Методические подходы к оценке эффективности «управления по результатам» в публичном управлении
В настоящее время существует большое множество показателей оценки эффективности управления государством, эффективности деятельности органов власти. Проблематика диссертационного исследования продиктовала необходимость трансплантации инструментария оценки эффективности госуправления в деятельность органов публичного управления.
Полтерович В.М. утверждает, что «Процесс заимствования институтов, развившихся в иной институциональной среде, мы называем трансплантацией»[86]. Разделяя позицию ученого, следует утверждать о необходимости трансплантации инструментария оценки эффективности государственного управления в деятельность органов публичного управления.Что касается отечественных методик оценки эффективности государственного управления, то в своей работе И. Н. Барциц описывает методику, подготовленную в 2004 г. представительством Института Всемирного банка для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления». Она включает следующие интегральные показатели, представленные в таблице 11[87].. По мнению автора, данная методика имеет ряд недостатков, поэтому в качестве усовершенствованной методики И.Н. Барциц предложил использовать параметры оценки эффективности, представленные на рисунке 25.
Рисунок 25 - Критерии оценки эффективности публичного управления по методике И.Н. Барцица88
В разработанной методике И.Н. Барциц полностью видоизменил классификации критериев оценки эффективности, он подразделил их на 5 групп, каждая из которых в свою очередь включает большое множество подкритериев.
88 Барциц, И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки [Текст] / И.Н.
Барциц // Конституционное и муниципальное право, 2013. - № 11. - С. 64-71.
Таблица 11 - Показатели оценки эффективности публичного управления Всемирного банка для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации
| Название показателя | Содержание показателя |
| показатель государственного управления | включает в себя включают шесть индексов: право голоса it подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, качество законодательства,. верховенство закона, контроль коррупции |
| показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий | позволяют получить сравнительную оценку государственной политики делового климата, регулирования, уровня коррупции качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом государством |
| показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой | позволяют сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой |
| индекс восприятия коррупции организации | составной индекс, основанный на. данных 17 различных исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, а также опросов жителей конкретной страны — как ее граждан, так и иностранцев; данный индекс определяет уровень коррупции в мире |
| барометр мировой коррупции организации | оценивает уровень коррупции исходя из среднестатистических оценок и мнений человека |
| индекс экономической свободы организации t | информационней основой его формирования являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты между народных и национальных социологических опросов |
| индекс непрозрачности | представлен в виде интегрального фактора непрозрачности, который основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризуют их следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах, законы, регулирующие права собственности, экономическая политика, стандарты финансирования; регулирование комм ерческой лея тельности |
| показатели эффективности государе тв енного управления | измеряемые на основе исследований мнения государственных служащих и населения |
*Составлено автором по результатам исследования
В своих исследованиях Крыжановская О.А.
описывает ряд международных критериев оценки эффективности управления государством. Автор перечисляет следующие интегральные показатели для оценки эффективности публичного управления, разработанные негосударственными международными организациями, представленные в таблице 12[88].Таблица 12 - Международные индексы оценки эффективности публичного управления
| Индекс | Содержание индекса |
| индекс глобальной конкурентоспособности | основан на комбинации общедоступных статистических данных и результатов опроса руководителей компаний — обширных ежегодных исследований, которые проводятся совместно с сетью партнёрских организаций — ведущих исследовательских институтов и компаний в различных странах. |
| индекс качества жизни и благополучия пожилых людей в странах міра | был предложен и рассчитан в 2015 году Международной неправительственной организацией HeipAge International совместно с Фондом Организации Объединённых Наций в области народонаселения; для расчета показателя исследователи руководствовались методологией, основанной на состоя еизи13 показателей, объединённых в четьре основные группы материальная обеспеченность, состояние здоровья, образование и занятость, благоприятные условия |
| индекс социального прогресса | комбинированный показатель международного исследовательского проекта The Social Progress Imperative, который измеряет достижения стран мира с точки зрения общественного благополучия и социального прогресса; ивдекс определяется с учетом свыше 50 показателей, объединённых в три основные группы основные потребности человека, ОСНОЕЫ благополучия человека, возможности развития человека |
| индекс человеческого развития | это совокупный показатель уровня развития человека в стране, измеряющий достижения страны с точки зрения СОСТОЯ НИЯ здоровья, получения образования и фактического дохода ее граждан, по трем основным направлениям: здоровье и долголетие, измеряемые показателем ожидаемой продолжительности жизни при рождении; доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициенте?,! охвата образованием; достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности (ППС) |
*Составлено автором по результатам исследования Крыжановской О.А.
