояснение |
| Комплексность | Достигнутые и ожидаемые. (заявленные) результаты всех уровней учитываются на всех стадиях управленческого процесса- при планировании, исполнении. принятых реш ений, контроле за исполнением принятых решений, оценке и корректировке ожидаемых результатов. |
| C⅛B ЄТСТВЄННОС ть | Руководители. органов государственной власти. структурных подразделений, подведомственных организаций и служащие отвечают за достижение результатов соответствующих уровней. За достижение результатов государственной политики Российской Федерации отвечает Президент Российской Федерации. |
| Пу 5 личность | Определение и мониторинг достижения конечных общественно значимых результатов и механизмов их достижения ост естеляется с участием заинтересованных сторон, в том числе общественных структур, представителей бизнеса, научных и экспертных организаций. |
| Альтернаті івность | При определении способов и методов достижения конечных результатов более высокого уровня рассматриваются различные альтернативы с учетом ресурсных потребностей на реализацию СООТЕ ЄГСТЕ1ТОЩ ИХ ЭЛЬ ГСрШПИЕ. |
| Экон ОМИЧНОСТЬ | Инструменты и механизмы управления по результатам формируются с учетом принципа необхоціпяостіг и достаточности данных для определения (обосновании) управленческих решений, планирования и оценки деятельности по их достижению. |
*Составлено автором по результатам исследования
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится в соответствии с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»[103].
Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов публичного управления субъектов Российской Федерации представлен в таблице 20.
Таблица 20 - Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»
*Составлено автором по результатам исследования
Важно отметить, что механизмы и инструменты управления по результатам в субъектах Российской федерации должны быть тесно связаны с аналогичными инструментами и механизмами, используемыми на федеральном уровне[104].
Комплексная система управления по результатам в Курской области включает элементы долгосрочного и среднесрочного планирования, инструменты и механизмы реализации, мониторинга и оценки государственной политики, схематично комплексная система управления по результатам в Курской области представлена на рисунке 29.
*Составлено автором по результатам исследования
Рисунок 29 - Комплексная система управления по результатам в Курской области
Основополагающим документом стратегического характера, определяющим приоритеты развития Курской области является Стратегия социальноэкономического развития Курской области на период до 2020 года, в последствии таким стратегическим документом станет Стратегия социально-экономического развития Курской области на период до 2030 года.
Сводный доклад о результатах основных направлениях деятельности Курской области представляет оценку достигнутых результатов. Так в 2016 году осуществлялась реализация 25 государственных программ Курской области, которые были разработаны на основании перечня государственных программ, утвержденногораспоряжением Администрации Курской области от 24.10.2012 № 931 -ра. По итогам 2016 года были достигнуты установленные плановые значения 84,7 % целевых показателей (индикаторов) государственных программ.
В полном объеме были достигнуты запланированные значения целевых показателей (индикаторов) по семи государственным программам. По восемнадцати государственным программам отдельные значения целевых показателей не достигнуты, из них - по девяти государственным программам доля достигнутых
значений целевых показателей составила от 81,3 до 96,3 процентов; по девяти государственным программам - от 62,8 до 79,1 процентов.
Выполнено 310 основных мероприятий (95,4 % от общего количества), 532 контрольных события (95,5 % от общего количества).
На реализацию государственных программ в 2016 году было направлено 67 173 968,493 тыс. рублей за счет всех источников финансирования или 103,5 % от предусмотренного на год объема[105].
Оценка эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти в отчётном периоде проводится с учётом анализа динамики показателей, характеризующих эффективность реализации государственных программ Курской области.
Делая вывод, можно сказать, что внедрение новых инструментов в комплексную систему управления по результатам в деятельность органов исполнительной власти Курской области будет способствовать повышению эффективности и результативности государственного управления в регионе, а также повышению уровня информированности граждан и организаций о целях, задачах и результатах деятельности органов исполнительной власти Курской области. Таким образом, пока нельзя говорить о полностью сформировавшейся системе предоставления государственных услуг на базе технологии управления по результатам в субъектах Российской Федерации, что может рассматриваться как существенный резерв повышения качества государственного управления, как в отдельных субъектах федерации, так и в России в целом.
Вопросы внедрения механизмов управления по результатам в деятельности органов государственной власти особенно актуальны в последнее время. Одним инструментом программно-целевого подхода в управлении по результатам является дорожная карта.
В целом, дорожные карты выглядят как вариант морфологического анализа - построения графической сети, состоящей из «узлов» (этапов развития технологий, или пунктов принятия управленческих решений) и «связей» (причинно-
следственных взаимоотношений между «узлами[106][107]. Основные элементы шаблона региональной дорожной карты представлены в таблице 21.
Таблица 21 - Основные элементы шаблона региональной дорожной карты107