В связи с большим многообразием критериев и методик оценки эффективности публичного управления, в Российской Федерации, согласно Указу Президента РФ от 21.08.2012 №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации», был введен официальный набор критериев, позволяющих оценить работу государственных органов. Согласно указу, для оценки управления государством следует использовать следующие показатели (рисунок 26)[89].
Показатели, которые используются для расчета эффективности в рассмотренной методике можно условно подразделить на несколько групп. Первая группа
- это социальные показателей, характеризующие уровень жизнь населения, к таким показателям можно отнести ожидаемую продолжительность жизни при рождении, численность населения, уровень безработицы в среднем за год, удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда, смертность населения, реальные располагаемые денежные доходы населения, доля детей, оставшихся без попечения родителей. Вторая группа - это критерии, характеризующие экономическое развитие региона, к ним можно отнести объем инвестиций в основной капитал, оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Третья группа - включает один критерий
- оценку населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Методика, описанная в Указе Президента РФ № 1199, основывается в основном на социальных показателях, об этом можно судить потому, что из 11 факторов 7 характеризуют социальную сферу, то есть методика делает упор на развитие уровня жизни населения, практически не учитывая такую важную составляющую эффективности публичного управления как экономическое развитие региона.
Рисунок 26 - Методика оценки эффективности государственного управления (Указ Президента РФ от 21.08.2012 №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»)
79
Расширенный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлен в Указе Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 54891.
В перечень вошли 24 показателя (Приложение Б). Установлены особенности применения некоторых из них. Так, оценка населением деятельности региональных органов учитывается до 1 августа 2018 г. Далее будут анализировать, как население оценивает условия для самореализации, эффективность деятельности федеральных властей, удовлетворено ли население услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания. Будут учитывать долю жителей региона, столкнувшихся с проявлениями коррупции.
До 1 января 2019 г. будут оценивать динамику реальной среднемесячной начисленной зарплаты. Затем будут учитывать отношение среднедушевых денежных доходов населения (за вычетом обязательных платежей и оплаты коммунальных услуг) к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг; коэффициент доступности жилья; качество и доступность услуг ЖКХ; объем инвестиций в основной капитал на душу населения; плотность сети автодорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям; результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы.
В результате проведенного анализа методик оценки эффективности публичного управления нами была усовершенствована методика оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении, которая в равной степени учитывает влияние не только расширенного набора социальных и экономических показателей развития региона на эффективность публичного управления (программно-целевое управление и управление по результатам), но и позволяет учесть количественную общественную оценку населением, полученную с применением инструментов информатизации публичного управления.
Справочно-правовая система ГАРАНТ.РУ [Электронный ресурс] Режим доступа
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc
Таблица 13 - Авторский набор показателей для оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении
| Показатели | Характеристика показателя и обоснование его использования в авторской методике оценки эффективности публичного управления |
| Социальные показатели: | |
| Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет | Важнейший интегральный демографический показатель, характеризующий уровень смертности населения. Увеличение данного показателя свидетельствует о повышении уровня жизни населения. |
| Численность населения, чел. | Один из важнейших показателей, оценивающих качество государственной политики в регионе. Сокращение данного показателя негативно характеризует управленческую политику в регионе, так как на его сокращение влияет либо высокая смертность, связанный в большинстве случаев с низким уровнем жизни, либо миграционный отток за пределы региона, что также говорит о низком уровне жизни. |
| Численность занятых в среднем за год, тыс. чел. | Показатель можно отнести, как и в социальные, так и в экономические показатели. Его сокращение говорит о сокращении качества жизни и отражает неблагоприятную экономическую ситуацию в регионе, ведь сокращение численности рабочих, говорит о сокращении производства. |
| Реальные располагаемые денежные доходы населения, % | Отражает покупательную способность денежного дохода и также характеризует уровень жизни населения региона. |
| Уловлено и обезврежено загрязняющих атмосферу веществ, в % от общего количества отходящих загрязняющих веществ | Характеризует уровень экологической безопасности региона, следовательно, характеризует качество жизни населения. |
| Число студентов, получающих среднее профессиональное и высшее образование, чел. | Отражает уровень доступности образования для населения. Профессиональные и образованные кадры-это залог развития региона. |
| Экономические показатели | |
| Валовой региональный продукт на душу населения, руб. | Показатель отражает совокупную стоимость конечных товаров и услуг в текущих ценах, созданных на экономической территории региона за определенный период. Часто применяется для определения темпов экономического развития, направлений и сфер использования ресурсов, доходов и уровня жизни населения, производительности труда и другого, следовательно, данный показатель можно использовать для оценки эффективности деятельности органов публичного управления. |
| Объем инвестиций в основной капитал, тыс. руб. | Представляет собой вложения капитала на долгосрочной основе с целью приобретения прибыли. Динамика данного показателя определяет уровень развитие экономики региона. |
| Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, тыс. руб. | Размер данного показателя отражает степень эффективности управления сбором налоговых и неналоговых доходов, которая в свою очередь позволяет делать выводы о компетентности или о некомпетентности конкретных государственных управленцев. |
| Внешнеторговый оборот, млн. долларов США | Показатель развития внешнеторговых отношений. Одной из важнейших задач органов государственного управления является формирование стабильных отношений с другими государствами, данный показатель демонстрирует результат этих отношений. |
| Индекс промышленного произ- водтсва, % | Один из основных макроэкономических показателей, характеризующих динамику объёма промышленного производства, его подъёма или спада. |
| Общественная оценка государственного управления | |
| Оценка населением деятельности органов исполнительной власти, % | Показатель является субъективной оценкой деятельности органов власти. Мнение населения важно, так как публичное управления подразумевает взаимодействие общества и государства, а оценка населением деятельности властей - это пример обратной связи, которая является залогом успешного взаимодействия. |
| Доля граждан, принявших участие в опросе о качестве деятельности органов власти, в общему числу избирателей, % | Количество граждан, принявших участие в опросе важно по нескольким причинам. Во-первых, оно позволяет оценить насколько достоверны результаты, полученные в результате опроса, чем больше выборка, тем точнее и реальнее результата. Во-вторых, как уже было сказано, публичное управление должно основываться на взаимодействии, а данный показатель демонстрирует уровень интереса к государственному управлению и к взаимодействию с ним. Публичное управление должно проводить мероприятия, которые повысят интерес общества к проблемам региона, а оценить эффективность этих мероприятий позволит данный показатель. |
Эффективность публичного управления является одной из важнейших характеристик качества системы с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. Выбор математических критериев оценки эффективности системы публичного управления, по мнению Сазонова С.П., предполагает составление математического описания деятельности системы и определение числовых или стоимостных показателей, характеризующих ее работу[92].
В ходе проведенного исследования нами была составлена квалиметрическая модель оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении, предполагающая построение уравнений сводных индексов для показателей «управления по результатам», объединенных в три укрупненные группы, а также расчете интегрального показателя эффективности «управления по результатам» в публичном управлении с нахождением весовых коэффициентов входящих в состав сводных индексов.
Для оценки эффективности публичного управления мы предлагаем рассчитать темпы роста показателей каждого блока к предыдущему году, затем найти сводный индекс по каждой группе показателей, воспользовавшись следующей формулой:
где Зп - значение темпа роста показателя;
k- вес показателя, отражающий его значимость в своей группе.
Для того, чтобы определить весовые коэффициенты показателей для каждой группы, воспользуемся матрицей парных сравнений (точнее модификацией по Т. Саати), заключающийся в попарном сравнении изучаемых факторов между собой по отношению к их весу на общую характеристику[93].
Нами был рассчитан вес каждого показателя по каждой укрупненной группе. Для шести показателей социального блока экспертным путем было проведено
36 попарных сравнений для определения меры превосходства друг над другом.
Полученные сравнения представлены в таблице 14.
Таблица 14 - Матрица парных сравнений показателей социального блока
| Показатели | С1 | С2 | С3 | С4 | С5 | С6 | Сумма ∑ |
| С1 | 1 | 4 | 1/2 | 1/2 | 1/2 | 4 | 10,5 |
| С2 | 1/4 | 1 | 1/3 | 1/4 | 1/4 | 2 | 4,08 |
| С3 | 2 | 3 | 1 | 2 | 2 | 4 | 14 |
| С4 | 2 | 4 | 1/2 | 1 | 1/2 | 3 | 11 |
| С5 | 2 | 4 | 1/2 | 2 | 1 | 3 | 12,5 |
| С6 | 1/4 | 1/2 | 1/4 | 1/3 | 1/3 | 1 | 2,66 |
| Сумма ∑ | 7,5 | 16,5 | 3,08 | 6,08 | 4,58 | 17 | 54,74 |
*Составлено автором по результатам исследования
Далее был рассчитан вектор приоритетов путем деления элементов каждого столбца матрицы на сумму элементов, т.е. нормализивали столбец, затем сумма элементов каждой полученной строки была разделена на число элементов в стро- ке[94]. В результате проведенных расчетов был получен вектор приоритетов показателей социальной группы: С1 = 0,161, С2 = 0,069, С3 = 0,296, С4 =0,187, С5=0,232, С6=0,055.
После расчета векторов нами были найдены показатели согласованности матрицы парных сравнений (таблица 15).
Таблица 15 - Расчет показателей согласованности матрицы парных
сравнений показателей социального блока
| Показатель | Расчетное значение |
| χmax | 6,393 |
| ИС | 0,0786 |
| СИ | 1,24 |
| ОС | 0,063 |
*Составлено автором по результатам исследования
Значение ОС = 0,063 < 0,1, следовательно, матрица парных соединений показателей социального блока является согласованной и рассчитанный вектор можно считать вектором приоритетов.
Таким образом, уравнение для сводного индекса социальных показателей будет иметь следующий вид:
СИсп=Зп1*0,161+Зп2*0,069+Зп3*0,296+Зп4*0,187+Зп5*0,232+Зп6*0,055, (2) где СИсп - сводный индекс социальных показателей.
Аналогичным образом нами были найдены весовые коэффициенты показателей, характеризующих экономическое развитие региона (таблицы 16 и 17).
Таблица 16 - Матрица парных сравнений показателей экономического блока
| Показатели | Э1 | Э2 | Э3 | Э4 | Э5 | Сумма ∑ |
| Э1 | 1 | 4 | 4 | 3 | 4 | 16 |
| Э2 | ¼ | 1 | 3 | 2 | 3 | 9,25 |
| Э3 | ¼ | 1/3 | 1 | ½ | 1/2 | 2,58 |
| Э4 | 1/3 | 1/2 | 2 | 1 | 1/2 | 4,33 |
| Э5 | ¼ | 1/3 | 2 | 2 | 1 | 5,58 |
| Сумма ∑ | 2,08 | 6,16 | 12 | 8,5 | 9 | 37,74 |
*Составлено автором по результатам исследования
В результате получен следующий вектор приоритетов: Э1 = 0,453, Э2 =
0,220, Э3 = 0,074, Э4 =0,116, Э5=0,137.
Таблица 17 - Расчет показателей согласованности матрицы парных
сравнений показателей экономического блока
| Показатель | Расчетное значение |
| χmax | 5,41 |
| ИС | 0,1025 |
| СИ | 1,12 |
| ОС | 0,091 |
*Составлено автором по результатам исследования
Значение ОС = 0,091 < 0,1, следовательно, матрица парных сравнений показателей экономического блока является согласованной и рассчитанный вектор можно считать вектором приоритетов.
Следовательно, уравнение для сводного индекса экономических показателей будет иметь следующий вид:
СИэп=Зп1*0,453+Зп2*0,22+Зп3*0,074+Зп4*0,116+Зп5*0,137, (3)
где СИэп - сводный индекс экономических показателей.
Весовые коэффициенты для показателей последней группы (Общественная оценка государственного управления) нельзя рассчитать с использованием данной методики, так как она подходит для сравнения 3 и более факторов, а в данной группе их всего два. Данные показатели равноценны, поэтому их веса будут равны 0,5.
Таким образом, уравнение для сводного индекса показателей, характеризующих общественную оценку государственного управления, будет иметь следующий вид:
СИоо= Зп1*0,5+Зп2*0,5, (4)
где СИоо - сводный индекс общественной оценки государственного управления.
После расчета по формулам 2,3 и 4 сводных индексов, рассчитаем интегральный показатель по следующей формуле:
Ип=СИсп*0,4+СИэп*0,4+СИоо*0,2, (5)
где Ип - интегральный показатель эффективности «управления по результатам» в публичном управлении.
Как видно из формулы 5, интегральный показатель эффективности «управления по результатам» в публичном управлении представляет собой сумму свод
ных индексов, умноженных на их весовые коэффициенты. Значения весов социальных и экономических показателей равны 0,4, это обусловлено тем, что данные показатели имеют одинаково высокую ценность, вес общественной оценки государственного управления равен 0,2, так как данный показатель является субъективным, ему не следует отводить большую роль в общем интегральной показателе. Полученный интегральный показатель эффективности «управления по результатам» в публичном управлении является своего рода темпом роста эффективности деятельности органов публичного управления. Диапазон его значений не ограничен. Рост показателя говорит о росте эффективности органов публичного управления.
Таким образом, следует отметить, что в настоящее время существует множество методик для расчета эффективности публичного управления, каждая из которых имеет свои преимущества и недостатки. Нами была усовершенствована методика оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении, которая состояла в использовании расширенного перечня показателей оценки эффективности «управления по результатам» и построения квалимет- рической модели оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении.
2.3.